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(Subsidies as a Means to Solve Market
Failure: Lessons for China from EU State Aid Policy)
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Standardisation as regulatory technique in the process of European integration: voluntary, inclusive and legitimateView project Niels J. Philipsen
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Jingyuan Ma
Central University of Finance and Economics 3 PUBLICATIONS 2 CITATIONS
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[收稿日期] 2018 01 26 [作者简介] 尼 尔 斯 ·J· 菲 利 普 森 , 男 ,1975 年 9 月 生 , 荷 兰 伊 拉 斯 姆 斯 大 学 法 学 院 法 与 经 济 研 究 中 心 (RILE) 教 授 , 马 斯 特 里 赫 特 大 学 欧 盟 跨 国 法 律 研 究 所 (METRO) 副 主 任 , 中 国 政 法 大 学 法 与 经 济 学 研 究 院 特 聘 教 授, 主 要 研 究 方 向 为 法 经 济 学 、 竞 争 和 监 管 理 论 。 马 静 远, 女 ,1986 年 9 月 生 , 中 央 财 经 大 学 法 学 院 讲 师 , 荷 兰 伊 拉 斯 姆 斯 大 学 法 学 博 士 , 主 要 研 究 方 向 为 法 经 济 学、 竞 争 法 。 本 文 为2017 年 6 月 1 日 中 央 财 经 大 学 “私 人 监 管 与 监 管 新 领 域 ” 国 际 研 讨 会 演 讲 论 文 。
补 贴 作 为 应 对 市 场 失 灵 的 手 段
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欧 盟 国 家 援 助 政 策 对 中 国 的 启 示
SubsidiesasameanstoSolve MarketFailure:Lessons
forChinafrom EU StateAidPolicy
[荷] 尼 尔 斯 ·J·菲利普森 著
NielsJ.Philipsen马 静 远
译
MA Jingyuan 【摘 要 】 本 文 从 欧 盟 国 家 援 助 政 策 角 度 讨 论 了 补 贴 在 修 正 市 场 失 灵 中 的 作 用 。 近 年 来, 欧 盟 委 员 会 明 显 转 向 了 “更 多 使 用 经 济 学 方 法 ” 和 重 点 关 注 效 率 。 但 是 对 效 率 的 强 调 在 如 国 家 补 贴 这 样 政 治 上 敏 感 的 领 域 并 不 是 显 而 易 见 的, 而 且 引 发 了 一 个 问 题 即 为 什 么 其 他 国 家 没 有 对 州 (如 美 国 ) 或 省 (如 中 国 ) 的 市 场 干 预 进 行 类 似 的 监 管 , 也 提 出 了 对 于 控 制 政 府 支 出 的 效 率 应 该 成 为 欧 盟 还 是 成 员 国 任 务 的 问 题。 因 此 , 本 文 的 目 的 在 于 对 欧 盟 国 家 援 助 政 策 不 断 变 化 的 目 标——— 从 市 场 整 合 和 公 平 , 到 效 率 和 财 务 纪 律 , 进 行 审 慎 的 分 析。 本 文 也 讨 论 了 在 对 补 贴 进 行 进 一 步 严 格 监 管 的 问 题 上 对 中 国 的 启 示 。 【关键词】 国 家 援 助 市 场 失 灵 欧 盟 法 法 经 济 学 补 贴 【中图分类号】 【文献标识码】A 【文章编号】2095 9206 (2018)04 Abstract:Thispaperdiscussestheroleofsubsidiesincorrectingmarketfailuresfromthe perspectiveofEU Stateaidpolicy.Inrecentyears,onecan noticeaclearshifttowardsa ‘moreeconomicapproach’andastrongerfocusonefficiencybytheEuropeanCommission. However,thisstrongerfocusonefficiency withregardtoapoliticallysensitiveareasuchas Stateaidisnotself-evident,andalsoraisesthequestionwhyotherjurisdictionsdonothave asimilarcontrolon marketinterventionbyStates (US)orprovinces (China).Italsoraises thequestion whethercontrollingtheefficiencyofgovernmentspendingshouldbeataskofthe EUratherthan MemberStates.Theaim ofthispaperisthereforetocriticallyassessthe changinggoalsofEU Stateaidpolicy,from marketintegrationandequitytoefficiencyand fiscaldiscipline.Possible implications for China,in the form of a stricter control on subsidies,arealsodiscussed.Keywords:Stateaid MarketFailure EU Law LawandEconomics Subsidies
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一 、 引 言
欧 盟 各 成 员 国 政 府 以 补 贴 的 形 式 对 私 人 企 业 的 支 出 是 由 欧 盟 中 央 进 行 监 管 的 , 对 补 贴 和 其 他 形 式 的 援 助 (统 称 为 “国 家 援 助 ” ) 的 监 管 是 欧 盟 竞 争 法 的 一 部 分 。 国 家 援 助 (Stateaid) 是 欧 洲 独 有 的 概 念 , 对 于 中 国 和 其 他 国 家 或 贸 易 区 来 说 是 陌 生 的 。 欧 盟 国 家 援 助 体 系 确 实 与 WTO 的 补 贴 条 款 有 共 通 的 特 征 , 但 是 WTO 法 则 在 范 围 上 有 局 限 性 , 也 不 具 有 欧 盟 那 样 强 有 力 的 执 行 体 系。〔1〕而 且, 与 WTO 条 款 相 比 , 欧 盟 “国 家 援 助 ” 的 概 念 定 义 非 常 宽 泛, 不 仅 包 括 补 贴 , 还 包 含 其 他 形 式 的 公 共 机 构 有 选 择 地 提 供 的 税 收 优 惠、 注 资 和 债 务 减 免 等 。 所 有 这 些 形 式 的 援 助 , 除 了 被 豁 免 的 情 形 或 援 助 范 围 有 限,〔2〕都 被 视 为 与 欧 盟 内 部 市 场 不 相 容。 本 文 将 审 慎 地 讨 论 欧 盟 国 家 援 助 政 策 不 断 演 进 的 政 策 目 标 , 即 从 市 场 整 合 和 其 他 “共 同 利 益 的 目 标 ”, 到 效 率 和 财 务 原 则 。 更 为 具 体 的 , 我 将 讨 论 近 期 对 财 务 原 则 的 重 视 是 否 能 被 经 济 学 理 论 所 支 持: 是 否 避 免 成 员 国 政 府 支 出 浪 费 的 任 务 应 当 由 欧 盟 委 员 会 承 担, 甚 至 是 在 对 欧 盟 内 部 市 场 的 贸 易 没 有 明 显 影 响 的 情 况 下 ? 这 对 于 其 他 能 明 确 区 分 政 策 的 中 央 层 级 和 地 方 (如 州 或 省 ) 层 级 的 大 国 , 如 中 国 和 美 国 , 也 是 一 个 有 意 义 的 问 题。 应 在 开 篇 注 明 的 是 , 本 文 以 法 经 济 学 理 论 为 研 究 方 法 , 即 首 先 引 入 欧 盟 法 中 的 相 关 法 律 条 款 和 软 法 文 件, 继 而 在 这 个 法 律 框 架 下 进 行 监 管 的 经 济 学 分 析 (市 场 失 灵 和 公 共 选 择 理 论) 和 联 邦 主 义 的 经 济 学 分 析 (自 下 而 上 协 调 说 )。 本 文 的 结 构 如 下 。 首 先 从 经 济 学 的 角 度 , 讨 论 对 补 贴 和 其 他 形 式 的 国 家 援 助 进 行 跨 国 监 管 的 理 论 依 据, 因 此 第 二 部 分 将 回 答 两 个 基 本 问 题 (1) 为 何 政 府 提 供 援 助 ; (2) 为 何 需 要 对 这 项 援 助 进 行 跨 国 监 管。 然 后 , 第 三 部 分 介 绍 欧 盟 国 家 援 助 政 策 的 法 律 框 架, 包 括 对 欧 盟 竞 争 法 近 期 “更 多 使 用 经 济 学 方 法 ” 的 讨 论 。 在 这 个 理 论 和 法 律 框 架 下, 第 四 部 分 对 欧 盟 国 家 援 助 政 策 (不 断 变 化 ) 的 目 标 进 行 审 慎 的 分 析 。 对 中 国 的 启 示 和 一 些 结 论 性 的 评 述 将 在 本 文 的 最 后 一 个 部 分 提 出。二 、 国 家 援 助 的 经 济 学 分 析
这 一 部 分 将 首 先 讨 论 为 什 么 政 府 对 私 人 企 业 进 行 补 贴 , 在 第 一 节 重 点 讨 论 公 共 利 益 的 原 因 (效 率 、 公 平 ) 和 公 共 选 择 理 论 的 解 释 , 在 这 之 后 , 第 二 节 讨 论 对 这 类 援 助 进 行 跨 国 监 管 的 原 因。 (一 )为 什 么 政 府 提 供 补 贴 (和 其 他 形 式 的 援 助 )? 从 公 共 利 益 角 度 , 政 府 为 私 人 企 业 提 供 补 贴 不 是 意 在 修 正 市 场 失 灵 (效 率 ), 就 是 达 到 某 些 社 会 或 环 境 目 标 (公 平 )。 从 公 共 选 择 理 论 来 看 , 私 人 游 说 集 团 的 作 用 需 要 进 行 说 明, 不 仅 包 括 那 些 代 表 行 业 的 游 说 集 团 , 还 包 括 其 他 形 式 的 游 说 集 团 和 欧 盟 官 僚 体 系 本 身。 — — 〔1〕 〔2〕参 见Kelyn Bacon,European Union Law of State Aid,secondedition, Oxford, UK: Oxford
UniversityPress,2013,p.4 详 见 本 文 第 三 部 分
1. 效 率 市 场 失 灵 理 论 在 经 济 学 的 文 献 , 特 别 是 监 管 的 经 济 学 分 析 领 域 有 过 大 量 的 讨 论 。 市 场 失 灵 如 外 部 性、 信 息 不 对 称 、 市 场 势 力 和 公 共 物 品 都 可 以 为 以 监 管 的 形 式 进 行 政 府 干 预 提 供 正 当 性 理 由, 但 在 一 些 情 况 下 市 场 失 灵 以 补 贴 和 其 他 形 式 的 政 府 援 助 进 行 修 补 更 好。〔3〕表1 总 结 了 市 场 失 灵 在 一 些 情 形 下〔4〕可 以 被 国 家 援 助 的 形 式 修 正。 表 1 市 场 失 灵 和 国 家 援 助 市场失灵 举例 外部性 研发与创新援助,环境援助 信息不对称 对中小企业的风险投资 协调失灵 不同的生产者+互补商品 市场势力 对中小企业的一般援助 (未被认可的) 外 部 性 指 的 是 在 生 产 或 消 费 中 产 生 的 附 加 影 响 , 但 这 些 影 响 没 有 (或 不 能 ) 被 产 生 的 主 体 考 虑 到。 对 于 正 外 部 性 来 说 , 从 社 会 角 度 上 看 , 因 为 有 搭 便 车 问 题 , 生 产 或 消 费 的 水 平 都 过 低。〔5〕补 贴 和 其 他 类 型 的 援 助 可 以 解 决 这 个 问 题, 让 正 外 部 性 “内 化 ”。 很 多 学 者 提 到 过 研 发 与 创 新 援 助 (补 贴 以 解 决 知 识 溢 出 效 应 ) 和 环 境 援 助 是 通 过 援 助 来 解 决 市 场 失 灵 中 外 部 性 问 题 的 例 证。〔6〕从 集 体 豁 免 和 指 南 中 (见 下 文 第 三 部 分 ) 可 以 看 出, 这 些 类 援 助 已 经 被 欧 盟 委 员 会 承 认 。 第 二 类 市 场 失 灵 可 以 为 援 助 提 供 正 当 性 理 由 的 是 两 个 主 体 之 间 的 信 息 不 对 称 , 如 银 行 和 客 户 之 间。 如 果 银 行 缺 少 对 客 户 的 实 际 风 险 偏 好 的 信 息 , 银 行 一 般 不 愿 意 给 有 低 风 险 偏 好 的 客 户 提 供 贷 款。 当 客 户 是 中 小 型 企 业 时 这 类 问 题 格 外 突 出 , 会 造 成 一 些 商 品 或 服 务 的 过 低 供 给, 降 低 市 场 产 出 的 效 率 。〔7〕 在 表 1 中 提 到 的 第 三 类 市 场 失 灵 : 协 调 失 灵 , 指 的 是 当 两 个 或 更 多 厂 商 生 产 的 商 品 在 一 起 使 用 时 对 消 费 者 具 有 价 值, 但 厂 商 之 间 缺 乏 协 调 时 , 商 品 不 会 生 产 。 因 此 市 场 中 — — 〔3〕 〔4〕 〔5〕 〔6〕 〔7〕 这 里 需 要 说 明 的 是 市 场 失 灵 的 解 决 途 径 还 包 括 市 场 型 监 管 工 具 如 税, 或 对 责 任 法 进 行 调 整。 对 市 场 失 灵 理 论 的 详 细 讨 论 (包 括 文 献 索 引 ) 详 见 NielsJ.Philipsen,Regulationofandby
Phar-macistsinthe Netherlandsinthe Netherlandsand Belgium :AnEconomicApproach,Antwerp/Groningen: Intersentia,2003,pp.9~45;NielsJ.Philipsen,RegulationofAccountants,in EncyclopediaofLaw and
Economics:Regulation and Economics 715,716~719 (RogerJ.Van den Bergh & Alessio M.Pacces eds.,2012)。
对 于 其 他 一 些 问 题, 如 援 助 的 规 模 和 持 续 时 间 、 其 他 手 段 的 不 可 能 性 、 在 其 他 市 场 带 来 的
扭 曲 效 应 等, 见 第 三 部 分 对 “权 衡 测 试 ” 的 讨 论 。
正 外 部 性 的 概 念 与 另 外 一 个 经 济 学 概 念 “公 共 物 品 ” 相 关 , 在 这 里 不 分 开 讨 论 。 对 欧 盟 运
行 条 约106 条 的 讨 论 , 包 括 “普 遍 经 济 利 益 的 服 务 ” 的 概 念 , 本 文 不 做 讨 论 , 有 兴 趣 的 读 者 可 参 见
WouterDevroe & David Gabathuler,TheEvolving TreatmentofServicesofGeneralEconomicInterestunder EU Law,inStateAidandPublicProcurementintheEuropeanUnion47-66 (S.Schoenmaekers, W.Devroe
& N.Philipseneds.,2014)。
Phedon Nicolaides,Essays on Law and Economics of State Aid,2008, PhD dissertation, Maastricht: MaastrichtUniversity,availableathttp://arno.unimaas.nl/show.cgi? fid=13483,2008, pp.106~127;ConorQuigley,EuropeanStateAid Law and Policy,thirdedition,OxfordandPortland, OR: HartPublishing,2015,pp.360,378.
对 一 些 商 品 或 服 务 的 潜 在 需 求 因 协 调 失 灵 而 消 失。〔8〕这 一 类 市 场 失 灵 问 题 与 第 二 类 (在 前 文 中 提 到 的 ) 相 关 , 因 为 也 可 以 看 作 是 信 息 问 题 的 影 响 。 第 四 类 市 场 失 灵 : 市 场 势 力 , 尽 管 也 列 在 表 1 中 , 不 是 通 常 被 接 受 的 (也 当 然 不 被 欧 盟 委 员 会 认 可) 作 为 补 贴 企 业 的 正 当 理 由 。 它 指 的 是 , 为 了 在 缺 乏 竞 争 的 市 场 中 引 入 竞 争 机 制, 可 以 通 过 补 贴 小 企 业 来 激 励 其 与 占 有 支 配 地 位 的 企 业 进 行 竞 争 。〔9〕 当 然, 这 种 人 为 创 造 的 竞 争 与 “看 不 见 的 手 ” 的 概 念 是 相 悖 的 , 也 会 带 来 严 峻 的 公 平 性 问 题 。 不 过, 假 设 说 , 这 会 是 允 许 国 家 援 助 的 一 个 出 于 效 率 的 观 点 。 2. 公 平 政 府 也 会 为 私 人 企 业 提 供 有 利 条 件 以 达 到 一 些 政 策 目 的 , 比 如 在 就 业 、 地 区 整 合 或 环 境 保 护 领 域。 在 提 到 出 于 非 效 率 目 的 的 政 府 监 管 时 , 经 济 学 家 通 常 用 “公 平 ” 这 个 标 题。〔10〕通 常, 当 即 使 是 有 效 率 的 市 场 表 现 带 来 地 区 或 社 会 的 不 公 平 , 而 不 被 社 会 接 受 时, 这 样 的 干 预 会 出 现 。 一 些 “公 平 ” 的 考 虑 可 能 会 被 欧 盟 整 体 所 接 纳 (见 下 文 第 三 部 分 第 二 节 和 第 四 部 分 第 一 节), 另 外 一 些 对 “公 平 ” 的 考 虑 只 被 成 员 国 层 级 的 政 策 所 认 可, 造 成 欧 盟 委 员 会 和 成 员 国 公 共 机 构 之 间 潜 在 的 利 益 分 歧 , 特 别 是 当 成 员 国 的 政 府 监 管 带 来 对 其 他 国 家 的 负 外 部 性 影 响 时。 谈 到 公 平 的 时 候 , 需 要 注 意 的 是 经 济 学 理 论 不 能 提 供 在 社 会 中 福 利 和 资 源 再 分 配 的 “最 优 解 ”, 因 为 这 取 决 于 公 民 的 偏 好 (考 虑 到 自 下 而 上 的 法 制 定 理 论 ,〔11〕 公 民 的 偏 好 在 地 方 或 成 员 国 层 面 能 得 到 最 好 的 对 应)〔12〕。 经 济 学 家 只 是 , 至 少 在 一 定 程 度 上 , 能 对 达 到 再 分 配 的 政 策 工 具 有 共 识; 他 们 不 能 对 再 分 配 的 目 标 达 成 一 致 意 见 。〔13〕 3. 公 共 选 择 论 点 至 此 , 我 们 假 设 政 府 补 贴 是 为 了 实 现 公 共 利 益 。 然 而 事 实 上 , 很 多 补 贴 、 税 收 优 惠 和 其 他 形 式 的 政 府 援 助 可 能 是 出 于 私 人 利 益 的 目 的, 从 私 人 利 益 集 团 (如 行 业 、 消 费 者 团 体 或 非 政 府 组 织) 的 游 说 到 公 共 机 构 官 员 的 受 贿 。 像 公 共 选 择 文 献〔14〕里 提 到 的, 政 府 官 员 可 能 选 择 那 些 能 保 证 他 们 连 任 的 监 管 形 式, 给 一 些 游 说 集 团 提 供 政 治 上 的 支 持。〔15〕虽 然 一 些 学 者 如Becker (1983) 证 明 了 游 说 集 团 之 间 的 竞 争 最 终 可 能 会 带 来 有 效 率 的 结 果, 在 很 多 情 况 下 这 种 竞 争 , 即 使 会 被 认 为 是 民 主 的 , 并 没 有 带 来 社 会 福 利 的 — — 〔8〕 〔9〕 〔10〕 〔11〕 〔12〕 〔13〕 〔14〕 〔15〕 参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 8 页 。 参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 10 页 。
Hans W.Friederiszick,Lars-Hendrik Röller & Vincent Verouden,European State Aid Control: AnEconomicFramework,in HandbookofAntitrustEconomics625,632 (PaoloBuccirossied,2008)
见 第 四 部 分 第 二 节 的 引 用 文 献
参 见 前 注 [10],Friederiszick,Röller & Verouden 文 , 第 634 页 。
RobertCooter & Thomas Ulen,Law & Economics,sixthedition,Boston, MA:Pearson Edu-cationInternational,2012,p.7.
相 关 文 献 综 述, 参 见 如 NielsJ.Philipsen,RegulationofandbyPharmacistsintheNetherlands
in the Netherlands and Belgium : An Economic Approach, Antwerp/Groningen:Intersentia,2003, pp.23~27;FrédéricBoehm,Regulatorycapturerevisited-Lessonsfrom economicsofcorruption,http:// www.icgg.org/downloads/Boehm%20~ %20Regulatory%20Capture%20Revisited.pdf,2007, 最 后 访
问 时 间:2016 年 2 月 2 日
尤 其 是 那 些 低 交 易 成 本 的 游 说 集 团, 如 规 模 相 对 比 较 小 的 (但 不 至 于 太 小 而 达 不 成 游 说 )、
组 织 有 力 的, 成 员 之 间 有 相 同 偏 好 的 游 说 集 团 。 参 见 Mancur Olson,TheLogicof Collective Action:
改 善。 (二 ) 为 什 么 进 行 跨 国 监 管 ? 在 讨 论 过 政 府 提 供 补 贴 的 原 因 之 后 , 现 在 的 问 题 是 论 证 (从 经 济 学 的 观 点 上 看 ) 是 否 应 对 国 家 援 助 进 行 跨 国〔16〕监 管, 这 些 观 点 在 表 2 中 进 行 了 总 结 。 表 2 对 国 家 援 助 监 管 的 支 持 和 反 对 意 见 支持对国家援助监管的论点 反驳论点? 防止补贴战 并不是所有的补贴竞争都是有害的 避免对其他市场的扭曲 (静态效率影响) 静态效率影响通常很小 避免对其他市场的扭曲 (动态效率影响,包括道德风险) 没有,鉴于对欧盟市场的贸易和竞争确有影响 跨境外部性 取决于对效率的定义 (帕累托,卡尔多 希克斯) 欧盟可以更好的抵制游说集团 取决于政治场合 国家援助的高成本 国家援助监管的高成本 政策的透明度和可预测性 值得怀疑的,因为法律规则的复杂性 避免政府支出的浪费 不是欧盟的任务,特别是当公平目标和效率目标发生冲突时 防 止 补 贴 战 可 能 是 对 国 家 援 助 监 管 最 有 力 的 论 点 。〔17〕 这 个 论 点 与 博 弈 论 中 的 囚 徒 困 境 直 接 相 关, 所 有 博 弈 方 (在 这 : 成 员 国 ) 因 选 择 一 个 对 策 (在 这 : 提 供 补 贴 ) 而 导 致 福 利 恶 化, 带 来 净 福 利 损 失 。 在 国 家 援 助 的 问 题 上 , 这 个 论 点 能 说 明 政 府 以 使 自 己 行 业 受 益、 其 他 国 家 受 损 的 目 的 来 补 贴 本 国 经 济 , 或 者 报 复 其 他 国 家 提 供 补 贴 的 行 为 , 将 带 来 社 会 资 源 的 浪 费, 同 时 没 有 任 何 一 方 从 中 受 益 。 特 别 是 如 果 这 些 行 业 是 在 没 有 真 正 比 较 优 势 的 国 家 获 得 补 贴。 解 决 这 个 博 弈 的 途 径 可 以 是 促 使 各 方 合 作 , 如 果 不 可 能 , 就 介 入 一 个 外 界 的 主 体 解 决 争 议。 后 者 , 就 说 明 需 要 以 欧 盟 国 家 援 助 监 管 的 方 式 对 补 贴 进 行 跨 国 规 制。〔18〕尽 管 这 个 论 点 在 文 献 中 得 到 充 分 的 支 持, 根 据 Bacon (2013) “近 期 的 经 济 学 分 析 认 为 补 贴 战 不 是 那 么 重 要”, 因 为 (1) 不 是 所 有 的 国 家 援 助 都 造 成 了 补 贴 战, 就 像 补 贴 不 总 是 对 贸 易 带 来 影 响 , 比 如 市 场 限 于 在 一 国 之 内 的 情 况 下 , (2) 有 时 补 贴 战 可 以 被 看 成 “一 个 决 定 生 产 设 施 最 有 效 率 地 布 局 的 市 场 型 机 制 ”, 说 明 补 贴 战 不 是 对 资 源 的 浪 费。〔19〕 当 一 个 国 家 没 有 真 正 的 比 较 优 势 时 , 挽 救 无 效 率 的 企 业 或 补 贴 产 业 可 能 会 对 其 他 市 — — 〔16〕 〔17〕 〔18〕 〔19〕 再 一 次 说 明 对 于 中 国, 这 个 问 题 指 的 不 是 是 否 应 对 中 国 政 府 提 供 的 补 贴 进 行 跨 国 监 管 , 而 是 中 央 政 府 是 否 应 对 地 方 政 府 的 补 贴 进 行 监 管。
参 见 MathiasDewatripont & PaulSeabright, WastefulPublicSpendingandState Aid Control,4 JournaloftheEuropeanEconomicAssociation513 (2006) (也 指 出 了 WTO 的 补 贴 条 款 )
参 见 前 注 [6],Nicolaides 文 , 第 94 页 , 也 在 “以 牙 还 牙 ” 博 弈 策 略 下 讨 论 了 这 个 论 点 。
该 论 点 也 适 用 于 联 邦 主 义 经 济 学 分 析 的 理 论, 即 将 立 法 权 授 予 较 高 (跨 国 ) 层 级 可 以 防 止 “向 下 竞
争” 的 问 题 。 参 见 Caroline Cauffman & Niels Philipsen, Who Does What in Competition Law:
HarmonizingtheRulesonDamagesforInfringementsoftheEU Competition Rules? in Who Does What? On theAllocationofCompetencesin European Private Law 258~260 (Bram Akkermans,Jaap Hage, Nicole
Kornet & JanSmitseds.,2015)
场 带 来 扭 曲 影 响。〔20〕这 是 静 态 效 率 角 度 的 无 效 率。 但 最 近 的 经 济 学 文 献 证 明 , 除 非 国 家 援 助 给 了 占 有 市 场 支 配 地 位 的 大 企 业, 这 类 援 助 的 静 态 效 率 影 响 通 常 较 小 , 而 且 可 能 会 被 竞 争 带 来 的 正 面 影 响 抵 消。〔21〕 在 国 家 援 助 给 了 当 下 的 一 个 (小 ) 企 业 或 者 新 进 入 市 场 的 企 业, 在 一 个 相 对 集 中 的 市 场 中 竞 争 得 以 持 续 或 能 被 修 复 时 , 后 者 的 影 响 可 能 会 出 现。〔22〕 考 虑 到 动 态 影 响 时 , 对 竞 争 扭 曲 可 能 会 变 得 更 严 重 。 对 于 刚 成 立 的 企 业 , 国 家 援 助 可 能 会 带 来 挤 出 效 应, 将 私 人 投 资 者 排 挤 出 市 场 , 它 也 会 挫 伤 企 业 竞 争 的 动 力 。 而 且 , 这 会 引 发 市 场 参 与 者 的 一 些 预 想: “尾 大 不 掉 ” 的 态 度 可 能 会 出 现 , 使 企 业 承 担 过 度 风 险, 寄 希 望 于 政 府 无 论 如 何 也 能 在 风 险 出 现 时 拯 救 企 业 。 这 种 国 家 援 助 带 来 的 “道 德 风 险” 已 经 在 如 银 行 业 中 出 现 。〔23〕 国 家 援 助 的 跨 边 界 负 溢 出 效 应 被 认 为 是 对 补 贴 进 行 跨 国 监 管 另 一 个 (潜 在 ) 正 当 性 解 释。〔24〕这 种 跨 境 外 部 性 的 例 子 包 括 在 就 业、 跨 境 污 染 和 税 收 损 失 方 面 的 负 影 响 , 通 常 在 提 供 援 助 的 国 家 之 外 的 其 他 国 家 出 现。 作 为 讨 论 的 起 点 , 从 联 邦 主 义 的 经 济 学 分 析 理 论 角 度, 跨 境 外 部 性 可 以 视 为 将 监 管 从 地 方 层 级 转 移 到 中 央 层 级 的 理 由 之 一 。〔25〕 这 个 论 点 在 尤 其 是 环 境 法 领 域 已 经 被 接 受。 但 涉 及 到 政 府 补 贴 私 人 企 业 带 来 或 增 加 了 跨 境 外 部 性 的 问 题 , 这 可 以 作 为 由 欧 盟 级 别 进 行 国 家 援 助 监 管 的 另 外 一 个 论 据。 应 当 说 明 的 是 这 与 前 文 探 讨 的 市 场 扭 曲 问 题 是 联 系 在 一 起 的。 而 且 , 由 国 家 援 助 造 成 的 一 些 跨 境 外 部 性 是 否 应 当 被 “禁 止 ” 也 取 决 于 适 用 的 效 率 的 定 义。 如 果 对 于 其 他 国 家 仅 有 很 小 的 影 响 , 而 对 于 本 国 的 社 会 福 利 (如 GDP) 有 实 质 的 增 长 , 卡 尔 多 希 克 斯 效 率 能 说 明 如 果 欧 盟 的 社 会 福 利 看 成 一 个 整 体 , 国 家 援 助 是 有 效 率 的。〔26〕 下 一 个 文 献 中 提 出 的 论 点 源 于 公 共 选 择 理 论 。 问 题 讨 论 的 起 点 是 成 员 国 层 面 的 决 策 和 裁 量 易 受 专 门 的 利 益 集 团 的 游 说 攻 击, 特 别 是 那 些 代 表 某 一 行 业 的 利 益 集 团 。 如 果 成 员 国 层 面 的 决 策 者 把 一 些 不 受 欢 迎 的 或 者 困 难 的 政 策 决 定 权, 如 拒 绝 对 一 些 行 业 提 供 税 收 优 惠 或 其 他 形 式 的 扶 持, 转 移 到 更 高 级 别 的 决 策 者 (欧 盟 层 面 ), 这 会 使 得 他 们 更 容 易 拒 绝 游 说。 当 游 说 以 增 加 私 人 利 益 ( “寻 租 行 为 ” ) 而 不 是 公 共 利 益 时 , 进 行 对 国 家 — — 〔20〕 〔21〕 〔22〕 〔23〕 〔24〕 〔25〕 〔26〕 参 见 前 注 [6],Nicolaides文 , 第 102 页 , 说 明 这 里 的 补 贴 是 通 过 税 收 方 式 实 现 的 , 本 身 即 是 对 市 场 的 扭 曲。 参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 10 页 ; 参 见 前 注 [6],Nicolaides文 , 第 102 页 。 这 与 前 文 对 “市 场 势 力 ” 市 场 失 灵 的 讨 论 是 相 关 的 。
DanielZimmer & MartinBlaschczok,TheRoleofCompetitioninEuropeanStateAidControlDur-ingtheFinancialMarketsCrisis,32 (1)EUR COMPL REV9~16 (2011); 参 见 前 注 [1],Bacon 书 ,
第10 页 。
参 见 前 注 [6],Nicolaides 文 , 第 94 页 。 参 见 前 注 [17],Dewatripont & Seabright 文 , 第 2~4页 。 显 然 这 个 论 点 与 前 面 的 讨 论 是 相 关 的 , 特 别 是 在 预 防 补 贴 战 这 一 点 。
对 文 献 的 详 述 和 引 注, 参 见
RogerVandenBergh,EconomicCriteriaforApplyingtheSubsid-iarityPrincipleintheEuropeanCommunity:TheCaseofCompetitionPolicy,16Int'lRevL & Econ363~ 383 (1996);Helmut Wagner,Is HarmonizationofLegalRulesan Appropriate Target? Lessonsfrom the
GlobalFinancialCrisis,33 EurJL & Econ541~564 (2012); 参 见 前 注 [18],Cauffman & Philipsen
文, 第 245~287 页 。
如 果 适 用 严 格 的 帕 累 托 效 率 标 准, 任 何 给 外 国 带 来 负 溢 出 效 应 的 国 家 援 助 都 应 当 被 禁 止 。
援 助 的 跨 国 监 管 将 确 实 改 善 社 会 福 利。〔27〕 人 们 也 会 提 出 观 点 反 驳, 即 布 鲁 塞 尔 已 经 成 为 游 说 的 首 都, 使 得 欧 盟 委 员 会 本 身 面 对 游 说 极 其 脆 弱 。 在 一 定 程 度 上 , 这 确 实 是 事 实。 但 是 , 这 里 我 们 需 要 想 到 欧 盟 委 员 会 已 经 实 施 了 很 多 具 体 的 指 南 , 准 确 地 说 明 一 个 横 向 或 行 业 的 援 助 措 施 应 当 怎 样 计 划 以 获 得 批 准; 这 不 仅 为 成 员 国 或 地 方 层 面 的 决 策 者 提 供 了 指 导 (见 下 文 讨 论 的 透 明 度 论 点 ), 也 为 欧 盟 委 员 会 减 轻 了 拒 绝 游 说 的 政 治 压 力 。 Nicolaides (2008) 提 到 另 外 一 个 为 欧 盟 国 家 援 助 政 策 辩 护 的 论 点 , 即 跨 国 法 则 能 实 现 “在 伙 伴 国 政 策 进 程 中 的 更 高 透 明 度 和 预 测 性 ”。〔28〕从 理 论 的 角 度, 确 实 , 政 策 透 明 度 和 可 预 测 性 带 来 的 法 律 确 定 性 能 让 企 业 规 划 投 资 方 案、 成 员 国 政 府 制 定 和 实 施 政 策 变 得 容 易。〔29〕从 国 家 援 助 法 规 的 复 杂 性 来 看 (见 下 文 第 三 部 分 ), 这 个 目 标 是 否 已 实 现 是 值 得 怀 疑 的。 还 有 一 个 关 于 成 本 的 论 点 可 能 为 国 家 援 助 的 跨 国 监 管 提 供 正 当 性 理 由 , 即 施 行 补 贴 的 行 政 成 本 巨 大。 根 据 Nicolaides (2008), (英 国 国 家 审 计 局 ) 测 算 了 行 政 成 本 占 补 贴 的 大 约10% 。〔30〕这 些 成 本 的 一 半 (5% ) 由 发 放 机 构 承 担 , 即 需 要 通 过 正 当 的 行 政 程 序 提 交 申 请 和 监 督 施 行。 另 外 5% 指 的 是 获 得 补 贴 的 企 业 承 担 的 成 本 , 即 需 要 提 交 申 请 和 符 合 报 表 规 定。 如 果 由 于 欧 盟 国 家 援 助 政 策 补 贴 的 数 量 减 少 了 , 那 就 能 节 约 很 多 行 政 成 本。 虽 然 这 无 疑 是 正 确 的 , 整 个 欧 盟 的 国 家 援 助 监 管 体 系 带 来 巨 大 成 本 也 无 疑 是 真 实 的, 从 欧 盟 的 官 僚 行 政 系 统 、 法 院 、 律 师 带 来 的 成 本 , 到 所 有 欧 盟 成 员 国 的 企 业 和 公 共 机 构 承 担 的 合 规 和 申 报 成 本。 近 期 有 对 成 员 国 政 府 支 出 进 行 跨 国 监 管 的 另 外 一 个 观 点 , 特 别 是 从 欧 盟 的 法 律 实 践 和 欧 盟 委 员 会 文 件 中 出 现 的:〔31〕预 算 原 则。〔32〕避 免 成 员 国 政 府 的 支 出 浪 费 似 乎 已 经 成 为 欧 盟 国 家 援 助 政 策 的 更 为 重 要 的 目 标 之 一。 虽 然 这 可 能 与 经 济 效 率 的 观 点 是 一 致 的,〔33〕但 也 与 联 邦 主 义 的 经 济 学 分 析 和 法 律 上 的 辅 助 性 原 则 相 悖, 这 两 个 理 论 都 是 自 下 而 上 协 调 理 论 的 讨 论 起 点。 联 邦 主 义 的 经 济 学 分 析 理 论 建 立 在 CharlesTiebout的 经 典 著 作 之 上, 指 出 政 治 决 策 应 尽 可 能 在 最 接 近 选 民 偏 好 的 低 层 级 做 出 , 除 非 有 明 确 的 理 由 说 明 高 一 层 级 的 决 策 更 优。〔34〕而 且, 这 可 能 带 来 欧 盟 国 家 援 助 政 策 不 同 的 政 策 目 标 (在 效 率 之 外 的 目 标 ) 之 间 的 冲 突 , 特 别 是 内 部 市 场 考 虑 和 公 平 的 目 标 。 对 此 ,Bacon (2013) 形 象 地 说 明 : “欧 盟 委 员 会 在 执 行 欧 盟 国 家 援 助 监 管 方 面 的 角 色 已 经 不 再 是 一 — — 〔27〕 〔28〕 〔29〕 〔30〕 〔31〕 〔32〕 〔33〕 〔34〕
参 见 前 注 [6],Nicolaides文 , 第 94~95 页 ;参 见 前 注 [10],Friederiszick,Röller &
Ver-ouden 文 , 第 652 页 ; 参 见 前 注 [17],Dewatripont & Seabright文 , 第 514~515 页 。
参 见 前 注 [6],Nicolaides文 , 第 94~95 页 。
同 上 注, 第 94~95 页 。
参 见 前 注 [6],Nicolaides文 , 第 102 页 。
具 体 参 见 国 家 援 助 现 代 化 通 告 (StateAid ModernizationCommunication), 第 5、12 和 14 段 。
参 见 前 注 [17], Dewatripont & Seabright 文 , 第 514、519~521 页 。 参 见 前 注 [1],
Bacon 书 , 第 10~11 页 。
特 别 是 考 虑 到 补 贴 某 一 个 行 业 之 后 的 影 响 通 常 难 以 测 算 (比 如 行 业 经 济 政 策 是 否 达 到 了 理
想 的 结 果), 因 此 在 不 确 定 的 情 形 下 不 干 预 市 场 更 好 。
这 些 理 由 可 能 是 跨 境 外 部 性 (已 经 在 上 文 讨 论 过 )、 由 向 下 竞 争 带 来 的 破 坏 性 监 管 竞 争
(与 上 文 提 到 的 补 贴 战 观 点 相 关 )、 交 易 成 本 、 规 模 效 益 或 者 非 经 济 的 论 点 。 参 见 前 注 [18], Cauffman & Philipsen 文 。
个 ‘内 部 WTO’, 但 在 很 大 程 度 上 已 经 成 为 一 个 在 补 贴 方 面 负 有 特 殊 责 任 的 金 融 监 管 者。”〔35〕这 在 第 四 部 分 将 进 行 具 体 讨 论。
三 、 欧 盟 法 律 框 架
(一 ) 法 律 援 助 的 主 要 条 款 欧 盟 运 行 条 约 (TFEU) 第 107 条 为 国 家 援 助 的 实 体 法 条 款 。 该 条 第 一 段 即 “除 在 条 约 中 另 外 说 明,〔36〕任 何 成 员 国 政 府 提 供 的, 或 以 任 何 形 式 通 过 政 府 渠 道 提 供 的 援 助 , 通 过 给 某 些 企 业 或 某 些 商 品 的 生 产 提 供 优 惠 条 件, 而 造 成 或 可 能 造 成 对 竞 争 的 损 害 , 以 至 于 影 响 到 成 员 国 之 间 的 贸 易, 都 被 视 为 是 与 内 部 大 市 场 不 相 容 。” 从 这 一 条 款 中 可 以 抽 取 四 个 衡 量 标 准, 而 一 项 措 施 在 被 认 定 为 是 援 助 (即 被 认 定 为 是 与 共 同 市 场 不 相 容 的) 之 前 , 这 四 个 标 准 都 必 须 满 足 。〔37〕 这 项 援 助 为 接 受 者 带 来 经 济 上 的 优 惠 ; 从 案 例 法 中 得 知 这 项 优 惠 应 当 是 选 择 性 授 予 的 (意 味 着 只 提 供 给 某 些 企 业 或 为 生 产 某 些 商 品 ) 这 项 援 助 只 是 通 过 成 员 国 或 通 过 政 府 途 径 提 供 给 企 业 的 (不 是 提 供 给 个 人 或 家 庭 ) 这 项 援 助 影 响 了 成 员 国 之 间 的 贸 易 这 项 援 助 损 害 了 内 部 市 场 的 竞 争 然 而 , 对 于 (本 文 第 二 部 分 第 二 节 指 出 的 ) 从 经 济 学 角 度 非 常 重 要 的 最 后 这 两 个 标 准, 欧 盟 委 员 会 和 欧 盟 法 院 却 经 常 处 理 得 非 常 草 率 , 而 且 缺 乏 深 入 的 分 析 : 对 于 贸 易 或 许 有 影 响 就 足 够 了。〔38〕 根 据 欧 盟 运 行 条 约 第 108 条 第 3 款 , 所 有 构 成 援 助 的 措 施 都 必 须 事 先 向 欧 盟 委 员 会 申 报。〔39〕但 是, 根 据 在 上 文 第 二 部 分 第 一 节 讨 论 过 的 经 济 学 理 论 , 不 是 所 有 属 于 第 107 条 第 1 款 定 义 的 援 助 措 施 都 是 禁 止 的 。 符 合 一 般 条 款 “与 内 部 市 场 不 相 容 ” 的 (许 多) 例 外 情 形 包 含 在 了 107 条 第 2 和 第 3 段 中 。 此 外 , 适 用 一 个 最 低 限 度 条 款 , 即 小 额 的 援 助 可 免 于 向 欧 盟 委 员 会 申 报, 因 为 这 些 小 额 援 助 被 认 为 不 符 合 第 107 条 第 1 款 规 定 的 范 围。〔40〕 第 107 条 的 第 2 款 列 举 了 少 部 分 属 于 与 不 相 容 “自 动 豁 免 ” 的 情 形 , 最 重 要 的 是 (a) 援 助 是 授 予 个 人 的 , 具 有 社 会 性 ; 和 (b) 援 助 是 用 于 修 复 自 然 灾 害 和 特 殊 情 况 (洪 水 、 地 震 、 海 洋 污 染 、 战 争 等 ) 造 成 的 损 害 的 。〔41〕 — — 〔35〕 〔36〕 〔37〕 〔38〕 〔39〕 〔40〕 〔41〕 参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 11 页 。 指 的 是 欧 盟 运 行 条 约106 条 第 2 款 “普 遍 经 济 利 益 的 服 务 ”、 欧 盟 运 行 条 约 107 条 第 2 款 和 第3 款 的 程 序 法 规 定 和 欧 盟 运 行 条 约 第 346 条 与 国 家 安 全 相 关 的 例 外 情 形 。详 述 参 见 如PaulCraig & GráinnedeBúrca,EU Law :Text,Casesand Materials,fifthedi-tion,Oxford,UK:Oxford UniversityPress,2011,pp.1087~1093; 参 见 前 注 [6],Conor Quigley
书, 第 3~91 页 。
参 见 前 注 [10],Friederiszick 文 , 第 631 页 ; 参 见 前 注 [37],Craig & De Búrca 书 , 第
1092~1093 页 ;参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 12~13 页 。
下 文 中 将 对 欧 盟 运 行 条 约 第108 条 进 一 步 详 述 。
参 见2013 年 12 月 18 日 颁 布 的 Regulation1407/2013, 该 条 例 豁 免 授 予 单 个 企 业 的 三 年 内
不 超 过20 万 欧 元 的 援 助 。
第 107 条 第 3 款 提 供 了 “可 裁 量 的 例 外 情 形 ”, 说 明 了 可 能 被 (欧 盟 委 员 会 ) 视 为 与 内 部 市 场 相 适 应 的 情 形: (a) 援 助 用 于 生 活 水 平 极 其 低 或 失 业 率 问 题 严 重 地 区 的 经 济 建 设 ; (b) 援 助 用 于 实 施 一 项 有 着 欧 洲 共 同 利 益 的 项 目 或 救 济 一 个 成 员 国 的 严 重 经 济 失 序; (c) 援 助 用 于 开 展 一 些 经 济 活 动 或 促 进 一 些 经 济 地 区 的 发 展 , 且 这 项 援 助 不 会 在 与 共 同 利 益 相 悖 的 程 度 上 对 贸 易 有 负 面 影 响; (d) 援 助 用 于 文 化 和 文 物 保 护 , 且 这 项 援 助 不 会 在 与 共 同 利 益 相 悖 的 程 度 上 影 响 到 贸 易 条 件 和 欧 盟 内 部 的 竞 争; (e) 其 他 类 型 的 援 助 可 以 由 欧 盟 委 员 会 提 出 , 由 欧 洲 理 事 会 决 议 。 对 欧 盟 委 员 会 决 定 和 欧 洲 法 院 的 案 例 法〔42〕在 这 些 可 裁 量 的 例 外 情 形 中 的 讨 论, 限 于 篇 幅, 不 在 本 文 中 展 开 。 而 读 者 可 以 参 考 《集 体 豁 免 条 例 》〔43〕 和 欧 盟 委 员 会 颁 布 的 很 多 其 他 指 南 和 法 律 框 架〔44〕提 供 的 评 判 标 准, 如 符 合 条 件 的 接 受 方 、 最 高 援 助 程 度 (一 个 项 目 成 本 中 可 以 受 益 于 国 家 援 助 的 最 高 比 例 ) 和 对 于 多 种 不 同 类 型 的 横 向 和 纵 向 援 助 符 合 条 件 的 支 出。 通 过 这 些 规 章 和 指 南 , 欧 盟 委 员 会 可 以 明 确 地 说 明 与 欧 盟 条 约 相 适 应 的 国 家 援 助 的 类 型, 豁 免 这 些 援 助 事 先 申 报 和 欧 盟 委 员 会 的 批 准 要 求 。〔45〕 事 先 申 报 的 规 定 在 欧 盟 运 行 条 约 第 108 条 第 3 款 中 说 明 , 基 本 要 求 是 每 个 成 员 国 对 于 所 有 新 增 加 的 援 助 都 要 通 知 欧 盟;〔46〕上 文 中 解 释 过 的 小 额 援 助 除 外。 除 非 申 报 的 援 助 得 到 (集 体 ) 豁 免 , 成 员 国 不 能 实 施 援 助 措 施 , 直 到 欧 盟 委 员 会 作 出 一 个 被 称 为 “对 新 援 助 的 前 期 审 查” 的 决 定 (需 要 最 多 两 个 月 时 间 ) 允 许 实 施 援 助 。 如 果 欧 盟 委 员 会 难 以 裁 决 一 项 援 助 措 施 是 否 与 内 部 市 场 相 协 调, 将 依 据 108 条 第 (2) 款 展 开 详 细 审 查 。 如 果 这 项 审 查 决 定 援 助 与 内 部 市 场 不 相 容, 成 员 国 需 要 考 虑 废 除 或 者 更 改 援 助 措 施 。 对 于 成 员 国 (更 别 说 是 援 助 的 接 受 方 ) 是 不 能 施 加 罚 款 的 , 但 是 所 有 非 法 授 予 的 援 助 都 需 要 追 缴。〔47〕这 当 然 对 于 所 有 涉 及 到 的 援 助 接 受 方 都 会 有 巨 大 的 影 响。 (二 )“更 多 使 用 经 济 学 方 法 ” 和 “权 衡 测 试 ” 在 欧 盟 竞 争 法 中 “更 多 使 用 经 济 学 方 法 ” 始 于 21 世 纪 初 期 , 在 如 纵 向 限 制 、 占 有 — — 〔42〕 〔43〕 〔44〕 〔45〕 〔46〕 〔47〕
对 第107 条 第 2 款 和 第 3 款 的 司 法 审 查 相 对 有 限 。 具 体 地 说 ,Craig & DeBúrca (2011,
p.1085)所 说 明 的 司 法 审 查 , 包 括 对 于 欧 盟 委 员 会 是 否 遵 从 了 程 序 条 款 , 是 否 作 出 决 定 所 依 据 的 事
实 得 到 了 准 确 的 陈 述, 和 是 否 在 评 估 中 有 明 显 的 失 误 或 滥 用 职 权 。 是 有 限 的 。
欧 盟 委 员 会2014 年 6 月 17 日 颁 布 的 Commission Regulation651/2014 说 明 了 根 据 条 约 第
107 条 和 第 108 条 一 些 类 别 的 援 助 是 与 内 部 市 场 相 容 的 。
举 例 包 括 在 区 域 援 助、 能 源 和 环 境 保 护 、 风 险 融 资 和 研 发 与 创 新 框 架 方 面 的 指 南 , 还 有 很
多 例 子, 参 见 欧 盟 竞 争 总 局 (DG COMP ) 网 站 http://ec.europa.eu/competition/state_
aid/legisla-tion/legislation.html.
欧 洲 理 事 会 条 令 (Council Regulation No994/98), 修 订 版 本 Council Regulation No733/
2013, 授 权 欧 盟 委 员 会 对 国 家 援 助 施 行 被 称 作 集 体 豁 免 条 例 的 规 定 。2014 年 颁 布 的 一 般 集 体 豁 免 条
例 取 代 并 扩 展 了 之 前2008 年 的 规 定 , 是 在 这 方 面 最 重 要 的 规 定 , 详 见
Http://ec.europa.eu/com-petition/state_ aid/legislation/block.html.
根 据 欧 盟 运 行 条 约 第108 条 第 1 款 , 对 “现 有 援 助 ” 也 有 持 续 性 审 查 。
追 缴 将 依 据 成 员 国 法 进 行, 对 于 追 缴 的 抗 辩 范 围 很 有 限 。 国 家 援 助 的 程 序 和 相 关 案 例 法 详
见 前 注 [37],Craig & DeBúrca 书 , 第 1099~1107 页 , 大 量 具 体 细 节 参 见 前 注 [6],Quigley 书 ,
市 场 支 配 地 位 企 业 的 行 为 和 并 购 领 域 出 版 了 多 项 新 的 或 修 订 的 监 管 条 令 和 指 南。〔48〕 这 个 思 路 的 特 点 是 看 重 一 些 商 业 活 动 的 影 响, 而 不 是 只 看 市 场 结 构 或 一 些 行 为 的 类 型 。 这 使 得 一 定 程 度 上 减 少 对 欧 盟 委 员 会〔49〕“依 对 象 禁 止 ” 的 依 赖 , 而 更 看 重 对 商 业 活 动 的 实 际 福 利 影 响 的 深 入 分 析。〔50〕 在 国 家 援 助 领 域 , 更 多 使 用 经 济 学 方 法 (虽 然 不 用 这 个 说 法 ) 是 在 被 称 为 国 家 援 助 行 动 计 划2005—2009 (下 文 称 SAAP) 的 一 部 分 。 随 着 2004 年 10 个 新 成 员 国 加 入 欧 盟,SAAP 在 程 序 法 和 实 体 法 方 面 都 进 行 了 基 础 性 改 革 , 通 过 (1) 更 少 和 更 有 针 对 性 的 援 助; (2) 提 升 的 经 济 学 分 析 ; (3) 更 有 效 的 程 序 。 这 带 来 的 变 化 包 括 2006 年 新 的 小 额 监 管 条 例 和2008 年 的 集 体 豁 免 条 例 (这 两 项 都 在 2014 年 最 新 的 “国 家 援 助 现 代 化” 政 策 后 被 修 订 , 见 下 文 )、 在 批 准 一 些 类 型 的 援 助 中 使 用 简 化 程 序 、 成 员 国 法 院 实 施 国 家 援 助 法 的 通 知 (2009)、 和 很 多 修 订 的 或 新 批 准 的 指 南 和 通 报 。〔51〕同 时, 由 于 经 济 危 机, 虽 然 SAAP 取 得 了 一 些 成 果 , 在 2000 年 代 末 , 与 危 机 有 关 的 援 助 占 GDP 的 比 例 (远 远 ) 超 过 了 非 危 机 类 援 助 。〔52〕 SAAP 之 后 ,2012 年 实 施 了 另 一 项 改 革 政 策 , 称 为 国 家 援 助 现 代 化 (下 文 称 SAM)。SAM 也 有 三 个 紧 密 联 系 的 目 标 , 即 (1) 促 进 巩 固 的 、 有 活 力 、 有 竞 争 力 的 内 部 市 场 的 经 济 增 长; (2) 关 注 对 内 部 市 场 有 最 大 影 响 的 案 例 的 实 施 ; (3) 合 理 化 法 规 和 促 进 更 快 的 决 策 过 程。〔53〕SAM 带 来 的 影 响 包 括 , 修 订 集 体 豁 免 条 例 、 程 序 条 例 和 小 额 监 管 条 例、 颁 布 一 项 新 的 权 力 授 予 条 例 , 和 对 现 有 对 不 同 类 型 的 国 家 援 助 指 南 的 修 订 和 合 理 化。〔54〕 — — 〔48〕 〔49〕 〔50〕 〔51〕 〔52〕 〔53〕 〔54〕 参 见 如 与 滥 用 市 场 支 配 地 位 相 关 的 通 告 (thecommunicationsrelatingtoabuseofdominance
(2009/C45/02))、 适 用 欧 盟 运 行 条 约 TFEU101 (3) 的 通 告 (theapplicationof Article101 (3) TFEU (2004/C 101/08) ), 及 横 向 和 纵 向 并 购 的 指 南 (guidelineson horizontalandvertical mergers (2004/C31/03and2008/C265/07) )
很 多 评 论 者 如 Bishop & Walker (2010)和 Craig & DeBúrca (2011)认 为 , 至 少 在 过 去 的 几
十 年 里, 欧 盟 法 院 比 欧 盟 委 员 会 在 案 件 分 析 过 程 中 显 得 更 “经 济 学 导 向 ”。 这 样 看 来 , 本 文 作 者 理 解
是 经 济 学 方 法 能 最 先 带 来 欧 盟 委 员 会 法 律 实 践 的 转 变, 继 而 被 法 院 认 可 。 从 最 近 发 表 的 文 献 看 , 只
有 时 间 能 说 明 对 法 律 实 践 的 影 响 将 会 是 什 么。
参 见SimonBishop & Mike Walker,TheEconomicsof EC CompetitionLaw :Concepts,Appli-cationand Measurement,3rdedition,London,UK:Sweet & Maxwell,2010;JürgenBasedow &
Wolf-gang Wurmnest(eds.),StructureandEffectsinEU CompetitionLaw ,AlphenaandenRijn,Netherlands: KluwerLawInternational,2011.
信 息 转 引 自http://ec.europa.eu/competition/state _ aid/reform/archive.html 和 相 关 教 科 书; 参 见 DorisHildebrand, ModernisationofStateAidRulesintheEuropeanUnionApplicationofEconomic ConceptsandPrincipals,inStateAidandPublicProcurementintheEuropean Union2—3 (S. Schoenmaek-ers, W.Devroeand N.Philipseneds.,2014)
2011 年 , 欧 盟 成 员 国 共 提 供 7840 亿 欧 元 国 家 援 助 , 其 中 640 亿 是 非 危 机 援 助 (包 括 对 工
业 和 服 务 业 的 援 助、 对 农 业 、 渔 业 、 交 通 和 铁 路 的 援 助 ),7150 亿 为 危 机 援 助 ,50 亿 为 暂 时 援 助 。
参 见 国 家 援 助 记 分 板 (State Aid Scoreboard), 网 址 为 http://ec.europa.eu/competition/state _ aid/ scoreboard/index _ en.html; 参 见 前 注 [51], Hildebrand 文 , 第 4~5 页 。
国 家 援 助 现 代 化 通 告 (CommunicationonStateaid Modernisation (COM/2012/0209final) )
发 布 于2012 年 5 月 8 日 。
参 见http://ec.europa.eu/competition/state_ aid/modernisation/index _ en.html (完 整 列 举
在 SAAP 和 SAM 改 革 之 下 更 深 层 次 的 是 “权 衡 测 试 ”, 这 样 命 名 是 因 为 它 的 目 的 是 衡 量 援 助 手 段 的 积 极 影 响 和 消 极 影 响。 根 据 是 欧 盟 委 员 会 一 直 尝 试 填 补 107 条 第 3 款 的 一 些 空 白, 即 决 定 哪 些 援 助 措 施 可 以 被 豁 免 , 也 因 此 被 认 为 是 与 欧 盟 内 部 市 场 相 容 的 。 这 个 权 衡 测 试 分 为 三 个 步 骤。〔55〕 第 一 步, 任 何 援 助 措 施 必 须 针 对 一 个 充 分 定 义 的 市 场 失 灵 或 一 个 充 分 定 义 的 共 同 目 标 (如 经 济 增 长 、 就 业 、 市 场 整 合 或 环 境 )。 事 实 上 对 于 这 里 提 到 的 修 复 市 场 失 灵 和 公 平 性 两 个 目 标 在 本 文 中 是 有 特 别 意 义 的, 在 第 四 部 分 会 再 回 到 这 个 问 题。 权 衡 测 试 的 第 二 步 , 援 助 措 施 必 须 是 精 心 规 划 的 , 意 味 着 需 要 : 适 合 , 意 味 着 不 存 在 其 他 、 更 好 的 政 策 工 具 来 应 对 一 种 市 场 失 灵 或 达 到 共 同 利 益 的 目 标; 带 来 援 助 接 受 者 的 行 为 改 变 , 是 在 没 有 援 助 的 情 况 下 不 可 能 发 生 的 (即 援 助 需 要 有 动 机 影 响) 比 例 性 , 意 味 着 援 助 必 须 限 定 在 所 必 需 的 最 小 额 度 。 权 衡 测 试 的 第 三 步 是 权 衡 援 助 带 来 的 正 面 影 响 和 负 面 影 响 。 实 践 中 这 意 味 着 对 竞 争 带 来 和 扭 曲 和 对 贸 易 的 影 响 都 必 须 是 有 限 的。 欧 盟 委 员 会 一 直 尝 试 将 权 衡 测 试 的 元 素 纳 入 涉 及 到 不 同 类 型 的 援 助 的 集 体 豁 免 条 例、 指 南 和 法 律 框 架 内 , 在 (非 集 体 豁 免 ) 的 个 体 援 助 案 件 的 裁 决 中 适 用。〔56〕
四 、 欧 盟 国 家 援 助 政 策 目 标 的 演 进
欧 盟 国 家 援 助 政 策 涉 及 到 的 不 同 目 标 包 括 市 场 整 合 、 效 率 、 公 平 , 和 近 期 提 到 的 财 务 纪 律。 从 第 三 部 分 第 二 节 描 述 的 近 期 的 进 展 , 对 国 家 援 助 监 管 的 中 心 似 乎 已 经 至 少 在 一 定 程 度 上 从 对 内 部 市 场 的 考 虑 转 变 到 效 率 目 标, 但 公 平 (如 市 场 整 合 和 环 境 保 护 这 样 的 “共 同 利 益 的 目 标 ” ) 一 直 是 所 有 欧 盟 政 策 的 一 个 单 独 目 标 。 对 市 场 有 效 率 的 干 预 成 为 越 来 越 重 要 的 政 策 考 虑, 为 国 家 援 助 是 否 与 内 部 市 场 相 容 提 供 合 理 性 。 对 于 近 期 对 财 务 纪 律 的 关 注 是 否 是 一 个 向 好 的 进 展 这 个 问 题, 将 在 第 二 节 从 “联 邦 主 义 的 经 济 学 分 析” 角 度 进 行 讨 论 。 第 一 节 还 是 首 先 解 释 以 上 提 到 的 不 同 目 标 和 不 同 目 标 之 间 可 能 带 来 的 潜 在 冲 突。 (一 )潜 在 冲 突 的 目 标 国 家 援 助 监 管 条 款 在 1957 年 作 为 罗 马 条 约 的 一 部 分 提 出 。 根 据 Bacon, 国 家 援 助 的 主 要 目 标 与 市 场 整 合 的 考 虑 相 关, 是 为 了 避 免 成 员 国 之 间 的 补 贴 战 ,〔57〕更 确 切 的 是 避 免 补 贴 战 带 来 损 害 经 济 整 合 的 政 治 风 险。〔58〕不 过, 事 实 上 从 一 开 始 国 家 援 助 条 款 的 主 要 执 行 者, 即 欧 盟 竞 争 总 局 , 就 表 明 避 免 对 竞 争 的 损 害 的 目 标 (也 能 在 最 初 的 条 约 里 找 到) 也 被 视 为 是 重 要 的 。 竞 争 法 和 内 部 市 场 法 规 之 间 有 时 会 相 互 冲 突 的 目 标 已 被 多 位 — — 〔55〕 〔56〕 〔57〕 〔58〕参 见 前 注 [6],Nicolaides文 , 第 106~109 页 ; 参 见 前 注 [51],Doris Hildebrand 文 , 第
11~12 页 。 权 衡 测 试 也 在 很 多 欧 盟 委 员 会 的 文 件 中 描 述 过 , 最 明 显 的 是 在 2009 年 欧 盟 委 员 会 雇 员
文 件 (CommissionStaff WorkingDocument(2009) )。
参 见 前 注 [55], Hildebrand 文 , 第 8~12 页 。
参 见 前 文 第 二 部 分 第 一 节。
学 者 承 认, 论 证 过 国 家 援 助 领 域 的 这 些 目 标 有 时 导 致 政 策 的 复 杂 和 不 能 总 是 前 后 一 致。〔59〕 就 像 前 文 中 反 复 提 到 过 的 , 公 平 是 欧 盟 政 策 的 一 个 重 要 依 据 。 “公 平 ” 的 概 念 在 权 衡 测 试 中 被 明 确 地 提 出,〔60〕之 后 在 多 项 适 用 权 衡 测 试 的 条 例 和 指 南 中 出 现, 特 别 是 通 过 (之 前 提 出 的 ) “共 同 利 益 目 标 ” 的 概 念 呈 现 。 一 些 共 同 利 益 目 标〔61〕也 意 在 修 复 市 场 失 灵, 因 此 以 效 率 为 目 标 , 举 例 包 括 涉 及 到 研 发 与 创 新 的 援 助 、 培 训 、 对 于 中 小 企 业 或 环 境 外 部 性 的 风 险 投 资。 但 在 其 他 的 情 形 , 援 助 的 实 施 可 能 只 是 出 于 公 平 的 考 虑 , 因 此 忽 略 或 优 先 于 效 率 的 考 虑。 援 助 只 是 以 共 同 利 益 为 目 的 , 也 能 在 一 些 条 件 下 在 一 定 程 度 上 为 欧 盟 委 员 会 (集 体 ) 豁 免 的 例 子 包 括 :〔62〕 帮 助 减 小 欧 盟 内 不 同 区 域 之 间 发 展 水 平 的 差 距 , 继 而 促 进 经 济 整 合 ; 维 护 普 遍 经 济 利 益 的 服 务 条 款 ;〔63〕 帮 助 处 于 不 利 地 位 的/残 障 的 工 人 进 入 或 留 在 劳 动 市 场 ; 救 助 或 重 组 遇 到 金 融 困 境 的 企 业 以 避 免 就 业 损 失 (只 限 于 在 非 常 严 格 的 条 件 下 ) 保 护 文 化 多 样 性 (也 是 限 于 非 常 严 格 的 条 件 下 ) 在 评 估 过 程 中 , 欧 盟 委 员 会 要 求 有 统 计 上 的 指 标 证 明 社 会 或 区 域 的 差 异 , 以 说 明 公 平 性 考 虑 的 正 当 理 由。 这 些 指 标 包 括 人 均 GDP、 失 业 率 、 贫 困 指 标 , 和 其 他 。 在 第 三 部 分 第 二 节 我 已 经 展 开 了 欧 盟 委 员 会 的 “更 多 使 用 经 济 学 方 法 ” 和 更 为 明 显 的 对 效 率 的 重 视。 很 明 显 效 率 可 能 会 与 公 平 相 冲 突 。〔64〕保 住 工 作 岗 位、 保 护 环 境 , 或 者 增 加 公 司 中 女 性 主 管 的 数 量, 只 是 提 一 些 与 国 家 援 助 相 联 系 的 公 平 目 标 , 可 以 成 为 成 员 国 或 欧 盟 层 级 政 策 制 定 者 制 定 的 社 会 目 标, 即 使 这 些 从 社 会 成 本 和 收 益 来 说 不 一 定 是 有 效 率 的。 在 这 种 情 况 下 , 达 到 公 平 目 标 有 些 时 候 有 着 巨 大 的 成 本 , 可 能 以 牺 牲 效 率 为 代 价, 也 就 是 当 保 住 工 作 岗 位 的 时 候 意 味 着 无 效 率 的 企 业 要 继 续 存 活 、 当 投 资 于 环 境 友 好 型 的 技 术 但 在 长 期 看 得 不 到 回 报 或 者 没 有 成 本 效 益、 当 工 作 岗 位 不 是 依 据 工 作 申 请 者 的 素 质 而 配 备 的。 当 然 , 人 们 也 会 想 到 公 平 目 标 与 (卡 尔 多 希 克 斯 ) 效 率 是 一 致 的 情 况, 例 如 当 对 收 入 进 行 再 分 配 以 减 小 社 会 — 经 济 不 平 等 , 而 带 来 整 体 社 会 福 利 的 改 善 , 或 者 现 在 对 研 发 与 创 新 的 大 额 风 险 投 资 将 带 来 未 来 的 社 会 福 利 提 升。 但 是 , 需 要 注 意 的 是 对 最 优 成 本 (再 ) 分 配 或 产 业 政 策 的 偏 好 在 不 同 成 员 国 之 间 很 可 能 是 不 同 的 。 理 论 上, 这 对 于 欧 盟 国 家 援 助 政 策 应 有 一 些 启 示 , 我 在 第 二 节 会 回 到 这 个 问 题 。 很 多 学 者 论 证 过 在 政 策 目 标 之 间 的 摇 摆 (不 同 的 公 平 目 标 , 但 特 别 是 对 效 率 和 财 务 纪 律 更 强 的 关 注) 让 国 家 援 助 领 域 很 难 维 持 与 过 去 决 策 之 间 的 一 致 性 。 这 对 于 欧 盟 委 员 — — 〔59〕 〔60〕 〔61〕 〔62〕 〔63〕 〔64〕
参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 5 页 ;参 见 前 注 [50],Simon Bishop & Mike Walker 书 , 第
7~8页 ;Jingyuan Ma, MarketIntegrationastheGoalofCompetitionLaw:TheEU ExperienceanditsIm-plicationsforChina,in MarketIntegration:The EU ExperienceandImplicationsfor Regulatory Reform in China32~34 (NielsPhilipsen,StefanE.Weishaarand Guangdong Xueds.,2016)及 文 献 中 的 引 注 。
参 见 欧 盟 委 员 会 雇 员 文 件 (CommissionStaff WorkingDocument (2009) ) 第 3.2 节 。
需 要 说 明 的 是 “共 同 ” 一 词 有 着 欧 洲 的 语 义 , 在 成 员 国 本 国 利 益 之 上 。
参 见 欧 盟 委 员 会 雇 员 文 件 (CommissionStaff WorkingDocument(2009) ), 第 10 页 。
具 体 讨 论 参 见 前 注 [5],Devroe & Gabathuler文 。
前 者 有 时 被 称 为 “蛋 糕 的 大 小 ”, 后 者 被 称 为 “分 蛋 糕 ”。 参 见 前 注 [10],Friederiszick,
会 法 律 实 践 的 连 贯 性 和 法 律 确 定 性 意 味 着 什 么, 是 另 一 个 有 意 义 的 问 题 。〔65〕 (二 )成 员 国 政 府 的 财 务 纪 律 : 是 欧 盟 的 任 务 吗 ? 如 前 面 提 到 的 ,〔66〕SAAP 纳 入 了 “更 少 而 更 有 针 对 性 的 援 助 ” 目 标 , 也 在 文 献 中 被 改 述 为 “限 制 支 出 浪 费 ” “预 算 约 束 ” “财 务 纪 律 ” 等 。〔67〕 从 经 济 学 角 度, 很 难 看 出 为 何 欧 盟 的 干 预 是 有 正 当 理 由 的, 如 果 只 是 预 防 成 员 国 出 现 的 援 助 浪 费 , 特 别 是 当 效 率 目 标 和 成 员 国 的 决 策 者 定 义 的 其 他 目 标 之 间 存 在 冲 突 时。 这 样 的 欧 盟 干 预 将 同 时 与 法 律 上 的 辅 助 性 原 则 和 联 邦 主 义 的 经 济 学 理 论 相 悖。 后 者 , 受 CharlesTiebout (1956) 的 著 作 影 响, 也 被 很 多 法 和 经 济 学 的 学 者 应 用 到 欧 盟 立 法 实 践 中 , 对 于 协 调 问 题 采 用 自 下 而 上 的 学 说。〔68〕对 (成 员 国 或 地 方 ) 下 放 权 利 是 比 欧 盟 干 预 更 优 的 , 因 为 人 们 的 偏 好 最 容 易 在 地 方 或 成 员 国 层 面 表 达。 而 且 , 成 员 国 级 别 的 监 管 避 免 了 在 欧 盟 造 成 立 法 垄 断 , 促 进 了 监 管 竞 争 和 相 互 学 习。〔69〕人 们 仍 然 能 通 过 用 投 票 或 撤 出 的 选 项 来 影 响 决 策 制 定。〔70〕根 据 联 邦 主 义 的 经 济 学 理 论, 从 效 率 的 角 度 上 看 , 将 决 策 权 移 到 欧 盟 层 面 只 有 在 出 现 明 显 的 跨 境 外 部 性、 高 交 易 成 本 , 或 甚 至 是 “向 下 竞 争 ” 时 才 是 值 得 推 荐 的 。〔71〕 把 这 些 衡 量 标 准 应 用 到 国 家 援 助 上, 我 们 可 以 看 到 前 文 表 2 中 的 一 些 论 点 。 对 于 “财 务 纪 律” (也 是 当 它 与 成 员 国 层 面 定 义 的 公 平 目 标 相 悖 时 ) 在 联 邦 主 义 的 经 济 学 理 论 中 不 被 认 为 是 由 中 央 制 定 政 策 的 另 一 个 理 由 的。〔72〕 国 家 援 助 有 着 明 显 的 政 治 考 虑 , 因 为 (不 像 监 管 滥 用 行 为 或 者 并 购 ) 它 是 直 接 针 对 — — 〔65〕 〔66〕 〔67〕 〔68〕 〔69〕 〔70〕 〔71〕 〔72〕 参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 第 5 页 。 参 见 前 文 第 三 部 分 第 二 节。
参 见 前 注 [17],Dewatripont & Seabright文 ;ClemensKaupa,The MoreEconomic Approach-aReform basedonIdeology? 3 EstAL311,316 (2009); 参 见 前 注 [1],Bacon 书 , 和 上 述 论 文 中 转
引 文 献。
NielsJ.Philipsen & QiZhou,BusinessRestrictionsintheLegalProfessions:Do We Need More MarketIntegration? ,in MarketIntegration:The EU ExperienceandImplicationsfor Regulatory Reform in China211~238 (NielsPhilipsen,StefanE.Weishaarand Guangdong Xueds.,2016)
在 这 一 点 上 也 参 见 Friedrich A.Hayek, Der Wettbewerb als Entdeckungsverfahren, Kiel:
Institutfür Weltwirtschaft,1968.
参 见RogerVandenBergh,TowardsanInstitutionalLegalFrameworkforRegulatoryCompetition
inEurope,53 Kyklos435~466 (2000);MichaelFaure, How LawandEconomics MayContributetothe HarmonisationofTortLawinEurope,in GrundstrukturendesEuropäischenDeliktsrechts31~82 (Reinhard Zimmermaned.2003);BrunoS.Frey,A New ConceptofEuropeanFederalism,LSE ‘EuropeinQuestion’ DiscussionPaperSeries,LEQSPaperNo.03/2009,London,UK:LondonSchoolofEconomicsandPolit-icalScience 另 外 一 个 将 决 策 权 上 移 到 欧 盟 层 面 的 论 点 是 “调 平 公 平 竞 争 环 境 ”, 但 对 此 是 否 是 一 个 真 正 的 经 济 学 观 点 是 有 争 议 的, 而 且 , 联 邦 主 义 的 经 济 学 理 论 也 承 认 非 经 济 学 的 观 点 , 比 如 那 些 和 公 平 相 关 的 论 点。 对 竞 争 法 领 域 法 律 协 调 的 衡 量 标 准 更 详 细 的 讨 论 参 见 前 注 [18],Cauffman & Philipsen 文 ; 参 见 前 注 [70],VandenBergh 文 。 虽 然 很 多 经 济 学 家 已 经 论 述 过 财 政 联 邦 主 义, 对 于 欧 盟 来 说 中 央 行 使 财 政 权 显 得 不 现 实 , 尤 其 是 考 虑 到 近 期 英 国 “脱 欧 ” 和 在 一 些 民 意 中 与 日 俱 增 的 “欧 洲 统 一 怀 疑 论 ”。 对 财 政 联 邦 主 义 ,
参 见 Wallace E.Oates, An Essay on FiscalFederalism,37 (3)Journalof Economic Literature1120~
1149 (1999); 最 优 货 币 区 理 论 在 欧 元 中 有 意 义 的 应 用 , 参 见 PaulKrugman,RevengeoftheOptimum Currency Area,in NBER Macroeconomics Annual2012, Volume27 (Daron Acemoglu,Jonathan Parker, and Michael Woodfordeds.,2013),UniversityofChicagoPress,pp.439~448.
成 员 国 的 政 府 而 不 是 企 业。 这 个 政 治 考 虑 无 疑 影 响 了 这 些 年 来 不 同 目 标 之 间 的 优 先 性 。 比 如, 近 些 年 在 欧 盟 层 面 对 绿 色 经 济 、 数 据 化 和 研 发 与 创 新 的 扶 持 。 根 据 Kaupa (2009), 通 过 财 务 约 束 的 方 式 重 视 效 率 对 于 非 经 济 性 目 标 的 援 助 措 施 是 无 意 义 的 , 因 为 效 率 标 准 成 为 第 一 位 的 标 准 将 “承 担 相 当 的 风 险 , 因 成 员 国 实 现 非 经 济 目 标 的 能 力 变 得 有 限”〔73〕更 具 体 地 说, 在 欧 盟 层 级 必 须 作 出 的 公 平 与 效 率 目 标 之 间 的 权 衡 将 “最 终 限 制 了 以 合 理 分 配 的 论 据 合 理 化 援 助 措 施 的 可 能。”〔74〕 DewatripontandSeabright (2006) 提 出 了 一 些 为 将 财 务 纪 律 目 标 视 为 欧 盟 国 家 援 助 政 策 一 部 分 的 支 持 性 理 论, 这 些 列 在 了 表 2 跨 境 监 管 下 “公 共 选 择 ” 论 点 部 分 。 这 些 文 章 开 篇 提 出 问 题, 即 是 否 “涉 及 到 的 财 务 资 源 的 浪 费 (不 是 ) 仅 仅 通 过 增 强 国 内 政 治 责 任 机 制 就 能 解 决 的 国 内 政 治 失 灵?”〔75〕在 列 举 成 员 国 通 过 补 贴 产 业 而 造 成 财 政 浪 费 的 现 有 证 据 后, 他 们 以 一 个 经 济 学 模 型 为 依 据 总 结 出 , 这 些 浪 费 的 支 出 是 责 任 问 题 的 副 产 品, 而 不 是 责 任 缺 失 的 征 兆 。 这 样 的 解 释 可 以 在 公 共 选 择 理 论 中 找 到 : 政 治 家 倾 向 于 为 没 有 效 率 的 项 目 提 供 资 金 (比 如 那 些 以 不 合 比 例 的 投 资 成 本 为 本 国 经 济 带 来 真 正 受 益 的 项 目) 来 彰 显 他 们 的 敬 业 , 因 此 赢 得 选 票 。 在 这 种 情 况 下 只 是 增 强 本 国 政 治 责 任 机 制 是 无 效 的, 应 当 设 立 独 立 的 , 可 以 是 跨 境 的 监 管 机 制 。〔76〕但 是 这 些 学 者 没 有 说 明 欧 盟 委 员 会 (特 别 是 欧 盟 竞 争 总 局 ) 是 否 是 最 有 能 力 来 提 供 这 种 的 独 立 监 督 。
五 、 结 束 语 和 对 中 国 的 启 示
从 对 经 济 学 理 论 的 分 析 和 国 家 援 助 的 实 践 的 讨 论 中 我 们 能 总 结 什 么 ? 第 二 部 分 引 出 对 政 府 支 出 的 跨 境 监 管 是 有 充 分 理 由 的, 包 括 经 济 学 (效 率 ) 的 理 由 。 最 有 说 服 力 的 观 点 是 这 些 与 防 止 向 下 竞 争 (补 贴 战 ) 和 动 态 的 市 场 扭 曲 相 关 。 在 前 文 表 2 中 列 举 的 其 他 “效 率 ” 的 观 点 也 有 说 服 力 , 但 仍 是 富 有 争 议 的 。 而 也 是 从 前 文 的 讨 论 中 得 出 财 政 纪 律 的 观 点, 比 如 需 要 削 减 政 府 支 出 , 当 与 成 员 国 层 面 定 义 的 公 平 目 标 (收 入 再 分 配 、 社 会 政 策 等) 相 冲 突 , 也 对 欧 盟 的 贸 易 没 有 真 正 的 影 响 时 , 这 个 观 点 的 说 服 力 不 是 很 强 。 这 个 结 论 既 可 以 在 经 济 学 理 论 (自 下 而 上 的 联 邦 主 义 ) 和 法 学 理 论 (辅 助 性 原 则 ) 中 找 到 依 据。 因 此 , 欧 盟 运 行 条 约 第 107 条 第 1 款 和 依 据 欧 盟 运 行 条 约 第 107 条 第 3 款 的 权 衡 测 试 的 关 键 一 步, 即 对 贸 易 和 竞 争 的 影 响 , 在 实 践 中 得 到 重 视 。 国 家 援 助 现 代 化 政 策 带 来 的 最 重 要 的 近 期 影 响, 即 增 加 了 豁 免 情 形 的 范 围 和 规 模 , 并 明 确 说 明 对 援 助 手 段 正 面 和 负 面 影 响 的 “权 衡 ”, 似 乎 说 明 了 欧 盟 委 员 会 正 在 认 识 到 这 一 点 , 但 (像 以 往 一 样 ) 我 们 还 需 要 继 续 等 待 观 察 以 后 的 变 化。 本 文 的 另 外 一 个 结 论 可 以 从 对 公 共 选 择 的 讨 论 中 得 出 , 即 (尝 试 ) 控 制 游 说 集 团 申 请 无 益 于 公 共 利 益 的 补 贴 的 影 响 是 非 常 重 要 的。 问 题 在 于 这 种 监 管 应 当 在 地 方 、 成 员 国 层 面 还 是 在 欧 盟 层 级 进 行。 不 能 轻 易 地 得 出 结 论 认 为 将 政 策 制 定 的 权 利 移 到 上 一 层 就 能 — — 〔73〕 〔74〕 〔75〕 〔76〕 参 见 前 注 [67],Kaupa 文 , 第 316 页 。 同 上 注,Kaupa文 , 第 317 页 。 参 见 前 注 [19],DewatripontandSeabright 文 , 第 514 页 。 参 见 前 注 [19],DewatripontandSeabright 文 , 第 521 页 。解 决 游 说 和 监 管 俘 获 的 问 题。 相 反 , 这 些 问 题 可 能 以 另 外 的 形 式 出 现 。〔77〕 但 是, 对 公 共 选 择 的 讨 论 超 出 了 “单 纯 地 ” 处 理 政 策 目 标 之 间 的 冲 突 问 题 , 因 此 不 是 本 文 的 重 点 。 对 于 中 国 来 说 , 由 省 级 或 地 方 级 别 提 供 的 补 贴 也 可 能 造 成 对 不 同 地 区 之 间 企 业 竞 争 的 损 害, 或 其 他 前 文 表 2 中 列 举 的 问 题 。 像 在 其 他 国 家 一 样 , 这 些 补 贴 可 能 是 税 收 减 免、 政 策 优 惠 (比 如 提 供 许 可 ) 或 其 他 形 式 的 优 惠 措 施 。 地 方 官 员 可 能 以 为 地 方 企 业 提 供 有 利 条 件 来 促 进 就 业 或 提 升 GDP, 特 别 是 这 样 做 对 他 们 的 政 治 生 涯 有 利 时 。〔78〕甚 至 上 市 公 司 也 会 依 靠 政 府 补 贴 存 活。 不 过 , 像 欧 盟 国 家 援 助 监 管 这 样 的 体 系 在 中 国 的 行 政 法 中 还 不 存 在, 而 且 反 垄 断 法 对 有 效 处 理 行 政 垄 断 (一 个 控 制 地 方 政 府 支 出 的 间 接 手 段) 带 来 的 竞 争 损 害 还 有 相 当 的 局 限 。〔79〕因 此 欧 盟 在 国 家 援 助 方 面 的 经 验 能 为 中 国 立 法 者 和 反 垄 断 法 的 执 法 机 构 带 来 有 价 值 的 启 示。 在 这 方 面 , 反 对 对 补 贴 进 行 跨 国 监 管 的 观 点 对 于 中 国 并 不 是 那 么 有 说 服 力 , 因 为 中 央 政 府 监 督 的 是 各 省 的 支 出 行 为 而 不 是 成 员 国 的 行 为。 而 且 , 公 平 的 目 标 在 中 国 各 省 市 之 间 相 比 于 欧 盟 成 员 国 更 为 同 质 化, 使 得 中 国 语 境 下 “财 务 纪 律 ” 的 观 点 更 有 说 服 力 。 最 后, 在 竞 争 法 中 效 率 和 市 场 整 合 目 标 之 间 的 冲 突 , 是 欧 盟 竞 争 法 的 特 征 , 并 不 以 相 同 的 形 式 存 在 于 中 国。 (责 任 编 辑 : 朱 晓 峰 赵 建 蕊 ) — 7 7 1 — 〔77〕 〔78〕 〔79〕 Vaubel(1994)提 到 一 些 主 体 可 能 会 倾 向 于 中 央 执 行 , 如 欧 盟 的 政 治 家 和 官 员 、 欧 盟 法 院 的 法 官, 特 别 是 一 些 可 施 加 压 力 的 集 团 , 甚 至 是 一 些 低 一 级 别 的 政 府 官 员 。 参 见 Roland Vaubel,The PoliticalEconomyofCentralizationandtheEuropeanCommunity,81 (1/2)PublicChoice151,153~158 (1994).
关 于 税 收 竞 争、 许 可 壁 垒 和 地 方 官 员 的 行 为 , 参 见 如 GuangShen & NielsJ.Philipsen,Reg-ulationoftheInter-ProvincialEstablishmentofCompanies:ApplyingthePrivateInterestApproachtoChina, in MarketIntegration:TheEU ExperienceandImplicationsforRegulatoryReforminChina183~210 (Niels Philipsen,Stefan E.Weishaarand Guangdong Xueds,2016);GuangShen,Regulationof Cross-border EstablishmentinChinaandtheEU ,Antwerp-Cambridge-Portland:Intersentia,2016.
Chan (2009)和 Weishaar (2011)转 引 很 多 其 他 学 者 关 注 到 这 个 问 题 , 也 在 这 方 面 强 调 反
垄 断 法 的 执 行 框 架 在 控 制 行 政 垄 断 方 面 的 局 限。 参 见 Gordon Y.M.Chan,Administrative Monopolyand
theAnti-MonopolyLaw:AnExaminationoftheDebateinChina,18JournalofContemporaryChina263~ 283 (2009);Stefan Weishaar,Administrative Monopolies,State Aid,Barriersto Entryand MarketInte-gration:ChallengesfortheChinese Anti-MonopolyLaw,in CompetitionPolicyand Regulation:RecentDe-velopmentsinChina,the USandEurope98~129 (MichaelFaureand XinzhuZhangeds.,2011).
