Auteur: J.N. Vos (Yannick)
Emailadres: yannick.vos@student.uva.nl Studentnummer: 5846900
Begeleider: E.C. Folmer Tweede lezer: C.J.M Karsten
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1. Inleiding ... 4
1.1 Aanleiding ... 4
1.2 Probleemstelling en deelvragen ... 5
1.3 Achtergrondinformatie ... 6
Hoofdstuk 2. Theoretisch kader & Methodologie ... 8
2.1 Theoretisch kader ... 8
2.1.1 Inleiding ... 8
2.1.2 Citymarketing ... 8
2.1.3 Citybranding ... 9
2.1.4 De creatieve klasse ... 9
2.1.5 Enterpreneurialism ... 10 2.1.6 Enterpreneurial city ... 11 2.1.8 Grootschalige ontwikkelingsprojecten ... 11 2.1.10 Fischer ... 12 2.1.11 Max Weber ... 12 2.1.12 Susan Buck ... 13 2.2 Methodologie ... 13 2.3 Conceptueel schema ... 14
Hoofdstuk 3. Beknopte geschiedenis Culturele Hoofdstad van Europa ... 16
3.1 Inleiding ... 16
3.2 Doelstellingen en selectieprocedure ... 16
Hoofdstuk 4. Beleidsevaluatie van voorgaande Culturele Hoofdsteden van Europa ... 20
4.1 Inleiding ... 20 4.2 Brugge 2002 ... 21 4.2.1 Doelstellingen ... 21 4.2.2 Inzet ... 21 4.2.3 Effecten ... 21 4.2.4 Beleid ... 22 4.3 Luxemburg 2007 ... 23 4.3.1 Doelstellingen ... 23 4.3.2 Inzet ... 23 4.3.3 Effecten ... 23 4.3.4 Beleid ... 24 4.4 Stavanger 2008 ... 25 4.4.1 Doelstellingen ... 25 4.4.2 Inzet ... 25 4.4.3 Effecten ... 25 4.4.4 Beleid ... 26 4.5 Conclusie ... 29 Hoofdstuk 5. Leeuwarden 2018 ... 31 5.1 Inleiding ... 31 5.2 Doelstellingen ... 33 5.3 Inzet ... 35
5.4 Organisatie ... 37
5.5 Beleid ... 39
5.6 Zwaktepunten ... 40
5.7 Bedreigingen ... 40
5.8 Conclusie ... 42
Hoofdstuk 6. Conclusie en aanbevelingen ... 44
Literatuurlijst ... 48
Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1 Aanleiding
“Heechterp-‐Schieringen in Leeuwarden was in 2011 de armste wijk van Nederland” (Leeuwarder Courant, 03-‐12-‐2013)
“Leeuwarden wordt in 2018 Culturele Hoofdstad van Europa” (Leeuwarder Courant, 06-‐09-‐2013)
De twee bovenstaande citaten lijken erg tegenstrijdig, maar de datum van publicatie, uit nota bene dezelfde krant, scheelt slechts drie maanden. Beiden hebben de stad Leeuwarden als onderwerp; de stad waarin ik in 1986 ben geboren. In 2018 zal Leeuwarden (Ljouwert) de titel ‘Culturele Hoofdstad van Europa’ mogen dragen. Dit is voor veel steden een grote eer en vooral een grote kans, om niet alleen zichzelf op de kaart te zetten, maar ook om grote bezoekersaantallen te trekken, de economie een boost te geven en ook om grote
investeringen te doen op zowel economisch en cultureel gebied, maar bijvoorbeeld ook met het oog op verbetering van sociale structuren en infrastructurele werken.
Op 6 september 2013 werd door een dertienkoppige jury bekend gemaakt dat Leeuwaren in 2018 de Culturele Hoofdstad van Europa gaat worden. In de voorselectie delfden zowel Utrecht als Den Haag het onderspit, waarna in de finale ook Maastricht en Eindhoven afvielen. Na een bezoek aan de drie finale kandidaat-‐steden door een delegatie van acht juryleden, mochten deze steden in een laatste selectievergadering een presentatie geven, gevolgd door een vragenrondje. Na overleg van de jury bleek dat unaniem werd gekozen voor Leeuwarden. Deze stad zou het beste aan de objectieven en criteria en zou de meeste capaciteit hebben voor het organiseren van een programma met grote impact (European Capital of Culture, 2013).
Een paar maanden later kwam Leeuwarden echter ook minder positief in het nieuws, toen bleek dat het armste postcodegebied van Nederland zich in deze stad bevond. In 2011 leefde ruim een kwart van de bewoners van de wijk Heechterp-‐Schieringen onder het ‘niet veel maar toereikend-‐criterium’ (CBS, 2013). Dit criterium wordt door het Centraal Bureau voor de Statistiek gedefinieerd als een inkomen dat kan voorzien in de basisbehoeften van de mens, aangevuld met enkele kosten voor sociale participatie. Kosten voor sociale
participatie worden door het CBS geschat op ongeveer €90 per maand en zijn het ontvangen van bezoek, het op bezoek gaan, vakantie, uitgaan, extra vervoer, sport en hobby en het bezoek van bibliotheken (CBS, 2013). Leeuwarden benadrukt in haar bidbook, een witboek dat is opgesteld met hierin het uitvoeringsprogramma en de doelstellingen met betrekking tot de evenementen in 2018, uitvoerig dat er inderdaad ruimte is voor verbetering in de stad. In dit bidbook staan kreten als ‘Leeuwarden heeft het nodig’ en ‘Een boost voor de
regio’ centraal en er wordt tevens ingegaan op het feit dat er in een aantal wijken meer dan 80% van de bevolking onder de armoedegrens leeft.
Ook zijn Leeuwarders in vergelijking met andere Nederlandse steden gemiddeld het laagst opgeleid. Daarnaast heeft de gehele provincie Friesland tevens te kampen met een relatief hoog werkloosheidspercentage (Visschedijk, 2013). In het bidbook wordt een vijftal
belangrijke economische effecten genoemd die met de benoeming tot Culturele Hoofdstad van Europa worden nagestreefd. De stad zou niet alleen aantrekkelijker worden voor
potentiële werkgevers en werknemers, maar zal ook een grotere bekendheid genieten: naar verwachting zullen meer dan 50 miljoen Europeanen te horen krijgen van het bestaan van Leeuwarden. In 2018 worden dan ook tussen de twee en de drie miljoen bezoekers verwacht, die naar verwachting zo’n 150 miljoen euro zullen uitgeven (Visschedijk, 2013).
1.2 Probleemstelling en deelvragen
Vanuit de lokale en regionale media komen er gemengde reacties op het binnenhalen van dit prestigeproject. Er worden veel vragen gesteld met betrekking tot de haalbaarheid van de beoogde economische effecten, of Leeuwaren wel de benodigde middelen heeft om een dergelijk kostbaar project te realiseren en of dit wel de juiste oplossing zou zijn om de armoede in Leeuwarden te bestrijden. Het is van belang om naar dit soort vragen gedegen onderzoek te doen, aangezien het project een groot maatschappelijk belang heeft, niet alleen voor de stad, maar voor de gehele regio. In dit onderzoek zullen de doelstellingen voor 2018 worden vergeleken met de behaalde effecten van drie voorgaande Culturele Hoofdsteden, te weten Brugge, Luxemburg en Stavanger. Hierbij zal de nadruk liggen op de verschillende soorten beleid die toentertijd zijn ingezet, de behaalde successen, maar ook de ruimte die werd gelaten voor verbeteringen. Door te kijken naar het verleden, kunnen er uitspraken gedaan worden over toekomstige ontwikkelingen. De probleemstelling die hier uit voortvloeit luidt:
“Op wat voor soort beleid zal Leeuwarden moeten inzetten om haar doelstellingen met betrekking tot de benoeming tot Culturele Hoofdstad van Europa in 2018, te kunnen realiseren?”
De probleemstelling zal met behulp van de volgende drie deelvragen worden beantwoord:
• Wat zijn de zowel midden als lange termijn doelstellingen van Leeuwarden?
• Wat kan Leeuwarden leren van Brugge, Luxemburg en Stavanger, alle drie voormalig
Culturele Hoofdstad van Europa?
• Wat zijn mogelijke belemmeringen en structurele problematiek die ervoor kunnen
zorgen dat de doelstellingen niet of onvoldoende gerealiseerd kunnen worden?
Door het onderzoeken van de doelstellingen, behaalde effecten en gemiste kansen zoals deze zich voordeden in Brugge, Luxemburg en Stavanger, kunnen er doordachte uitspraken gedaan worden over de inzet, processen en doelen zoals deze uit het bidbook van
Leeuwarden naar voren komen. Door te focussen op het gevoerde beleid van deze drie steden, kan er een advies uitgebracht worden met betrekking tot door wat voor soort beleid de evenementen in Leeuwarden in 2018 gekenmerkt zullen moeten worden. Na het
volgende hoofdstuk, waarin nog enige achtergrondinformatie wordt gegeven, zal er in het theoretisch kader dieper worden ingegaan op het onderzoeksontwerp dat voor deze scriptie is gekozen en op beleidstheorie, waarna er een schematisch overzicht wordt gegeven in het hoofdstuk onderzoeksopzet. Na dit hoofdstuk zal er ingegaan worden op de drie deelvragen, gevolgd door een conclusie en een aantal aanbevelingen.
1.3 Achtergrondinformatie
In navolging op de inleiding van deze scriptie is het Armoedesignalement van het CBS uit 2013 een belangrijke aanleiding geweest voor dit onderzoek. In dit rapport werd gesteld dat de armste wijk van Nederland zich in Leeuwarden bevindt, waarin meer dan 25% van de inwoners een inkomen ontvangen dat niet toereikend is (CBS, 2013). Een tweede bron welke van groot belang is voor dit onderzoek, is in het verleden gevoerd Europees cultuurbeleid, vooral met de nadruk op beleid omtrent de Culturele Hoofdstad. Deze benoeming is in het leven geroepen om de “rijkdom en diversiteit van verscheidene Europese culturen en de functies die zij delen, te benadrukken, alsmede tot een groter wederzijds begrip tussen Europese burgers’’ te leiden (Europees Parlement & Europese Raad, 2006).
Iedere kandidaat-‐stad moet een cultureel programma opstellen met een Europese dimensie en dit programma moet consistent zijn met een nationale of regionale culturele strategie. Ook mogen steden hun omliggende regio’s betrekken bij het programma. Dit programma moet verder samenwerking aantonen tussen verschillende actoren, kunstenaars en steden binnen hetzelfde land of in andere lidstaten van de Europese Unie, de aandacht vestigen op de rijke culturele diversiteit in Europa en de gemeenschappelijke aspecten van Europese culturen naar voren brengen. Verder moet het programma “de deelname en het belang van burgers uit de desbetreffende stad, regio, land en buitenland bevorderen, alsmede haalbaar zijn en een integraal onderdeel van de culturele en sociale ontwikkeling van de stad op lange termijn bewerkstelligen” (Europees Parlement & Europese Raad, 2006).
Daarnaast is ook het bidbook van Leeuwarden van groot belang voor dit onderzoek. Het bidbook is uiterst positief over de effecten die de benoeming voor Leeuwarden en Friesland zal hebben. Maar aangezien Leeuwarden ook kampt met relatief hoge armoede, veel laagopgeleiden en een hoog percentage werklozen, benadrukken de auteurs van het
bidbook tevens de noodzaak van de benoeming tot Culturele Hoofdstad (Visschedijk, 2013). Het is dan ook van groot belang dat er voldoende onderzoek wordt gedaan naar de beste manier om te bewerkstelligen dat de genoemde doelstellingen ook daadwerkelijk worden bereikt.
De pijlers van het Nederlands stedelijk cultuurbeleid zijn sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw verschoven van sociaalpolitieke doelstellingen naar doelstellingen die betrekking hebben op economische groei en stedelijke ontwikkeling. Richards, Hitters & Renandes (2002) beschrijven dit proces, waarbij in een naoorlogs tijdsperk, dat gekenmerkt werd door wederopbouw, de nadruk lag op het verbreden van traditioneel hoog-‐culturele
infrastructuur zoals musea en schouwburgen, en het vergroten van het bereik van cultuur, de aandacht in de jaren ’70 verschoof naar meer burgerparticipatie en het promoten van populaire cultuur. Met dit proces kwam er ook meer aandacht voor het aanpakken van sociale problemen. Het huidige stedelijke cultuurbeleid wordt gekenmerkt door
citymarketing en legt de nadruk op het creëren van een aantrekkelijk stadsbeeld, waardoor stedelijke economische groei geprofileerd kan worden (Richards, Hitters & Renandes, 2002). Het is aan Leeuwarden om in 2018 te demonstreren dat cultuurbeleid een belangrijke invloed kan hebben op sociale en economische versterking in een stad.
Hoofdstuk 2. Theoretisch kader & Methodologie
2.1 Theoretisch kader 2.1.1 Inleiding
Het theoretisch kader geeft het raamwerk weer waarbinnen dit onderzoek uitgevoerd zal worden. Naast de beleidsstukken en literatuur zoals genoemd in het hoofdstuk
achtergrondinformatie, wordt er voor dit onderzoek ook geput uit een aantal
wetenschappelijke artikelen die beleidstheorie en analyse tot hun onderwerp rekenen. Het programma van de Culturele Hoofdstad in 2018 zal door verschillende betrokkenen
gerealiseerd worden, niet in de minste zin door beleidsmakers, maar ook stakeholders zoals bewonersgroepen, investeerders en andere publieke actoren. Deze beleidsmakers en andere betrokken spelers kunnen advies inwinnen van adviesbureaus of van voorgaande Culturele Hoofdsteden op bijvoorbeeld het gebied van citymarketing en citybranding, maar ook op het gebied van beleids-‐ en beleidsprocesanalyses.
2.1.2 Citymarketing
De definitie die Boekema, Hospers en Lombarts (2008) geven aan het begrip citymarketing is, dat het een beleidsinstrument is dat bestaat uit verschillende, met elkaar
samenhangende activiteiten, die gericht zijn op het aantrekken en behouden van specifieke doelgroepen voor een bepaalde stad. Deze definitie legt de nadruk op langere termijn effecten.
Ook maken deze auteurs duidelijk dat er onderscheid gemaakt dient te worden tussen verschillende doelgroepen die een stad kan willen behouden of aantrekken. Boekema, Hospers en Lombarts benadrukken dat iedere stad strijdt om het binnenhalen van de vier B’s: bedrijven, bewoners, bezoekers en bollebozen. De laatste categorie bestaat vooral uit studenten, welke kennis met zich meebrengen en er voor kunnen zorgen dat een stad groeit. Studenten kunnen bijvoorbeeld eigen ondernemingen starten in de stad of besluiten in de stad te blijven wonen (Boekema, Hospers & Lombarts, 2008).
Citymarketing kan er vaak voor zorgen dat bewoners en bedrijven minder snel geneigd zijn om te vertrekken vanuit de plaats waar ze gevestigd zijn en kan leegloop van een gemeente helpen terugdringen (Boekema, Hospers & Lombarts, 2008). Ook toerisme wordt volgens de auteurs als een belangrijk aandachtspunt bestempeld, vanuit de beredenering dat steden waarover men reeds een positief beeld heeft gevormd, sneller en langer bezocht zullen worden. Voor Leeuwarden kan citymarketing dan ook een belangrijk beleidsinstrument zijn in het kader van de evenementen die horen bij de benoeming tot Culturele Hoofdstad van Europa. Citymarketing wordt doorgaans gekenmerkt door een marketingstrategie die gericht is op bepaalde doelgroepen, waarbij het gewenste beeld van de stad een belangrijke rol speelt. Leeuwarden is de grootste studentenstad van de provincie Friesland en huist drie hogescholen, dus een effectieve citymarketing strategie om de doelgroep studenten te behouden, zal zeker gewenst zijn. Daarnaast is de huidige citymarketing strategie, gekenmerkt door de slogan “Kijk, dat is ‘t mooie van Leeuwarden” ook reeds een aantal jaren een bekend motto, dat vooral de nadruk legt op de binnenstad van Leeuwarden
binnenstad en Leeuwarden als de Capital of Water Technology (Marketing Leeuwarden, 2012).
2.1.3 Citybranding
Daarnaast is ook de term citybranding een belangrijk begrip voor dit onderzoek en wordt vaak ingezet als beleidsinstrument. De begrippen citymarketing en citybranding hebben veel overeenkomsten, maar het verschil kan gevonden worden in de nadruk die er bij
citybranding ligt op associatieve gedachtepatronen. Steden worden door mensen vaak geassocieerd met bepaalde landmarks of bijzondere bedrijvenkantoren die zich hier gevestigd hebben. Door hier op in te spelen kunnen stads-‐ en regiobesturen het imago van een stad positief beïnvloeden. Landmarks zijn bijvoorbeeld in het oog springende
natuurmonumenten of instellingen, zoals polders, musea, kerken, waterkeringen of
winkelcentra. Bij citybranding is het zaak dat de naam van een stad onlosmakelijk verbonden wordt met een aangename geachte. Culturele associaties zijn hier erg geschikt voor, omdat het uitdragen van identiteit in deze tijd vaak via cultuur verloopt (Evans, 2003). Voorafgaand aan de benoeming tot Culturele Hoofdstad van Europa zette Leeuwarden vooral in op citybranding, door de nadruk te leggen op het huisvesten van een groot aantal
hoofdkantoren, waaronder die van de ING bank, KPN telecombedrijf, AEGON bank en Achmea verzekeraars, maar ook bekende overheidsinstellingen als het Centraal Justitieel Incassobureau, de Belastingdienst en het UWV. Tevens beschikt de stad over een rechtbank en een gerechtshof en een militaire vliegbasis. Leeuwarden wil in de nabije toekomst een grootschalige culturele interventie toevoegen aan haar citybranding, in de hoop hiermee beter passende oplossingen te vinden voor uitdagingen waar veel Europese steden
tegenwoordig mee te kampen hebben. Dit heeft betrekking op zowel sociaal als economisch gebied (Visschedijk, 2013).
De achterliggende beredenering voor de noodzaak om bedrijven aan te trekken is dat bedrijfslocaties niet enkel een fysiek onderdeel uitmaken van een stad en voor veel mensen deel zijn van hun dagelijks leven, maar dat ze ook onderdeel zijn van het imago van een stad. Bepaalde gebouwen fungeren in een stad als referentiepunten: bezoekers en inwoners kunnen hun positie bepalen aan de hand van bijvoorbeeld de Achmea-‐toren: het hoogste gebouw van Noord-‐Nederland. Dit werkt ook op afstand: wanneer mensen foto’s of afbeeldingen te zien krijgen van bepaalde gebouwen of objecten die zij voorheen hebben gelinkt aan een bepaalde plek, zoals een stad, linken zij de associaties die zij met de objecten hebben, aan de associaties die zij met de steden hebben (Evans, 2003).
2.1.4 De creatieve klasse
Een goed voorbeeld van citybranding door middel van culturele associaties is het omdopen van een stadswijk tot ‘Chinatown’. Florida (2002) beargumenteert dat wijken die op een bepaalde manier bestempeld worden, zij het van hogerhand of organisch gegroeid,
aantrekkelijk kunnen worden voor een bepaald type bewoners of bezoekers. Florida gaat in zijn theorieën vooral in op een specifieke doelgroep, namelijk de creative class. De kern van deze groep mensen is werkzaam in de kunst-‐, architectuur-‐, design-‐, onderwijs-‐, muziek-‐ of entertainmentsector, maar ook wetenschappers of bijvoorbeeld ingenieurs behoren volgens Florida tot deze klasse. Deze doelgroep wordt gevormd door mensen die zich in hun
mensen die te categoriseren vallen als creative professionals. Deze doelgroep beoefent beroepen waarvoor een hoge opleiding vereist is deze zijn werkzaam in het bedrijfsleven. Volgens Richard Florida delen alle leden van de creatieve klasse een zogenaamd creative
ethos. Hierbij staan zaken als creativiteit, verdienstelijkheid, verscheidenheid en
individualiteit hoog in het vaandel. Ideale omgevingen voor deze doelgroepen noemt Florida
creative cities. Een creatieve stad is een stad die gekenmerkt wordt door een arbeidsmarkt
die voorziet in de specifieke wensen van de brede creatieve klasse. De achterliggende gedachte hierbij is dat bedrijven zich willen vestigen in steden waar een grote poel is van potentiële creatieve werknemers. Dit staat lijnrecht op de tendens die nu vaak in grote steden te zien is, waarbij werknemers verhuizen naar plekken waar grote bedrijven
gevestigd zijn (Florida, 2002). Steden en regio’s die de creatieve klasse weten aan te trekken worden over het algemeen hoog gewaardeerd op de kwaliteit van de leefomgeving. Daar waar de grootste concentratie van de creatieve klasse woont, daar zal sprake zijn van de grootste economische bloei (Florida, 2002).
Het aantrekken en behouden van een creatieve klasse zou kunnen zorgen voor een sterke economische ontwikkeling en tegelijkertijd een aangename omgeving vormen voor de vestiging van meer en andere creatieve en getalenteerde mensen. De theorie van Florida is interessant wanneer toegepast op huidig stedelijk beleid en bij het onderzoeken hoe de theorie door Leeuwarden toegepast zou kunnen worden om een ideale omgeving te scheppen waarbij de stad aantrekkelijk wordt voor de hoger opgeleide creatieve klasse. In het bidbook stelt de organisatie van de Culturele Hoofdstad dan ook dat er beoogd wordt meer werkgelegenheid te creëren voor een diversiteit aan doelgroepen (Visschedijk, 2013). De Culturele Hoofdstad van Europa kan gezien worden als een concrete toepassing of strategie volgens Florida’s gedachtegoed, waarbij een stad geprofileerd wordt als zijnde een culturele stad, die vervolgens meer ‘culturele’ of creatieve mensen zal aantrekken. Idealiter zou dit er vervolgens voor zorgen dat ook bedrijven sneller geneigd zullen zijn zich hier te vestigen, waardoor de werkgelegenheid in Leeuwarden zal aantrekken.
2.1.5 Enterpreneurialism
In het Nederlands stedelijk beleid is sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw een
verschuiving te zien geweest naar een meer ondernemende manier van beleid voeren. Was beleid eerst vooral gericht op het verbeteren en onderhouden van de lokale voorzieningen, daarna werd beleid meer gericht op de ontwikkeling en groei van de welvaart en
werkgelegenheid, met veelal een combinatie van publiek-‐private samenwerking en het nemen van grote risico’s. Dit soort beleid kan worden samengevat met de term urban
enterpreneurialism (Harvey, 1989). Het ligt in de lijn der verwachting dat deze bestuurlijke
trend zich ook in Leeuwarden zal manifesteren, zoals meneer Bosch van de gemeente Leeuwarden in een interview voor dit onderzoek ook aangeeft (zie bijlage). Het creëren van meer werkgelegenheid en het stimuleren van economische ontwikkeling zijn momenteel twee doelstellingen van het stedelijk beleid van Leeuwarden. In verschillende
beleidsdocumenten ligt de nadruk op de wens van Leeuwarden om de banenmotor van Friesland te willen blijven. Speerpunten van het gevoerde economisch beleid zijn het terugdringen van de werkloosheid, het verder ontwikkelen van de aanwezige
dienstverlening, het realiseren van nieuwe bedrijventerreinen en het versterken van de kenniseconomie (Gemeente Leeuwarden, 2010). Ook het beleid zoals blijkt uit het bidbook is voornamelijk gericht op economische groei (Visschedijk, 2013).
2.1.6 Enterpreneurial city
Harding koppelt het begrip enterpreneurialism aan het begrip enterpreneurial city en stelt dat dit soort steden gekenmerkt worden door het in samenwerking opstellen van een overeenkomende visie op stedelijke ontwikkeling door zowel de publieke als de private sector, aangevuld door burgers en belangengroepen (Harding, 1995). Deze partijen bedenken tezamen tevens een passende strategie om de visie te implementeren. Hierbij worden zowel lokale als interlokale bronnen gemobiliseerd. Noodzakelijk voor het succes van een enterpreneurial city zijn een modernisering van de infrastructuur en bestaande instellingen, zoals de onderwijssector en culturele instanties en de promotie van de groei van bestaande lokale bedrijven. Er dient tevens voldoende aandacht te zijn voor het
aantrekken van nieuwe bedrijvigheid en ook dient suburbanisatie tegen te worden gegaan. Op deze manier worden zowel inwoners als werknemers werkzaam in een stad behouden en wordt er een compacte en leefbare stad gerealiseerd, en tegelijkertijd worden er bezoekers en nieuwe investeringen aangetrokken en bestaande economische activiteiten ondersteund (Harding, 1995). De enterpreneurial city is een stad die forse ingrepen en investeringen doet met als doel het verbeteren van de economische concurrentiepositie. Publiek-‐private
samenwerking is hiervoor noodzakelijk, met veel aandacht voor het betrekken van burgers bij besluitprocessen. Het bestuur van Leeuwarden is in 2012 bijvoorbeeld een publiek-‐ private samenwerking aangegaan met verzekeraar Aegon in een poging om werkzoekenden aan een baan te helpen (Dino4Impuls, 2012).
2.1.8 Grootschalige ontwikkelingsprojecten
In het proefschrift van Stan Majoor (2008) wordt gesteld dat grootschalige
ontwikkelingsprojecten bestaan uit drie componenten. Er dient sprake te zijn van een
uitgebreid en omvangrijk plan van ruimtelijke investeringen, gecombineerd met een tijdlijn van investeringen van verschillende actoren om het plan te realiseren, wat uiteindelijk gesitueerd is in een geografisch gebonden gebied. Majoor maakt een duidelijk onderscheid tussen grootschalige plannen en projecten die zich laten kenmerken door een relatieve compactheid, waarbij de laatste vorm meer strategisch gebruikt wordt voor de
opwaardering van een groter geheel. Grootschalig wordt door Majoor gedefinieerd als een project bestaande uit de grootte van het te realiseren project, maar ook als projecten die een belangrijke rol spelen in het programmatisch en symbolisch hervormen van stedelijk gebied. Dit zijn projecten die een stedelijk gebied op een grootschalige manier herinrichten en revitaliseren.
2.1.9 White elephant
Het binnenhalen van een groots prestigeproject zoals de benoeming tot Culturele Hoofdstad van Europa kan naast veel kansen, ook negatieve uitwerkingen hebben. Uit het verleden blijkt dat dit vaak het geval is wanneer er grote financiële investeringen zijn gedaan, die niet financieel rendabel blijken. Deze investeringen wekken vervolgens negatieve associaties en antipathie op. Dit staat ook wel bekend als het fenomeen white elephant. Meestal is er sprake van ontbrekende winstgevendheid, omdat de investering te duur is om te
onderhouden en niet is terug te draaien. Het begrip komt voort uit een traditioneel Thais verhaal, waarin een witte olifant als heilig werd beschouwd, maar feitelijk bleek dat deze olifant veel te duur was in zijn onderhoud en onpraktisch om te bezitten (Dictionary, z.j.). uit het onderzoek zal moeten blijken of Leeuwarden zich na 2018 heeft weten te behoeden voor een white elephant.
2.1.10 Fischer
De Amerikaanse auteur Frank Fischer schrijft in zijn artikel ‘Public Policy as Discursive Construct’ dat beleid niet enkel op een objectieve manier geanalyseerd kan worden, maar dat er ook een diepere subjectieve betekenis aan vastzit. Volgens Fischer moet beleid altijd geïnterpreteerd worden:
“...Policymaking is a constant discursive struggle over the definition of problems, the boundaries of categories used to describe them, the criteria for their classification and assessment, and the meanings of ideals that guide particular actions…” (Fischer, 2003)
Vanuit deze beredenering is elk idee waarop een bepaald beleid is gebaseerd een set van argumenten, die vervolgens weer gebaseerd zijn op bepaalde percepties. Deze argumenten worden op zo’n manier verpakt, met behulp van politiek jargon, dat ze het publiek moeten overtuigen van de notie dat er een probleem of een kans is, en wat dit zou kunnen
betekenen voor de samenleving:
“…a problem is the result of negotiations among groups with competing definitions…”
(Fischer, 2003)
Deze opvatting gaat verder dan de conventionele opvatting van beleidsanalyse, waarbij beleid simpelweg wordt gedefinieerd als een strategische interventie om problemen op te lossen. Deze definitie wordt door Fischer aangevuld met de notie dat beleidsonderwerpen en beleidsinstrumenten gevormd worden in ideologische kaders en dat beleidsanalyse hier rekening mee moet houden. Een verhelderend begrip hierbij is agendasetting, wat inhoudt dat het slechts bepaalde beleidsonderwerpen, zoals problemen en kansen, lukt om op de politieke agenda te komen. Vanuit een bepaalde dominante ideologie worden dus enkel bepaalde problemen als belangrijk ervaren en beleid is er doorgaans op gevormd om de huidige politieke agenda te behouden, te veranderen of rigoureus om te gooien. Vanuit deze redenering kunnen bepaalde beleidsdoelstellingen dus ook opgevat worden in termen van politieke voorkeuren op een meer abstract niveau, zoals de voorkeur voor een integraal, sectoraal beleid, met veel of weinig samenwerkingspartners, een innovatief of een traditioneel beleid, meer top-‐down of juist meer getypeerd door governance. 2.1.11 Max Weber
De veelbesproken Duitse socioloog Max Weber wordt ook wel de grondlegger van de bureaucratie genoemd en dichtte dit toe aan de onoverkomelijke rationalisatie van de maatschappij als geheel, in de zoektocht naar efficiëntie. Gedurende zijn leven bedacht Weber een classificatie van overheidstypen, een categorisering die in de moderne tijd ook toepasbaar wordt geacht op andere organisaties en managementfuncties. Weber definieert eerst het institutioneel beleid, dat wordt gekenmerkt door een formele invulling van de overheidstaken, waarbij de focus ligt op het correct invullen van de verantwoordelijkheden die een overheid van oudsher worden toebedeeld. Het tweede beleidstype noemde Weber het strategisch beleid, waarbij de nadruk ligt op het nemen van maatregelen gebaseerd niet enkel op efficiëntie (doelmatigheid), maar vooral ook op wetmatigheid (legitimiteit) en effectiviteit (doeltreffendheid). De twee andere beleidstypen zijn volgens Weber het tactisch en het operationeel beleid. Tactisch beleid wordt gedefinieerd als een overheidshandelen waarbij er criteria worden geformuleerd op basis van beschikbare hulpbronnen, waarbij de aandacht niet alleen uitgaat naar geld, maar ook naar kennis en andere middelen.
Operationeel beleid wil zeggen dat een overheid vooral concrete aanwijzingen en instructies geeft aan andere partijen die betrokken zijn bij het uitvoeren van bestuurlijke taken, welke richtlijnen van de overheid volgen (Weber, 1921).
2.1.12 Susan Buck
De Amerikaanse auteur en wetenschapper Susan J. Buck heeft in 1996 tevens een
onderscheid in beleidstypen gemaakt. In ‘Understanding Environmental Administration and Law’ uit 1996 beschrijft zij dat de vier beleidstypen distributief, competitief regulerend, beschermend regulerend en redistributief kunnen zijn, maar dat deze categorieën niet uitputtend zijn en ook op veel kenmerken kunnen overlappen:
“Domestic public policy can be divided into four major categories: distributive, competitive regulatory, protective regulatory and redistributive. Many policies have some characteristics of more than one of these policy types, nevertheless, the categorization is useful because it highlights the different policy actors and policy processes associated with each type” (Buck,
1996).
Het distributieve beleidstype is het meest traditionele en stabiele type, waarbij de overheid taken van private instituties subsidieert, met als bedoeling deze te laten voortbestaan. Hierbij kan gedacht worden aan zaken als medisch onderzoek of agricultuur. Dit is dus niet een erg vernieuwend beleidstype en is gebaseerd op samenwerkingsverbanden die erg geïnstitutionaliseerd en onveranderbaar zijn. Het beleidstype competitief regulerend wordt gekenmerkt door een overheid die private partijen laat concurreren om bepaalde steun of voordelen te krijgen. Buck geeft hierbij het voorbeeld van milieuvergunningen en
verhandelbare emissies. Met meer deregulatie en verschuiving van verantwoordelijkheden op het nationale niveau naar Europa is dit beleidstype steeds minder populair. Het
beschermd regulerend beleidstype is er op gericht om de acties van burgers, bedrijven en instellingen aan banden te leggen middels wet-‐ en regelgeving, om op deze manier het publiek te beschermen. Hierbij wordt de taak van de staat dus beperkt opgevat. Het laatste beleidstype, het redistributieve, is het meest controversieel en gaat in op het herverdelen van rijkdommen en voordelen onder het publiek. Dit kan bijvoorbeeld te maken hebben met belastingen of met kortingen op geprivatiseerde overheidstaken zoals het openbaar vervoer voor bepaalde doelgroepen (Buck, 1996).
2.2 Methodologie
Dit onderzoek zal een verkennend en deels toetsend onderzoek zijn, waarbij de
doelstellingen vergeleken worden met de behaalde effecten van voorgaande Culturele Hoofdsteden van Europa. Deze uitkomsten zullen naast de beoogde doelstellingen van Leeuwarden worden gelegd zoals deze blijken uit het bidbook. Het onderzoek zal
voornamelijk bestaan uit een literatuurstudie, maar zal aangevuld worden met een aantal interviews met betrokken partijen en stakeholders.
De onderzoeksstrategie die in deze scriptie gehanteerd wordt staat bekend als een kwalitatieve analyse en het onderzoeksontwerp is een vergelijkend onderzoek (Bryman, 2008). Middels een beknopte beleidsanalyse van zowel drie voorgaande Culturele
Hoofdsteden als een beleidsanalyse van de programma’s en voornemens van Leeuwarden zal worden nagegaan of het uitvoeringsprogramma van Leeuwarden voor de evenementen
het vergelijken van ingezet beleid van de drie steden met het in te zetten beleid van Leeuwarden in 2018 zal er gepoogd worden een helder beeld te schetsen van zowel de overeenkomsten als de verschillen in doelstellingen, ingezette en in te zetten middelen, en de behaalde effecten en de effecten zoals Leeuwarden deze wil bereiken. Hierbij zal er dus een haalbaarheidsstudie van Leeuwarden 2018 gekoppeld worden aan eindevaluaties van voorgaande Culturele Hoofdsteden.
Vanuit deze beleidsvergelijking en analyse kunnen conclusies getrokken worden over de haalbaarheid van de beoogde doelstellingen die Leeuwarden wil bereiken met de Culturele Hoofdstad. Het onderzoek heeft een aantal beperkingen, die vooral te relateren zijn aan het gebrek aan ‘harde cijfers’. Er is voor dit onderzoek gekozen voor een kwalitatieve
benadering, aangezien het evenement pas in 2018 zal plaatsvinden en er nog geen eindresultaten beschikbaar zijn. Wel kunnen er aan de hand van haalbaarheidsstudies, voornemens blijkend uit beleidsstukken en interviews met betrokken partijen en
stakeholders weloverwogen conclusies getrokken worden. De voornemens en resultaten van voorgaande culturele hoofdsteden bieden een goed uitgangspunt om onderzoek te doen naar en uitspraken te doen over de haalbaarheid van de doelstellingen van Leeuwarden 2018. Dit onderzoek is beperkt in haar omvang, wat wil zeggen dat de beleidsanalyses per stad beknopt zijn. De opzet van dit onderzoek biedt geen ruimte voor een volledige
beleidsanalyse en er is voor gekozen om enkel op de hoofdpunten in te gaan. Dit wil zeggen dat de aandacht enkel uitgaat naar de belangrijkste kenmerken van het gevoerde beleid per stad en dat deze op bondige wijze gekoppeld worden aan de beleidstheorieën van Weber en Buck. Een andere beperking van dit onderzoek is de classificering van gevoerd beleid in voorgaande Culturele Hoofdsteden van Europa, daar de theorieën die bij dit onderzoek worden aangehaald, stammen uit zowel het begin als het einde van de vorige eeuw.
Desalniettemin zijn de twee wetenschappers en hun theorieën nog steeds erg relevant voor onderzoeken die hedendaags worden uitgevoerd. Zowel Max Weber als Susan Buck zijn grote namen in de organisatieleer en zijn, zeker in het belang van dit onderzoek, te koppelen aan de beleidskunde. Tevens kan het een uitdaging blijken voor dit onderzoek om de
complexe theorieën op een heldere en toegankelijke manier te vertalen naar concreet, recent beleid. 2.3 Conceptueel schema
Figuur 1. Conceptueel schema voor dit onderzoek. Maker: Yannick Vos.
Het conceptueel schema zoals hierboven afgebeeld in figuur 1 bestaat uit drie onderdelen, corresponderend met de opzet van het onderzoek. Het onderzoek zal aanvangen met beschrijvingen van het beleid dat drie voorgaande Culturele Hoofdsteden hebben gevoerd,
Culturele
Hoofdstad van
Europa 2018
Beleidsevaluaties
voorgaande
Culturele
Hoofdsteden
Haalbaarheid
doelstellingen:
Soort beleid
te weten de steden Brugge, Luxemburg en Stavanger. Deze beschrijvingen zullen in een overzichtelijke tabel verduidelijkt worden en met elkaar vergeleken, waarbij elk beleid gecategoriseerd zal worden op drie pijlers: de focus, de doelgroep en het beleidstype. Vervolgens verschuift de aandacht van het onderzoek naar het eigenlijke onderwerp: Leeuwarden als Culturele Hoofdstad van Europa in 2018. Uit verschillende bronnen, zowel literatuur als persoonlijke interviews, zal het te voeren beleid gedestilleerd worden. Deze uitkomsten zullen tevens in de tabel toegevoegd worden en als een bepaald type beleid worden gecategoriseerd. In de voorlaatste fase van het onderzoek worden de uitkomsten van de beknopte beleidsanalyse met elkaar vergeleken, en wordt de vraag gesteld wat Leeuwarden kan leren van behaalde successen en gemiste kansen van de drie steden. In de concluderende fase van het onderzoek wordt de vraag beantwoord of de doelstellingen waarvoor Leeuwarden de benoeming tot Culturele Hoofdstad van Europa benut, haalbaar te noemen vallen en hieraan gekoppeld zal een advies voor een bepaald beleidstype volgen.
Hoofdstuk 3. Beknopte geschiedenis Culturele Hoofdstad van
Europa
3.1 Inleiding
In 1983 heeft de toenmalige Griekse Minister van Cultuur, Melina Mercouri, door middel van veel inspanningen een programma voorgesteld om de communicatie omtrent artiesten en intelligentsia in Europa te verbeteren. Volgens Mercouri was het tijdperk aangebroken om de stemmen van deze groep mensen net zo hard te laten horen als die van de technocraten. Cultuur, kunst en creativiteit waren in haar opinie niet minder belangrijk dan technologie, commercie en economie (Gold & Gold, 2005). Twee jaar later werd de Griekse hoofdstad Athene de eerste Stad van Cultuur van Europa. In 1999 werd de titel veranderd naar Culturele hoofdstad van Europa. In 1985 werden de doelen, selectiecriteria,
organisatiestructuur en financiële strategieën van het evenement vastgesteld. Sinds dit jaar vond het evenement jaarlijks plaats, waarbij één of meerdere steden zich een jaar lang Culturele Hoofdstad mochten noemen. In de bijlage zijn twee tabellen te vinden waarin de steden worden opgesomd die Culturele Hoofdstad van Europa waren, zijn en worden van 1985 tot en met 2018, in tabel a en b.
3.2 Doelstellingen en selectieprocedure
In de aanwijzing van Culturele Hoofdstad van Europa speelt het idee van het samenbrengen van verschillende volkeren in Europa en het promoten van Europese culturele rijkdom en verscheidenheid een belangrijke rol (Resolution of the Ministers Responsible for Cultural Affairs, 1985). Volgens Gold en Gold (2005) kwam het initiatief op een juiste tijd op gang, aangezien cultuur een steeds grotere rol ging spelen in het grotere Europese debat. Een jaarlijks cultureel programma, waarin discussies over cultuur en verschillende ideeën omtrent cultuur samenkwamen, paste precies in de toenmalige tijdsgeest.
In de eerste periode, van 1985-‐1999, werden Culturele Hoofdsteden als volgt bepaald; elk jaar zou een lidstaat een stad nomineren om het evenement te organiseren. Vanaf 1992 zou de keuze niet alleen meer gaan tussen lidstaten van de Europese Unie, maar tussen alle landen van Europa en daarnaast mochten steden uit dezelfde geografische zone elkaar niet meer opvolgen. Ook moest er een balans komen tussen hoofdsteden en provinciale steden en moest het mogelijk worden om meerdere steden tegelijkertijd te selecteren (Palmer, 2004). Dit laatste werd vooral duidelijk in 2000, toen er maar liefst negen steden werden uitgeroepen tot Culturele Hoofdstad van Europa. Vanaf 2001 is duidelijk te zien dat steden zijn geselecteerd uit verschillende geografische zones, steden in landen die (nog) geen lid zijn van de Europese Unie en voor meer provinciale steden. De nominatie van een stad is altijd vier jaar voorafgaand van het daadwerkelijke culturele jaar, waardoor verandering in regelgeving pas na een aantal jaren zichtbaar is.
In een besluit van het Europees Parlement en de Europese Raad van 1999 werden de selectieprocedure en de criteria voor de planning en evaluatie officieel vastgelegd. In 2005 werd besloten dat ook hoofdsteden weer een kans mochten maken, aangezien de Europese Unie in 2004 uitgebreid werd met nieuwe lidstaten.
Benoemde steden krijgen een geringe subsidie vanuit Europa. Tot 1999 was dit bedrag maximaal £600.000 (Gold & Gold, 2005) en vanaf het jaar 2000 krijgen steden maximaal €1 miljoen (de negen steden in 2000 kregen ieder €222.000, de steden van 2001-‐2004 ieder €500.000) (Palmer, 2004). Tegenwoordig wordt de Europese subsidie toegekend in de vorm van de Mercouri-‐prijs. Deze prijs wordt toegekend wanneer de gekozen stad kan aantonen dat ze goede voorbereidingen hebben getroffen en de Europese dimensie in het programma hebben verwerkt. De hoogte van deze prijs is €1,5 miljoen, net zo hoog als de subsidie vanuit de Europese Unie die steden krijgen vanaf 2007 (Europese Commissie voor Cultuur, 2011). Niet alleen de subsidies zijn met de jaren gestegen, maar ook de uitgaven van de Culturele Hoofdsteden zijn fors gegroeid. Culturele Hoofdsteden geven veel geld uit aan het realiseren van een culturele infrastructuur, zoals het verbeteren en renoveren van huidige culturele instellingen, het opknappen van parken, et cetera. De subsidie van de Europese Unie is vooral een symbolisch bedrag, aangezien deze relatieve bijdrage slechts maar enkele procenten bedraagt van de uiteindelijk totale inkomsten ten opzichte van andere publieke fondsen (Palmer, 2004).
Het is duidelijk dat er een aantal veranderingen hebben plaatsgevonden in de regelgeving rond de programmering van Culturele Hoofdsteden. Toch zijn de doelstellingen vanuit de Europese Unie het minst veranderd in de loop van de tijd, waardoor het stimuleren van culturele samenwerkingsverbanden en het uitdragen van de eigen cultuur nog altijd hoog in het vaandel staan. Het algehele beleid is er nog steeds op gericht om de verschillende Europese culturele dimensies te behouden en te promoten. Het waarborgen van de geografische spreiding is tot op heden een van de belangrijkste speerpunten, wat duidelijk geïllustreerd wordt in figuur 1.
Figuur 2: Geografische spreiding Culturele Hoofdsteden 1985-‐2015. Bron: Leijden, van, R. (2011).
Zoals uit de figuur blijkt, zijn steden in iedere periode anders over Europa gegroepeerd, en zijn de groene en blauwe steden vanaf 2007 ook in nieuwe lidstaten en provinciale steden te vinden, waar Leeuwarden ook onderdeel van uitmaakt.
Vanaf 1999 voert de Europese Unie ook controles uit, waardoor de Culturele Hoofdsteden van Europa verplicht zijn om een evaluatie van het evenement uit te voeren. Hierdoor krijgt de Europese Commissie meer zicht op de uitvoering en impact van haar eigen beleid. Gold
en Gold (2005) wijzen er op dat een evenement als Culturele Hoofdstad van Europa zo wijds is en aan relatief weinig regels gebonden is, dat het evenement door zowel landelijke als regionale politici kan worden misbruikt zodat het precies hun eigen belangen dient.
Tegenwoordig wordt het binnenhalen van de titel Culturele Hoofdstad van Europa als strijd gezien, waardoor het lijkt alsof de politici veel baat hebben bij het winnen van deze
wedstrijd.
Doordat het binnenhalen van de titel Culturele Hoofdstad van Europa de laatste jaren als een belangrijke prestatie wordt gezien, zijn ook gunstige effecten op de midden en lange termijn uitgebreider onderzocht in de literatuur en de onderzoeken naar Culturele Hoofdsteden van Europa. Cultuur wordt steeds meer als drijfveer voor economische ontwikkeling gezien. Palmer & Richards (2009) ondersteunen deze verandering over tijd binnen het fenomeen Culturele Hoofdstad van Europa, waarbij het eerst vooral een
kunstfestival was, geleid door bestaande activiteiten en infrastructuur en waar het sinds een aantal jaar richting een veelzijdige, maar tegelijkertijd ook doelspecifieke programmering gaat, waarbij culturele, sociale en economische doelstellingen de nieuwe beoogde effecten moeten opleveren.
Hoofdstuk 4. Beleidsevaluatie van voorgaande Culturele
Hoofdsteden van Europa
4.1 Inleiding
Leeuwarden is de hoofdstad van de provincie Friesland en had op 1 januari 2014 ruim 95.000 inwoners. Van Friesland is deze stad veruit de grootste met de meeste inwoners (de plaats Drachten volgt op geruime afstand met 44.000 inwoners), maar in vergelijking met voorgaande Culturele Hoofdsteden van Europa is Leeuwarden één van de kleinste steden die deze titel ooit heeft mogen ontvangen. Voor dit onderzoek is Leeuwarden met voorgaande Culturele Hoofdsteden vanaf het jaar 2002 vergeleken op basis van inwoneraantal. Door het inwoneraantal van de steden te kiezen als criterium voor de vergelijking, kan er onderzocht worden in hoeverre de steden verschillen en overeenkomen met de plannen van
Leeuwarden. Het inwoneraantal van een stad bepaalt in deze beredenering in grote mate de soort middelen die voor de plannen van Culturele Hoofdsteden worden ingezet, vanuit de redenatie dat grotere steden onvergelijkbare investeringen kunnen doen ten opzichte van ‘kleinere’ Culturele Hoofdsteden, zoals Leeuwarden. Er is voor dit onderzoek tevens gekozen om de vergelijking te trekken met andere Noordwest Europese steden, op basis van een soortgelijke en gedeelde geschiedenis en cultuur. De steden voor dit onderzoeken dienen als vergelijkende casussen zijn de Belgische stad Brugge (117.000 inwoners), de Noorse stad Stavanger (117.000 inwoners) en Luxemburg (100.000 inwoners). Deze steden dienen tevens als ideaal vergelijkingsmateriaal aangezien er verschillende evaluaties zijn vrijgegeven over de uitwerking van de drie programma’s. In deze fase van het onderzoek zal eerst het gevoerde beleid van Culturele Hoofdstad 2002 Brugge worden besproken, gevolgd door Luxemburg 2007 en Stavanger 2008. Hierbij zal een uitgebreide tabel worden gebruikt ter verheldering van de drie beleidsanalyses. Uit de conclusie van dit onderzoek zal blijken of de verwachtingen die Leeuwarden heeft voor het programma in 2018 op basis van deze
evaluaties haalbaar te noemen zijn, en of er een bepaald beleidstype gevoerd is door één of meer van de drie steden waaraan Leeuwarden een voorbeeld zou kunnen nemen.
