DE IMPACT VAN DE INVOERING VAN
HET PERSOONSVOLGEND BUDGET
OP HET PERSONEELSMANAGEMENT
VAN
KLEINSCHALIGE
VERGUNDE
ZORGAANBIEDERS IN VLAANDEREN
Aantal woorden: 24597Renee Avonds
Stamnummer : 01500270Promotor: Prof. Dr. Bram Verschuere
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Master in de bestuurskunde en het publiek management
I
Vertrouwelijkheidsclausule
PERMISSION
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.
II
VOORWOORD
Deze thesis vormt het sluitstuk van mijn opleiding Bestuurskunde en Publiek Management. Het uitvoeren van het onderzoek en het schrijven van de thesis was een proces van vallen en opstaan, maar ik ben trots dat ik het verhaal met een glimlach kan beëindigen. Zo heeft de opleiding me heel wat waardevolle inzichten bijgebracht. Bovenal ben ik mijn ouders oprecht dankbaar dat ze me alle mogelijkheden verleend hebben om bij te leren en te studeren.
Daarnaast wil ik uitdrukkelijk alle respondenten bedanken voor hun bereidheid tot medewerking aan mijn onderzoek, ondanks de moeilijkheden welke de corona-pandemie met zich meebracht. Zonder hun waardevolle kennisdeling zou de totstandkoming van mijn thesis nooit gelukt zijn.
In het bijzonder wens ik mijn promotor, Prof. dr. Bram Verschuere, dank te betuigen voor het bieden van ondersteuning en begeleiding. Zo wist hij door middel van kritische bemerkingen de knopen te ontwarren waar ik van tijd tot tijd in dreigde vast te lopen.
Tot slot een hartverwarmende dankjewel aan Katrien en Griet voor hun onvoorwaardelijke steun, vertrouwen en liefde. Zonder wie ik heel wat prachtige momenten niet beleefd zou hebben en mijn studententijd nooit dezelfde zou zijn geweest.
III
PREAMBULE: impact corona-maatregelen
Ten gevolge van de corona-pandemie vonden alle interviews of telefonisch of online plaats via volgende kanalen: Skype, Zoom, Microsoft Teams en Whereby. Initieel was het de bedoeling om deze gesprekken te laten plaatsvinden op een locatie naar keuze van de respondent. Het spreekt voor zich dat door de corona-maatregelen dit niet meer mogelijk was. Het nadeel bij het online data verzamelen was dat het soms wel eens gebeurde dat de internetverbinding verbrak en/of het geluid of beeld wegviel. In normale omstandigheden zouden deze communicatieproblemen zich niet voordoen. Verder was er één vergunde zorgaanbieder, in het kort VzA, die vanwege de corona-pandemie geen tijd meer kon vrijmaken voor een interview. Deze voorziening wordt VzA D’ genoemd in dit onderzoek. De dataverzameling over VzA D’ was bijgevolg te beperkt om de voorziening te kunnen beschouwen als volwaardige onderzoekseenheid in mijn onderzoek. Vandaar dat ik een nieuwe VzA geselecteerd heb die voldeed aan gelijkaardige selectiecriteria. VzA D’ koos er wel voor een online vragenlijst in te vullen. De resultaten verwijzen hier af en toe naar. Tot slot heeft de corona-pandemie ervoor gezorgd dat er minder interviews hebben plaatsgevonden dan ik initieel had gehoopt. De bedoeling was om meer personeelsleden, in het bijzonder begeleiders en opvoeders, aan het woord te laten. Gezien dat vele VzA’s met een minimumbezetting werkten, was het voor enkele personeelsleden onmogelijk om tijd vrij te maken voor het inplannen van een gesprek. Samengevat, de corona-pandemie heeft mijn onderzoek amper beïnvloed. Bij deze wil ik de respondenten expliciet nog eens bedanken voor hun medewerking aan mijn onderzoek in deze onzekere en moeilijke tijden.
Deze preambule werd in overleg tussen de student en de promotor opgesteld en door beiden goedgekeurd.
IV
Inhoudsopgave
Vertrouwelijkheidsclausule ... I VOORWOORD ... II PREAMBULE: impact corona-maatregelen... III Lijst gebruikte afkortingen ... VII Lijst met figuren en tabellen ... VIII
INLEIDING ... 1
1. THEORETISCH KADER ... 3
1.1. Persoonsvolgend Budget ... 3
1.1.1. Definitie ... 3
1.1.2. Zorggebonden personeelspunten ... 4
1.1.3. Meerderjarigen Personen met een Handicap ... 5
1.1.4. Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap ... 5
1.2. Persoonsvolgend Budget versus Persoonsvolgende financiering ... 6
1.2.1. Historiek ... 6
1.2.2. Een getrapt systeem ... 7
1.3. Vergunde Zorgaanbieders... 8
1.3.1. De cirkels van zorg ... 8
1.3.2. Definitie vergunde zorgaanbieder ... 9
1.3.3. Subsidiëring ... 9
1.3.4. Aanbieder van Rechtstreeks Toegankelijke Hulp ... 10
1.4. Zorgaanbod ... 11 1.4.1. Woonondersteuning ... 11 1.4.2. Dagondersteuning ... 11 1.4.3. Individuele ondersteuning ... 11 2. PROBLEEMSTELLING ... 13 2.1. Situering onderwerp ... 13 2.2. Onderzoeksvraag ... 15
V
2.3. Assumpties van het onderzoek ... 15
2.3.1. Mogelijke effecten op het personeel ... 15
2.3.2. Mogelijke reacties van de vergunde zorgaanbieders ... 15
2.3.3. Intensiteit impact op basis van verschillen tussen vergunde zorgaanbieders ... 16
2.4. Doelstelling van het onderzoek ... 16
3. LITERATUURSTUDIE ... 17
3.1. Strategisch personeelsmanagement ... 17
3.1.1. What’s in a name? ... 17
3.1.2. Personeelsmanagement in de publieke sector ... 18
3.1.3. Veranderend zorglandschap: vraaggerichte financiering... 20
3.2. Conceptueel kader ... 22
3.2.1. Inkrimping van het personeelsbestand ... 22
3.2.2. Uitbreiding: Complexere zorgvragen beantwoorden ... 23
3.2.3. Uitbreiding: Schaalvergroting ... 24
3.2.4. Korte samenvatting ... 24
3.3. Conceptueel kader: een schematisch overzicht ... 25
4. METHODOLOGIE ... 26
4.1. Meervoudig Casestudieonderzoek ... 26
4.2. Gerichte selectie van de cases ... 27
4.2.1. Werkwijze ... 27 4.2.2. Selectiecriteria ... 28 4.3. Dataverzameling: datatriangulatie ... 31 4.3.1. Documentenanalyse ... 31 4.3.2. Semi-gestructureerde interviews ... 31 4.4. Dataverwerking ... 34 5. RESULTATEN ... 35 5.1. Omschrijving cases ... 35 5.1.1. VzA A ... 35
VI 5.1.2. VzA B ... 36 5.1.3. VzA C ... 36 5.1.4. VzA D ... 36 5.1.5. VzA D’ ... 37 5.1.6. VzA E ... 37 5.1.7. VzA F ... 38 5.1.8. Schematisch overzicht ... 39
5.2. Effecten op het personeel ... 40
5.2.1. Assumptie één ... 40
5.2.2. Assumptie twee ... 44
5.3. Reactie van de Vergunde Zorgaanbieders ... 48
5.3.1. Assumptie drie ... 48
5.3.2. Assumptie vier ... 54
5.3.3. Assumptie vijf ... 59
5.3.4. Aanvullende bemerking: reorganisatie ... 62
5.4. Intensiteit impact op basis van verschillen tussen vergunde zorgaanbieders ... 63
5.4.1. Assumptie zes ... 63
6. CONCLUSIE ... 65
6.1. Algemeen besluit ... 65
6.2. Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 68
6.3. Beperkingen van het onderzoek ... 68
BIBLIOGRAFIE ... 70
BIJLAGEN ... 76
Bijlage één: cirkels van de zorg ... 76
Bijlage twee: Codebomen ... 77
VII
Lijst gebruikte afkortingen
BOB Basisondersteuningsbudget
HRM Human Resource Management
IDO Individuele Dienstverleningsovereenkomst
NAH Niet-Aangeboren Hersenletsel
NPM New Public Management
nRTH Niet-Rechtstreeks Toegankelijke Hulp
PAB Persoonlijke-Assistentiebudget
PHB Personal Health Budget
PVB Persoonsvolgend Budget
PVF Persoonsvolgende Financiering
RTH Rechtstreeks Toegankelijke Hulp
RTH-aanbieders Aanbieders van Rechtstreeks Toegankelijk Hulp
SOM De federatie van sociale ondernemingen
VAPH Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap
VERSO Vereniging voor Social Profit Ondernemingen
VN Verenigde Naties
VzA Vergunde Zorgaanbieder
Zorgbudget Zorgbudget voor Personen met een Handicap
VIII
Lijst met figuren en tabellen
Figuur 1: Conceptueel kader ... 25
Figuur 2: Aanbod van heel kleine VzA's ... 29
Figuur 3: Aanbod van kleine VzA's ... 29
Figuur 4: Cirkels van de zorg... 76
Figuur 5: Codeboom 1: Wat zijn de gevolgen voor het personeel? ... 77
Figuur 6: Codeboom 2: Hoe reageren de vergunde zorgaanbieders? ... 78
Figuur 7: Codeboom 3: Intensiteit impact op basis van verschillen tussen VzA’s ... 79
Tabel 1: Schematisch overzicht cases op basis van selectiecriteria ... 30
Tabel 2: Overzicht respondenten semi-gestructureerde interviews ... 33
Tabel 3: Uitgebreid overzicht cases ... 39
1
INLEIDING
‘Steeds meer mensen met een handicap wachten op budget (De Standaard, 2019)’.
Zo luidt de krantenkop in De Standaard van 12 april 2019. Het artikel voegt toe dat op 1 januari 2019 ongeveer 15.000 personen met een handicap uitkijken naar een persoonsvolgend budget, in het kort PVB. Dit aantal blijft jaar na jaar stijgen. Een recent artikel in Knack magazine bevestigt dat het aantal tegenwoordig reeds zo’n 19.000 is (Castel, 2020).
Het aantal personen met een handicap die wachten op ondersteuning van het VAPH is een niet te omzeilen probleem binnen de welzijnssector. Toenmalig minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, Jo Vandeurzen, stelde in 2010 perspectiefplan 2020 op in de hoop de sector voor personen met een handicap 180 graden te doen draaien. Perspectiefplan 2020 plantte de zaadjes voor een nieuw decreet, goedgekeurd in april 2014, dat uitgegroeid is tot een voltallig nieuw systeem, namelijk de Persoonsvolgende Financiering, in het kort PVF (Vandeurzen, 2019). Het PVB is, naast het zorgbudget voor personen met een handicap, onderdeel van de PVF. Het budget heeft tot doel meerderjarige personen met een meer frequente en gespecialiseerde ondersteuningsnood hulp te verlenen (VAPH, s.d.). Zo kunnen zij zorg inkopen bij een tal van verschillende actoren naar keuze (VAPH, 2019). Eén van deze actoren zijn de vergunde zorgaanbieders, in het kort VzA’s. Dit zijn professionele instellingen erkend door het VAPH die PVB-budgethouders door middel van woon-, dag- en individuele ondersteuning verder helpen. De VzA’s maken sinds 2017 de overgang naar PVB. Dat is de context waarbinnen dit onderzoek zich situeert. Concreet onderzoekt het de impact van de invoering van het PVB op het personeelsmanagement van kleinschalige vergunde zorgaanbieders die ondersteuning bieden aan meerderjarige personen met een handicap in Vlaanderen.
Er werd gebruik gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksmethode, namelijk een meervoudig casestudieonderzoek, met zes kleinschalige VzA’s als data-eenheden. Op basis van een documentenanalyse en tien semi-gestructureerde interviews werd er zo veel mogelijk data verzameld om de onderzoeksvraag naar behoren te kunnen beantwoorden.
Dit onderzoek bestaat uit zes verschillende delen. Deel één is het theoretisch kader. Hierin worden de belangrijkste begrippen gerelateerd aan de onderzoeksvraag uitgelegd. Deel twee is de probleemstelling van het onderzoek. Hierin wordt verduidelijkt waarover het onderzoek specifiek gaat. Het deelt eveneens de onderzoeksvraag en daaraan gelinkte assumpties mee. Deel drie beschrijft de literatuurstudie van dit onderzoek. Deze literatuurstudie vormde de basis van het conceptueel kader dat op zijn beurt diende als grondslag voor het formuleren van de assumpties. Het is belangrijk te melden dat het conceptueel kader een model is, ontwikkeld door de onderzoeker. Daarna volgen de resultaten waarbij de assumpties
2 worden getoetst aan de empirische vaststellingen die werden gemaakt gedurende het eigenlijke onderzoek. Vervolgens bestaat deze masterproef uit een conclusie waarin een antwoord wordt geformuleerd op de onderzoeksvraag. Tot slot eindigt dit onderzoek met het bespreken van enkele beperkingen ervan enerzijds en enkele aanbevelingen omtrent toekomstig onderzoek anderzijds.
3
1. THEORETISCH KADER
Dit hoofdstuk bespreekt op basis van wetenschappelijke literatuur enkele belangrijke begrippen die aansluiten op de onderzoeksvraag van dit onderzoek. De focus ligt op trap twee van de persoonsvolgende financiering, namelijk het persoonsvolgend budget, in het kort PVB. Desalniettemin biedt het eveneens een omschrijving van trap één, namelijk het zorgbudget voor personen met een handicap. Er wordt beschreven waarvoor het PVB dient, voor wie het PVB bestemd is, welke organisatie het PVB toebedeelt en bij wie en waarvoor het PVB kan ingezet worden. Deze achtergrondinformatie omtrent het PVB is noodzakelijk om de onderzoeksresultaten helder te kunnen begrijpen.
1.1. Persoonsvolgend Budget
Ten eerste omschrijft deze paragraaf wat een persoonsvolgend budget is. Vervolgens wordt duidelijk wie er juist aanspraak op het PVB kan maken. Tot slot introduceert het kort de organisatie die de budgetten uitleent. Op basis van deze informatie beschikt de lezer over voldoende kennis om verdere hoofdstukken van dit onderzoek op een correcte wijze te aanschouwen en interpreteren.
1.1.1. Definitie
Het persoonsvolgend budget is onderdeel van de persoonsvolgende financiering, in het kort PVF (cf. infra). De PVF is sinds 2017 in Vlaanderen ingevoerd (VAPH, s.d.). Voorafgaand heeft de Vlaamse Regering een decreet PVF in 2014 goedgekeurd (Vlaamse Overheid, s.d.). Het PVB is een budget dat een meerderjarig persoon met een handicap kan toegewezen krijgen na goedkeuring van zijn of haar aanvraag door het VAPH, een organisatie die verder in dit hoofdstuk besproken wordt. Belangrijk hierbij is dat de persoon door het VAPH erkend is als persoon met een handicap (VAPH, s.d.). Een persoon kan een erkenning online aanvragen door middel van het invullen van een vragenlijst waarbij aan de hand van concrete voorbeelden wordt aangetoond welke impact de handicap heeft op zijn of haar dagelijks leven (FOD Sociale Zekerheid, 2017). Na goedkeuring van de online vragenlijst, vindt in de meeste gevallen een medische controle door een arts plaats.
Na erkenning, goedkeuring en toewijzing van het PVB kan een persoon met een handicap zorg en ondersteuning inkopen bij een tal van partijen, namelijk bij vrijwilligersorganisaties, thuishulp, mantelzorgers, individuele begeleiders, vervoersbedrijven, VAPH vergunde zorgaanbieders, enzovoort (Vandeurzen, 2019; VAPH, 2019). Het PVB is voorbestemd voor personen met een handicap die nood hebben aan een gespecialiseerde ondersteuningsnood (VAPH, s.d.). Zo heeft een persoon met een totale verlamming bijvoorbeeld nood aan permanente dag- en nachtondersteuning van een begeleider. Om die reden kan hij in een gespecialiseerde voorziening resideren. Om dat te kunnen betalen, mag hij zijn PVB
4 inzetten. Dit voorbeeld bevestigt dat het PVB in het bijzonder bestemd is voor personen met een ernstige, frequente en gespecialiseerde ondersteuningsnood.
Aangezien het bedrag van het PVB afhankelijk is van de vragen en noden van een persoon met een handicap, is het belangrijk om vóór de toewijzing van het PVB de ondersteuningsnood van een persoon met een handicap goed in kaart te brengen. Daarvoor bestaat er een Zorgzwaarte-Instrument, in het kort ZZI (Heymans & Mollemans, 2013). Het doel van het ZZI is om de zorgvraag van de persoon met een handicap zo objectief mogelijk in kaart te brengen door middel van een inschaling te maken op basis van een aantal vooropgestelde parameters (Farah, Nys & Decancq, 2019; VAPH, s.d.).
Iedere PVB-budgethouder is eveneens verplicht verantwoording aan het VAPH af te leggen over de besteding van zijn PVB. Voorbeelden van enkele PVB-budgethouders staan verder in dit hoofdstuk omschreven. Een klein gedeelte van het totaalbedrag is daarentegen vrij te besteden (Op de Beeck, Schepers & Van Regenmortel, 2018). Dat heet het vrij besteedbaar gedeelte. Het opvragen is optioneel (Vlaamse Overheid, s.d.). Dat wil zeggen dat niet iedere PVB-budgethouder ervoor kiest om zijn vrij besteedbaar gedeelte op te vragen. De omvang van het vrij besteedbaar gedeelte is bij iedere PVB-budgethouder verschillend, gezien het afhankelijk is van het totaalbedrag van het PVB (Absoluut vzw, s.d.).
1.1.2. Zorggebonden personeelspunten
Het bedrag van het PVB is onder te verdelen in 24 budgetcategorieën (VAPH, s.d.). De budgetcategorieën worden uitgedrukt in aantal zorggebonden personeelspunten. Des te meer nood aan zorg en ondersteuning, des te hoger het aantal zorggebonden personeelspunten. Natuurlijk wordt het PVB eveneens uitgedrukt in geldwaarde. Vanaf 17 maart 2020 schommelt het PVB tussen volgende bedragen, namelijk van het laagste bedrag, 6679,42 euro, tot het hoogste bedrag, 89017,21 euro. Indien het PVB wordt besteed bij een niet-vergunde zorgaanbieder gebeurt dit in cash (Hermans, Dubois & Vanroose, 2019). Indien een persoon met een handicap zorg inkoopt bij een vergunde zorgaanbieder (cf. infra) heeft hij de keuze om zijn PVB te besteden aan de hand van drie verschillende betalingswijzen: cash, voucher of door middel van een combinatie van beide (Deferme, 2016).
Cash betalen betekent dat de PVB-budgethouder de betaling rechtstreeks aan de zorgaanbieder in kwestie overmaakt. Dat wil wel zeggen de PVB-budgethouder er eveneens toe gehouden is om zelfstandig verantwoording af te leggen aan het VAPH (cf. infra) omtrent de besteding van zijn of haar budget (Decruynaere, 2017). Voorts kan de PVB-budgethouder ervoor kiezen om een voucher in te zetten. Het opmerkelijke aan de voucherformule is dat het VAPH het bedrag rechtstreeks uitkeert aan de vergunde zorgaanbieder in plaats van voorafgaand aan de PVB-budgethouder (Van Puyenbroeck & Luyten, 2016).
5 De PVB-budgethouder is, in tegenstelling tot wanneer hij in cash betaalt, er niet toe verplicht persoonlijk verantwoording aan het VAPH af te leggen.
1.1.3. Meerderjarigen Personen met een Handicap
Een PVB is enkel beschikbaar voor meerderjarige personen met een handicap. Concreet kan een persoon met een handicap vanaf 17 jaar een aanvraag indienen. Het PVB is niet beschikbaar voor minderjarige personen met een handicap. Minderjarigen kunnen daarentegen beroep doen op een persoonlijke-assistentiebudget, in het kort PAB (VAPH, s.d.). Wanneer een persoon met een handicap ouder is dan 65 jaar dan kan hij nog gebruik maken van de dienstverlening van het VAPH indien hij zijn PVB-aanvraag deed voor zijn 65ste levensjaar.
1.1.4. Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap
Het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap, in het kort VAPH, kent de PVB’s aan personen met een handicap toe. Het VAPH is één van de administratieve diensten van de Vlaamse Overheid die deel uitmaakt van het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. Concreet is ze een intern verzelfstandigd agentschap mét rechtspersoonlijkheid opgericht door het decreet van 7 mei 2004 (Vlaamse Overheid, s.d.) Het VAPH wil personen met een handicap, zowel jongeren als volwassenen, zo goed mogelijk sociaal integreren in onze maatschappij door middel van het toekennen van financiële ondersteuning (VAPH, s.d.) Ze voert met zorg volgende taken uit: het controleren van de budgetaanvragen; het eigenlijke toewijzen van de budgetten en het opvolgen van de besteding ervan. Het VAPH streeft zelfstandigheid, autonomie en zelfredzaamheid van personen met een handicap na. Bovendien biedt ze ook een ruim aanbod van kwaliteitsvolle dienstverlening aan (VAPH, s.d.). Dat doet ze door middel van het erkennen en vergunnen van diensten en voorzieningen die personen met een handicap begeleiden of opvangen. Een persoon met een handicap weet dus dat een voorziening kwaliteitsvol is wanneer ze beschikt over een dergelijke vergunning. Tot slot is het VAPH ook een belangrijke speler in het uitvoeren en vervullen van beleidsbeslissingen met betrekking tot de sector voor personen met een handicap (VAPH, s.d.) Deze beleidsbeslissingen en doelstellingen worden door de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin iedere regeerperiode opgesomd in een beleidsnota die de goedkeuring kent van de Vlaamse Regering.
6
1.2. Persoonsvolgend Budget versus Persoonsvolgende financiering
Zoals eerder vermeld is het PVB onderdeel van de persoonsvolgende financiering, in het kort PVF (cf. supra). Omdat de begrippen zo gelijken op elkaar, kan dit verwarring zaaien. Vandaar dat deze paragraaf verduidelijkt wat de PVF is en op welke wijze beide concepten verschillen van elkaar. Verder is het van vitaal belang de PVF te duiden om het PVB begrijpelijk te kunnen kaderen in het groter geheel van vraaggestuurde financiering in de sector voor personen met een handicap in Vlaanderen.
1.2.1. Historiek
De PVF is een concept dat sinds januari 2017 stapsgewijs in Vlaanderen wordt ingevoerd. Het is een operationalisering van het idee van vraaggestuurde financiering dat sinds de jaren ’70 een opkomende internationale trend in de welzijnssector is (Van Puyenbroeck, 2010; Breda, Claessens, Schoenmaekers & Van Landeghem, 2004). Concreet betekent het dat personen met een handicap rechtstreeks overheidsgesubsidieerde budgetten ontvangen waarmee ze zelfstandig en autonoom kunnen beslissen welke noodzakelijke ondersteuning en bij wie deze ondersteuning aan te kopen. Voorheen was er in Vlaanderen sprake van aanbodgestuurde financiering (Vandeurzen, 2019). Toen verleende het VAPH subsidies aan voorzieningen die op hun beurt de nodige dienstverlening aan personen met een handicap aanboden. In laatstgenoemde systeem hadden personen met een handicap veel minder controle om het aanbod af te stemmen op hun subjectieve behoeften. De PVF heeft tot doel dit te veranderen door personen met een handicap het recht te verlenen autonoom en naar eigen wil hun dienstverlening te organiseren.
Zoals hierboven reeds omschreven werd de PVF ingevoerd door middel van het decreet PVF dat de Vlaamse regering in 2014 goedkeurde. Het decreet PVF vindt zijn oorsprong in een beleidsplan genaamd Perspectief 2020, opgesteld in 2010 door toenmalig minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, Jo Vandeurzen (Bronselaer, Demeyer, Vandezande & Vanden Boer, 2018; Vandeurzen, 2019). Dit plan is gebaseerd op twee pijlers, namelijk het realiseren van zorggarantie enerzijds en creëren van zelfregie voor personen met een handicap anderzijds (Vandeurzen, 2019). Een mijlpaal dat leidde tot de totstandkoming van Perspectief 2020 én eveneens kadert binnen de tendens naar meer vraaggestuurde ondersteuning is het VN-verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap. Dit verdrag is in december 2006 unaniem goedgekeurd door de algemene vergadering van de Verenigde Naties (Sorée, 2010). Concreet is de invalshoek van het verdrag om een mentaliteitsverandering tot stand te brengen, namelijk attitudes en gedragingen ten aanzien van personen met een handicap wijzigen (UNIA, 2006). Op 30 maart 2007 ondertekende België het verdrag (Keunen, Van Damme & Cuypers, 2017). Bijgevolg is België verplicht om haar beleid er op af te stemmen door middel van het nemen van concrete beleidsmaatregelen (Sorée,
7 2010). Het opstellen van Perspectief 2020 en de daaruit voortvloeiende PVF zijn goede voorbeelden van dergelijke beleidsmaatregelen.
1.2.2. Een getrapt systeem
Concreet bestaat de PVF uit twee verschillende trappen, namelijk het zorgbudget voor personen met een handicap, in het kort zorgbudget, en het PVB. Beide hebben tot doel personen met een handicap te ondersteunen, maar afhankelijk van de intensiteit van de ondersteuningsnood is het ene budget toepasselijker dan het andere. Minister Vandeurzen redeneert (2019) dat het PVB voor een aantal personen met een handicap niet langer noodzakelijk zal zijn indien er voldoende zorgbudgetten ter beschikking worden gesteld.
Het ‘zorgbudget voor personen met een handicap’ is trap één van de PVF. Voorheen was het bekend onder de naam basisondersteuningsbudget, in het kort BOB. Dit is een maandelijks forfaitair, niet belastbaar bedrag van 300 euro dat personen met een handicap vrij kunnen besteden zonder verantwoording aan het VAPH af te leggen (Vandeurzen, 2019). Het is bedoeld voor personen met een erkende handicap én met een beperkte ondersteuningsnood (VAPH, s.d.). Niet het VAPH, maar de zorgkassen betalen dit bedrag uit (Hermans & Declercq, 2016). De zorgkassen zijn instellingen die in opdracht van de Vlaamse Overheid de dagelijkse sociale bescherming bewerkstelligen (Partena Ziekenfonds, s.d.). In Vlaanderen zijn er zes zorgkassen actief. Anders dan bij het PVB moeten de personen met een handicap het zorgbudget niet zelf aanvragen. De zorgkassen contacteren hen namelijk op eigen initiatief.
Het PVB werd hierboven reeds uitgebreid besproken (cf. supra). Kort samengevat is het PVB een budget voor personen met een handicap waarvoor het zorgbudget onvoldoende toereikend is (Vandeurzen, 2019; VAPH, s.d.). Het zorgbudget voldoet niet aangezien PVB-budgethouders beschikken over een meer frequente, intensieve en gespecialiseerde ondersteuningsnood dan diegenen die afdoende geholpen zijn met het zorgbudget (Hermans & Declercq, 2016). Beide trappen zijn niet combineerbaar aangezien een persoon die reeds een PVB ontvangt, geen zorgbudget meer kan ontvangen (Christelijke Mutualiteit, s.d.; VAPH, s.d.).
8
1.3. Vergunde Zorgaanbieders
Deze paragraaf beantwoordt uitgebreid de vraag wat een vergunde zorgaanbieder, in het kort VzA, is. Het is relevant om te beschikken over basiskennis omtrent deze voorzieningen gezien het de onderzoekseenheden zijn van dit onderzoek zoals verder omschreven in de methodologie. Om te beginnen verschaft deze paragraaf een uitleg over de ‘cirkels van de zorg’. Dit concept is een schematisch overzicht van de verscheidene actoren waarbij een PVB-budgethouder zijn zorg en ondersteuning kan aanvragen. Deze toelichting is waardevol om goed de rol van VzA’s te kunnen positioneren ten opzichte van het grotere geheel aan welzijnsactoren voor personen met een handicap. Dan volgt er een beknopte definitie. Vervolgens wordt kort de wijze waarop het VAPH de VzA’s subsidieert omschreven. Tot slot eindigt deze paragraaf met het onderscheid te verduidelijken tussen VzA’s en aanbieders van rechtstreeks toegankelijke hulp. Dit om verwarring bij de lezer te voorkomen.
1.3.1. De cirkels van zorg
Vandeurzen (2019) stelt dat de cirkels van de zorg een visuele voorstelling is van het idee van de vermaatschappelijking van de zorg (zie bijlage één). Een gegeven dat hij graag wilde realiseren in de sector voor personen met een handicap. Dat benadrukt Vandeurzen (2010) in perspectief 2020. Vermaatschappelijking in de zorg is een beleidsintentie waarbij er gestreefd wordt naar het ondersteunen van kwetsbare personen rekening houdend dat deze ondersteuning zo veel mogelijk geïntegreerd in de maatschappij plaatsvindt (SAR WGG, 2012). Een mooi voorbeeld is de app ‘Blue Assist’ (Departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, 2013). Deze app helpt personen met een handicap die moeite ervaren met communicatie. Met behulp van de app kunnen ze gemakkelijke vragen stellen aan voorbijgangers (Sociale Innovatiefabriek, s.d.). Reeds een tal van steden zoals Gent, Oostende, enzovoort. scharen zich achter dit project.
Cirkel één symboliseert de persoon met een handicap en de wijze waarop deze voor zichzelf beslist te zorgen (Vandeurzen, 2019). Cirkel twee en drie representeren de informele hulp komende van de dichte omgeving zoals familie, vrienden, mantelzorgers, gemeenschapsondersteuning, enzovoort (Bronselaer, Demeyer, Vandezande & Vanden Boer, 2018). De buitenste cirkels vertegenwoordigen de professionele steun mede mogelijk gemaakt door de overheid. Reguliere welzijnsdiensten die voor iedere burger makkelijk toegankelijk zijn, bijvoorbeeld de apotheker, bevinden zich in cirkel vier (Lamberts, 2014). Diensten die meer gespecialiseerde ondersteuning ter beschikking stellen, zoals erkende VAPH-organisaties, vormen cirkel vijf. VzA’s maken bijgevolg deel uit van laatstgenoemde cirkel. Vanbael (2012) poneert dat dit zorgmodel veel voorkomend is in de sector voor personen met een handicap aangezien het gebruik ervan genoodzaakt is om de lange wachttijden stapsgewijs op te kunnen heffen. Lange
9 wachttijden gaat over het aantal personen met een handicap dat recht heeft op financiële steun maar deze, omwille van budgettaire tekorten bij het VAPH, nog niet heeft ontvangen.
1.3.2. Definitie vergunde zorgaanbieder
Een VzA is een voorziening dat gespecialiseerde ondersteuning biedt aan personen met een handicap (VAPH, s.d.). In het bijzonder kan een VzA enkel ondersteuning bieden aan PVB-budgethouders. Met andere woorden, VzA’s bieden niet-rechtstreekse toegankelijke hulp, in het kort nRTH, aan (Vereniging Personen met een Handicap vzw, s.d.; MPI Oosterlo vzw, s.d.). nRTH is een verzamelnaam voor alle vormen van ondersteuning die voorzieningen, erkend door het VAPH, aanbieden aan personen met een erkende handicap die beschikken over een meer intensieve ondersteuningsnood.
De term ‘Vergunde Zorgaanbieder’ is nieuw sinds de invoering van het PVB. De naamsverandering impliceert dat deze voorzieningen meer dienen op te treden als sociale ondernemers. De verwachting naar meer sociaal ondernemerschap staat eveneens geformuleerd in perspectief 2020 (De Coninck & Kuppens, 2015). Met andere woorden, de idee heerst dat personen met een handicap sindsdien veeleer worden aanschouwd als klanten met persoonlijke vragen en wensen. VzA’s worden geacht te anticiperen op deze vragen door middel van het afstemmen van hun zorgaanbod en zodoende meer zorg op maat aan te bieden. Veel van de huidige VzA’s waren reeds voor de invoering van het PVB actief. Indien toenmalige voorzieningen voldeden aan de kwaliteitseisen opgesteld door het VAPH ontvingen deze hun vergunning van VzA op 1 september 2016 (M. Sevenhant, teamcoördinator cijfers, boekhouding en budget VAPH, persoonlijke communicatie, 28 januari 2020). Verder beschikken VzA’s over een specifiek zorgaanbod dat in volgend hoofdstuk uitgebreid besproken wordt.
1.3.3. Subsidiëring
Het VAPH erkent en subsidieert VzA’s op basis van zorggebonden personeelspunten en organisatiegebonden middelen (De Coninck & Kuppens, 2015; VAPH, 2019). Concreet sluit een PVB-budgethouder een individuele dienstverleningsovereenkomst, in het kort IDO, af met een VzA naar keuze. Een IDO beschrijft volgende afspraken die in overleg tussen VzA en cliënt zijn overeengekomen (VAPH, s.d.; Vogelaere, 2017): welke ondersteuning de cliënt zal ontvangen; de frequentie en de duur van de ondersteuning; of de cliënt zal betalen in cash of voucher; hoeveel de cliënt zal inzetten; enzovoort. Deze middelen worden de zorggebonden middelen genoemd. Bovenop de zorggebonden middelen ontvangen de VzA’s organisatiegebonden subsidiëring van het VAPH (Sevenhant, 2020).
Het geheel aan middelen worden uitgedrukt in personeelspunten die de VzA’s vervolgens kunnen gebruiken om personeel in te zetten. Een personeelslid kost, afhankelijk van het barema, een aantal personeelspunten (Sevenhant, 2020). Voordien werd er gebruik gemaakt van strikte personeelskaders op
10 basis van functies waarbinnen VzA’s personeel moest aanwerven (VAPH, 2019, p. 57). Tegenwoordig is de inzet van personeel dus afgestemd op het aantal beschikbare personeelspunten waardoor er maximaal kan ingespeeld worden op de zorgbehoeften van het cliënteel (De Coninck & Kuppens, 2015). Concreet betaalt het VAPH de VzA’s de effectieve personeelskosten, rekening houdend met de reële anciënniteit van de personeelsleden op eenheid-niveau (Sevenhant, 2020). Het VAPH omschrijft een subsidie-eenheid als volgt (s.d., citaat): Een subsidie-subsidie-eenheid is een vrij samen te stellen groep van zorgaanbieders, meestal een VzA, multifunctioneel centrum1 en RTH-aanbieder, die ressorteren onder dezelfde inrichtende
macht. Het werken met personeelspunten verschaft als voordeel dat de VzA’s veel flexibeler kunnen inspelen op de vraag van cliënten. Het VAPH beaamt (2019, p. 57) dat dergelijke werkwijze de totstandbrenging van het sociaal ondernemerschap (cf. supra) bij VzA’s faciliteert.
1.3.4. Aanbieder van Rechtstreeks Toegankelijke Hulp
VzA’s zijn niet de enige voorzieningen die vergund kunnen worden door het VAPH. Zo bestaan er ook Aanbieders van rechtstreeks toegankelijk hulp, in het kort RTH-aanbieders. RTH gelijkt zeer sterk op nRTH. Ze verschillen voornamelijk in de mate van intensiteit van de aangeboden zorg (MPI Oosterlo vzw, s.d.) RTH is de verzamelnaam van beperkte handicapspecifieke ondersteuning voor personen met (een vermoeden van) een handicap (Vlaamse Overheid, s.d.). Laatstgenoemden moeten hiervoor geen aanvraag indienen bij het VAPH, maar kunnen rechtstreeks contact opnemen met RTH-aanbieders om ondersteuning te ontvangen (MPI Oosterlo vzw, s.d.). Het zorgbudget, dat reeds hoger besproken werd, kan ingezet worden om RTH te betalen (Vlaamse Overheid, s.d.). In de praktijk is het zo dat er voorzieningen bestaan die beide vormen van ondersteuning, zowel beperkte als intensieve, aanbieden. Bijgevolg beschikken deze voorzieningen zowel over het statuut vergunde zorgaanbieder als RTH-aanbieder.
1 Een multifunctioneel centrum is een instelling dat begeleiding, dagopvang, verblijf en diagnostiek biedt aan personen met een
11
1.4. Zorgaanbod
In bovenstaande uitleg komen de woorden zorg, ondersteuning en hulp voor personen met een handicap regelmatig voor. Niet iedereen interpreteert deze begrippen op gelijke manier. Deze paragraaf tracht dit op te lossen door het bespreken van de verschillende vormen van zorgondersteuning die VzA’s aanbieden. Zorgondersteuning aangeboden door andere actoren dan VzA’s leidt ons te ver af van de kern van dit onderzoek en wordt bijgevolg niet besproken.
VzA’s beschikken over een divers aanbod aan zorgondersteuning. De drie meest gekende ondersteuningsvormen zijn woon-, dag- en individuele ondersteuning (VAPH, s.d.). Zoals verder duidelijk in de methodologie, zijn deze drie vormen van ondersteuning bepalend geweest in de keuze van VzA’s die deelnemen aan dit onderzoek. Om die reden wordt iedere ondersteuningsvorm afzonderlijk gedefinieerd met behulp van enkele voorbeelden. Overigens reiken sommige VzA’s ook begeleid werken en oproepbare permanentie aan. Het is voldoende voor de lezer om hun bestaan te kennen. Een uitgebreidere definitie is niet relevant in het kader van de onderzoeksvraag.
1.4.1. Woonondersteuning
Allereerst, personen die vanwege een fysieke handicap, bijvoorbeeld verlamming, rolstoelgebruiker zijn, hebben mogelijks nood aan een aangepaste woning met lage lichtknoppen, voldoende brede deuropeningen, een lift, enzovoort. Uw woning aanpassen kan financieel erg duur zijn, vandaar dat verschillende personen ervoor kiezen om in een residentiële woning van een VzA te verblijven. Met andere woorden, indien een VzA woonondersteuning aanbiedt, biedt ze een huis of groepswoning aan waar permanente begeleiding, bijvoorbeeld verpleging en opvoeders, aanwezig is (VAPH, s.d.). PVB-budgethouders kunnen er een verblijf aanvragen.
1.4.2. Dagondersteuning
Wanneer u ouder bent van een kind met een mentale handicap bent u niet altijd in staat om 24 op 24 voor uw kind te zorgen. Een ouder moet bijvoorbeeld naar zijn of haar werk. Dagondersteuning is voor deze doelgroep ideaal. Verscheidene VzA’s voorzien activiteiten, gaande van kookworkshops, crea-ateliers tot daguitstappen, waar een PVB-budgethouder aan kan deelnemen (VAPH, s.d.). De dagondersteuning vindt plaats in groep.
1.4.3. Individuele ondersteuning
Tot slot is er nog individuele begeleiding wat een verzamelnaam is voor verschillende vormen van begeleiding, namelijk individuele psychosociale begeleiding, individuele praktische hulp en globale
12 individuele ondersteuning. Deze ondersteuningsvorm is bedoeld voor personen met een handicap die zelfstandig wonen, alleen of met hun gezin, en dus niet in een wooneenheid van een VzA verblijven. Een persoon die bijvoorbeeld vanwege een ongeval blind werd maar nog steeds zelfstandig thuis woont, kan beroep doen op een VzA die individuele ondersteuning aanbiedt. Zo kan deze psychosociale begeleiding aanvragen om ondersteund te worden met het organiseren van zijn of haar huishouden, het doornemen van zijn of haar post of het betalen van facturen. Vervolgens kan er beroep gedaan worden op praktische hulp. Een begeleider kan bijvoorbeeld ondersteuning bieden tijdens het winkelen. Tot slot, indien er gelijktijdig zowel praktische hulp als psychosociale begeleiding nodig is, wordt dat globale individuele ondersteuning genoemd (VAPH, s.d.). Deze vorm biedt een meer overzichtelijke en gecombineerde vorm van individuele ondersteuning aan.
De wegwijzer toont aan dat niet iedere VzA over hetzelfde zorgaanbod beschikt. De VAPH-wegwijzer is een platform dat het VAPH ter beschikking stelt waarop VzA’s hun aanbod kunnen bekend maken aan het grotere publiek (VAPH, s.d.). Zo bestaan er VzA’s die enkel individuele ondersteuning aanbieden, maar evengoed bestaan er VzA’s die zowel woon- als dagondersteuning aanbieden. Afhankelijk van de noden van een persoon met een handicap kiest deze zelfstandig met welke zorgondersteuning hij afdoende geholpen is.
13
2. PROBLEEMSTELLING
2.1. Situering onderwerp
Sinds 2017 is het VAPH de omschakeling naar PVF in de gehele sector voor personen met een handicap aan het bewerkstelligen (Ferket et al., 2019). Deze omschakeling hield eveneens een volledig nieuwe manier van werken in voor de verschillende VzA’s. Zo dienen ze zich compleet te herpositioneren in het huidig zorglandschap. Het VAPH beaamt (s.d.) eveneens dat de VzA’s ertoe genoodzaakt zijn om hun personeelsbeleid af te stemmen op de veranderingen. Bijkomend schudt de invoering van het PVB de financiële structuur van VzA’s geheid door elkaar (VAPH, s.d.). VzA’s kunnen bijvoorbeeld met heel wat verlies in middelen geconfronteerd worden. Tot slot kan de invoering van het PVB daardoor de continuïteit van de voorzieningen op losse schroeven plaatsen (De Coster, 2014). Deze argumenten worden gestaafd aan de hand van enkele voorbeelden uit de literatuur.
Het huidige cliënteel kan bijvoorbeeld beslissen om de VzA’s te verlaten om zodoende zorg aan te kopen bij een collega-voorziening (De Coster, 2014). VzA’s moeten sedertdien veel sterker inzetten op aanpassen en aantrekkelijk maken van hun ondersteuningsaanbod. Zo maken ze het mogelijk potentiële cliënten aan te trekken en huidige cliënten te behouden. Evengoed verliest een VzA middelen wanneer een cliënt besluit zijn PVB in cash te besteden in plaats van in voucher. Demaerschalk & Hermans (2018, p. 15) verduidelijken dat een voucher een loonkost dekkende subsidie inhoudt. Hier is geen sprake van wanneer de zorg bij VzA’s aangekocht wordt aan de hand van cashmiddelen. Tot slot drukken eveneens de correctiefases, in het bijzonder correctiefase twee, die het VAPH systematisch uitvoert een uitdrukkelijke stempel op het kostentotaal van VzA’s. Volgende paragraaf omschrijft wat een correctiefase is. Zowel Loncin (M. Loncin, Stafmedewerker SOM, persoonlijke communicatie, 16 januari 2020) alsook Koen Depauw (2017) van bijstandsorganisatie Onafhankelijk Leven beamen dat voornamelijk VzA’s die individuele - en dagondersteuning aanbieden het zeer moeilijk zullen krijgen na de invoering van correctiefase twee.
Concreet bemerkte het VAPH na de inschaling van alle budgetten dat er sprake was van een historisch gegroeide ongelijke verdeling van de budgetten tussen de voorzieningen (Demaerschalk & Hermans, 2018; VAPH, s.d.). Om dit onevenwicht de wereld uit te helpen heeft het VAPH twee correctieronden ingevoerd die lopen van 2018 tot en met 2022. Deze correctiefases zorgen ervoor dat er budgetten op maat worden gecreëerd die rekening houden met de feitelijke zorgzwaarte van iedere cliënt (Helpdesk transitie voorzieningen VAPH, 2018). Correctiefase twee is de laatste stap in dit proces naar gelijkwaardigheid (VAPH, s.d.). Voor de VzA’s betekent dit dat de PVB’s van hun cliënten of dalen of stijgen, wat bijgevolg een financiële implicatie inhoudt voor desbetreffende VzA’s. Op basis van onderzoek
14 verricht door het VAPH is geweten dat de herverdeling vrij evenwichtig is gebeurd (Loncin, 2020; Team Beleid VAPH, 2019). Er zijn ongeveer evenveel PVB-budgethouders die stijgen als PVB-budgethouders die dalen.
Niettegenstaande dat de PVF een relatief nieuw concept in Vlaanderen is, is er reeds heel wat onderzoek verricht naar het concept en de implicaties die het veroorzaakt. Met name vooral de gevolgen voor personen met een handicap en mantelzorgers werden reeds uitgebreid onderzocht. Op de Beeck et al. (2018) deden een onderzoek naar de inzet van het vrij besteedbaar gedeelte van het PVB voor personen met een handicap. Op het eind van hun onderzoek raden ze toekomstige onderzoekers aan te peilen naar hoe VzA’s de invoering van de PVF evalueren. Zo kan worden vastgesteld waar zich de knelpunten en mogelijkheden tot verbetering bevinden (Op de Beeck et al., 2018, p. 102). Tot slot reikten ze het topic ‘impact op personeel’ aan ter illustratie. Hun aanbeveling voor verder onderzoek diende als inspiratiebron voor dit onderzoek. Na contact met SOM2 werd het duidelijk dat het zowel het VAPH, SOM als VERSO3
nog geen onderzoek uitgevoerd hebben naar de impact van de invoering van het PVB op het personeelsmanagement van VzA’s (Loncin, 2020). Na verder analyseren van reeds gepubliceerde wetenschappelijke literatuur werd geconcludeerd dat er nog geen verdere inzichten over dit specifieke onderwerp vergaard zijn.
Kortom, om voorgaande leemte in het huidig wetenschappelijke onderzoeksveld aangaande de invoering van het PVF, in het bijzonder PVB, gedeeltelijk te dichten, zal dit onderzoek zich toespitsen op de impact van de invoering van het PVB op het personeelsmanagement van kleinschalige VzA’s in Vlaanderen. Er is gekozen voor het onderzoeken van kleinschalige VzA’s omdat dit onderzoek uit gaat van het idee dat kleinschalige voorzieningen reeds over minder personeelsleden en middelen beschikken dan grootschalige voorzieningen. Bijgevolg zullen ze sneller genoodzaakt zijn om drastischere maatregelen te nemen, zoals bijvoorbeeld ontslag en/of fusie, in reactie op transities zoals de invoering van het PVB die sterke financiële gevolgen met zich meedragen. Vandaar lijkt het interessanter om kleinschalige VzA’s te onderzoeken. De onderzoeksvraag wordt in volgende paragraaf omschreven.
2 SOM is de federatie van sociale ondernemingen. Het is een kenniscentrum dat bijdraagt tot kwaliteitsvolle zorg en rechtvaardige
sociale politiek (SOM, s.d.). Dit doet ze door organisaties, ondernemingen en federaties in onder andere de welzijnssector te ondersteunen en vertegenwoordigen.
15
2.2. Onderzoeksvraag
Gebaseerd op de inzichten van voorgaande probleemstelling is volgende onderzoeksvraag geformuleerd: “In welke mate heeft de invoering van het Persoonsvolgend Budget een impact op het personeelsmanagement van kleinschalige vergunde zorgaanbieders die ondersteuning bieden aan meerderjarige personen met een handicap in Vlaanderen?”
2.3. Assumpties van het onderzoek
Om de onderzoeksvraag naar behoren te kunnen onderzoeken werden er zes assumpties opgesteld. De literatuurstudie, die in hoofdstuk drie terug te vinden is, strekte als basis voor het omschrijven van de assumpties. Na het verzamelen van data omtrent volgende thema’s kan een genuanceerd en afdoende beantwoording van de onderzoeksvraag gepresenteerd worden.
2.3.1. Mogelijke effecten op het personeel
Assumptie één“Sinds de invoering van het PVB ervaren kleinschalige vergunde zorgaanbieders, ongeacht het aanbod dat ze voorzien, problemen met het behouden van personeel vanwege onzekerheid en ontevredenheid van personeelsleden.”
Assumptie twee
“Sinds de invoering van het PVB verwachten kleinschalige vergunde zorgaanbieders meer flexibiliteit van het personeel.”
2.3.2. Mogelijke reacties van de vergunde zorgaanbieders
Assumptie drie“Als gevolg van de invoering van het PVB zijn kleinschalige vergunde zorgaanbieders genoodzaakt hun personeelsbestand in te krimpen aangezien er te weinig budget voor handen is om alle personeelsleden te behouden.”
Assumptie vier/a
“Als gevolg van de invoering van het PVB zijn kleinschalige vergunde zorgaanbieders genoodzaakt om huidig personeel bij te scholen zodat ze over meer expertise beschikken om aan nieuwe, meer gespecialiseerde en complexe zorgvragen te kunnen beantwoorden.”
16
Assumptie vier/b
“Als gevolg van de invoering van het PVB zijn kleinschalige vergunde zorgaanbieders genoodzaakt om nieuw personeel aan te werven met meer expertise om aan nieuwe, meer gespecialiseerde en complexe zorgvragen te kunnen beantwoorden.”
Assumptie vijf
“Als gevolg van de invoering van het PVB zijn kleinschalige vergunde zorgaanbieders met een tekort aan personeel en/of expertise genoodzaakt tot een fusie, overname of een andere vorm van samenwerking.”
2.3.3. Intensiteit impact op basis van verschillen tussen vergunde zorgaanbieders
Assumptie zes“De intensiteit van de effecten van de invoering van het PVB op het personeelsmanagement van kleinschalige vergunde zorgaanbieders verschilt naargelang het aanbod van de voorzieningen”
2.4. Doelstelling van het onderzoek
Dit onderzoek heeft tot doel nieuwe theoretische inzichten te verzamelen omtrent de gevolgen van de invoering van het PVB, meer bepaald zijn concrete impact op het personeelsmanagement van kleinschalige VzA’s. De aard van het onderzoek is verkennend gezien dat er nog niet veel kennis omtrent dit specifieke onderwerp bestaat. Vervolgens kunnen de resultaten van dit onderzoek dienen als basis voor toekomstig wetenschappelijk onderzoek. Verder wil het eveneens zijn bijdrage leveren door middel van het formuleren van enkele waardevolle inzichten en handvaten ten behoeve van het VAPH en overige beleidsmakers binnen de sector voor personen met een handicap. Dit onderzoek is maatschappelijk relevant gezien de invoering van het PVB een relatief recent fenomeen is waarvan de implementatie zich nog steeds manifesteert enerzijds en waar de langetermijngevolgen nog niet allemaal van gekend zijn anderzijds. Des te meer onderzoek hieromtrent wordt neergeschreven, des te meer de sector aan kennis sprokkelt waaruit deze leren en verbeteren kan. Dit onderzoek wil daar graag zijn steentje aan bijdragen.
17
3. LITERATUURSTUDIE
Zoals de onderzoeksvraag luidt, wil dit onderzoek de impact van de invoering van het PVB op het personeelsmanagement van kleinschalige VzA’s in Vlaanderen in kaart brengen. Zodoende stelt zich volgende vraag: Wat houdt het begrip personeelsmanagement nu juist in? Dit hoofdstuk poogt op basis van een literatuurstudie aan de lezer mee te delen hoe dit onderzoek het begrip interpreteert, idem dito waarom het deze definitie prefereert. Aansluitend vloeit uit de begripsomschrijving een conceptueel kader voort van waaruit dienovereenkomstig voorgenoemde assumpties zijn gegroeid. Hierbij is het belangrijk transparant te zijn over het feit dat het conceptueel kader een zelfontwikkeld model is, gecreëerd op basis van bestaande wetenschappelijke literatuur. Dit met als doel om het onderzoek zo duidelijk mogelijk te structureren en bijgevolg waardevol te maken. Samengevat, deze literatuurstudie vormt de theoretisch basis waar later de empirische resultaten aan getoetst zullen worden om uiteindelijk een concluderend antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag. Dit hoofdstuk eindigt met een schematische weergave van het conceptueel kader dat dient als een overzichtelijke samenvatting van deze literatuurstudie.
3.1. Strategisch personeelsmanagement
Deel één van de literatuurstudie is opgedeeld in drie verschillende onderdelen. Ten eerste is er de begripsomschrijving. Daarna deelt het een omschrijving mee van het verschil tussen personeelsmanagement in de publieke dan wel private sector, net zoals waarom het belangrijk is bewust te zijn van deze tweedeling. Ten slotte deelt het een meer diepgaande analyse mee van de verscheidene elementen van de veranderende omgeving waarin VzA’s opereren. Deze elementen zullen vermoedelijk een impact uitoefenen op het personeelsmanagement van diezelfde VzA’s. Laatstgenoemde kennis is belangrijk om weten aangezien het een inleiding vormt op deel twee van deze literatuurstudie, namelijk de eigenlijke opsomming van de mogelijke gevolgen die bij de VzA’s kunnen optreden.
3.1.1. What’s in a name?
Na enige literatuuronderzoek is duidelijk dat het begrip personeelsmanagement geen eenduidige definitie kent. Dat is vastgesteld op basis van de talrijke omschrijvingen die rondcirculeren binnen de academische literatuur. Deze literatuurstudie heeft daarom niet tot doel een voltallige kennisdeling van het begrip uiteen te zetten, maar wil veeleer de lezer op de hoogte stellen van de omvangrijkheid en complexiteit van het concept. Zo stelt Van Otterlo (1999, p. 70) dat personeelsmanagement traditioneel een zuiver administratieve taak van personeelsbeheer was dat door middel van evolutie uitgegroeid is tot een meer holistisch managementinstrument, namelijk Human Resource Management, in het kort HRM. Dit wordt bevestigd door Vanderstraeten (2018) die omschrijft dat HRM een dynamisch begrip is dat constant
18 onderhevig is aan organisatorische veranderingen. Het is voldoende te begrijpen dat HRM en personeelsmanagement niet zomaar als synoniemen aan de kant kunnen worden geschoven.
In het onderzoek van Vanderstraeten (2018) komt eveneens naar voren dat HRM bestaat uit vier grote dimensies, namelijk de instrumentele, organisatorische, menselijke en strategische dimensie. Voornamelijk laatstgenoemde dimensie is relevant voor dit onderzoek. Om strategische HRM te omschrijven citeert deze paragraaf de definitie van Steijn & Groeneveld (2013, p. 7), zijnde: HRM wordt strategische HRM wanneer het een integraal onderdeel vormt van het algemene strategische beleid van de organisatie. Met andere woorden, strategisch HRM is geen op zichzelf bestaand eiland binnen een organisatie, maar is in tegendeel verweven met verscheidene andere managementfuncties, beleidsbeslissingen en organisatorische strategieën in diezelfde organisatie. Volgens Vanderstraeten (2018, p. 125) ligt de kern van de strategische dimensie van HRM in het feit dat er een interactie bestaat tussen omgeving en organisatie.
Kortom, er is in dit onderzoek dus gekozen voor een definitie die bevestigt dat de omgeving invloed uitoefent op het HRM-beleid van organisaties (Vanderstraeten, 2018). Deze definitie leidt ons terug tot de onderzoeksvraag waarbij de omgeving staat voor de invoering van het PVB en de organisaties voor de kleinschalige VzA’s. Toch is het opmerkelijk dat de onderzoeksvraag niet de benaming HRM, maar veeleer personeelsmanagement hanteert. Zoals de titel al deed vermoeden spreekt dit onderzoek zelfs over strategisch personeelsmanagement. De reden hiervoor is dat de bovengenoemde assumpties, die in kader van dit onderzoek geformuleerd zijn, zich voornamelijk focussen op de impact van omgevingsveranderingen op de meer traditionele kijk, in het bijzonder de administratieve kant, van personeelsbeheer namelijk: de in-, door- en uitstroom van personeelsleden, werving en selectie, functieomschrijvingen, het behoud van personeel, enzovoort. Hierbij schaart dit onderzoek zich achter de traditionele definitie van Jansen (geciteerd in Van Otterlo, 1999, p. 20) die stelt dat personeelsmanagement het gecoördineerd duwen en trekken aan mensen in de context van een arbeidsorganisatie is.
Samengevat, de term strategisch personeelsmanagement verwijst in dit onderzoek naar de simpliciteit van het managen van personeel met als doel organisatieverbetering teneinde de organisatie, in het bijzonder de personeelswerking, zo goed mogelijk af te stemmen op de continu veranderende omgeving waarbinnen ze functioneert. Deze brede definitie vormt de rode draad doorheen dit verdere onderzoek.
3.1.2. Personeelsmanagement in de publieke sector
Nu geduid is wat strategisch personeelsmanagement is, focust het tweede deel van dit hoofdstuk op wat personeelsmanagement in de publieke sector betekent in vergelijking met personeelsmanagement in de private sector. Er is geen duidelijke scheidingslijn te trekken tussen dé publieke en dé private sector, als
19 dergelijke enge benamingen zelfs gehanteerd kunnen worden. Volgens Steijn en Groeneveld (2013) die onderzoek deden naar strategische HRM in de publieke sector, bevindt de dichotomie tussen beide sectoren zich op een spectrum gaande van het sterk beleidsmatig onderhevig zijn aan politieke beslissingen en wetmatigheden, typisch gelinkt aan publieke organisaties, tot aan organisaties die het verst afstaan van politieke controle. Laatgenoemden zijn vaak organisaties die beschikken over een zelfvoorzienend karakter wat betreft financieel kapitaal. Een eigenschap die gelinkt kan worden aan organisaties die winst beogen door de verkoop van producten. Deze literatuurstudie vermeldt kort de fluïditeit van het onderscheid tussen beide sectoren gezien het feit dat deze tweedeling eveneens zijn uitwerking heeft op hoe publieke en private organisaties omgaan met personeelszaken. Zeker indien ze geconfronteerd worden met financiële schaarste en economische druk vanuit een veranderende omgeving, zijnde bij deze de invoering van het PVB binnen het zorglandschap in Vlaanderen, waar dit hoofdstuk in deel drie nog verder op ingaat.
Personeelsmanagement in de publieke sector is anders dan in de private sector aangezien beide met een verschillende realiteit geconfronteerd worden. Steijn en Groeneveld (2013, p. 64) bevestigen dat de institutionele omgeving en de marktomgeving waarbinnen organisaties opereren effect hebben op keuzes in strategie en organisatie van het personeel. Enkele voorbeelden maken dit onderscheid duidelijk. Zo kenmerkt de motivatie van werknemers in de publieke sector zich bijvoorbeeld door een specifiek soort motivatie, namelijk Public Service Motivation. Verder wordt van publieke organisaties verwacht dat ze een voorbeeldfunctie uitoefenen in vergelijking met de private sector (Hondeghem, 2017). Dat wil zeggen transparant verantwoorden van beleidskeuzes, voorts integer omspringen met personeelsbeslissingen. Zo streeft een non-profit organisatie mogelijks na om in kader van haar diversiteitsbeleid een personeelsbestand te creëren dat een afspiegeling vormt van de huidige samenleving.
Nu is het zo dat de invoering van vraaggestuurde financiering ervoor gezorgd heeft dat VzA’s zich richting een marktsfeer aan het begeven zijn. Ze worden namelijk gestimuleerd om een meer concurrentieel en ondernemend karakter aan te nemen vanuit die vraag naar het creëren van meer zorg op maat voor PVB-budgethouders (Vandeurzen, 2010). Deze shift kenmerkt zich door de term sociaal ondernemerschap die eerder in het theoretisch kader aan bod kwam. Herinner eveneens het idee dat de rol van een persoon met een handicap verschuift van cliënt naar klant (Vandeurzen, 2019). Met andere woorden, er ontstaat een markt met betrekking tot het zorgaanbod van VzA’s waarop personen met een handicap als klant kunnen shoppen met als doel hun persoonlijke noden zo efficiënt mogelijk te laten invullen. Op die manier zal een gelijkwaardige afhankelijkheid ontstaan tussen beide partijen, zijnde VzA’s en PVB-budgethouders.
20 Er kan een link gelegd worden tussen het bestaan van New Public Management, in het kort NPM, en het ontstaan van sociaal ondernemerschap. Deze literatuurstudie volgt de definitie van Moore (1996) die zegt dat New Public Management de nadruk legt op het meer en meer organiseren van publieke organisaties naar analogie met de werkwijze van private ondernemers. De oorzaak hiervan is het streven naar het behalen van een tweeledig doel. Enerzijds publieke organisaties meer met elkaar in concurrentie laten treden, anderzijds een zo efficiënt en direct mogelijke beloning voor de geleverde prestaties tot stand brengen.
Samengevat, het personeelsmanagement in een publieke organisatie, zoals bijvoorbeeld een VzA, zal er anders uitzien dan in een puur winstgevende organisatie. Daaruit vloeit verder dat ook de impact van en het omgaan met financiële schaarste een andere uitwerking zal hebben op de personeelswerking van beide sectoren. Nu is wel zo dat door opkomst van het sociaal ondernemerschap VzA’s zich meer en meer op een marksfeer bevinden. Deze verschuiving, die in lijn ligt met het ontstaan van het NPM, maakt dat ook publieke organisaties vaker strategische keuzes met betrekking tot het personeel zullen maken die meer in overeenstemming zijn met strategieën die gebruikt worden in de private sector.
3.1.3. Veranderend zorglandschap: vraaggerichte financiering
Nu het begrip strategisch personeelsmanagement omschreven is, alsook geduid is dat er een beperkte discrepantie bestaat tussen personeelsmanagement in een publieke of private organisatie, focust het derde en laatste deel op de wijzingen die zich momenteel in het zorglandschap voordoen. Dit laatste onderdeel is belangrijk omdat het deel twee van deze literatuurstudie inleidt. Het is namelijk zo dat invoering van vraaggerichte financiering, meer bepaald het PVB in Vlaanderen, mogelijks een impact zal uitoefenen op het personeelsmanagement van VzA’s. Om de gevolgen goed te kunnen vatten, is het belangrijk eerst nog een licht te schijnen op de veranderende omgeving.
Zowel op internationaal als nationaal vlak is het zorglandschap onderhevig aan grootste veranderingen (Fine, 2013). Vraaggestuurde financiering in de welzijnssector, ook wel cash-for-care systems of consumer-directed care genoemd in internationale wetenschappelijke literatuur, is niet enkel in Vlaanderen bekend (Hermans & Declercq, 2016, p. 4). Beleidsmakers over de hele wereld implementeren verscheidene variaties van het concept met als gemeenschappelijk doel om een maatschappij tot stand te brengen waarbinnen zorgbehoevenden, onder andere ouderen en personen met een handicap, inclusief, vraaggericht en onafhankelijk kunnen opereren (Kodner, 2003; Carr & Robbins, 2009). Dit gebeurt door middel van het efficiënter uitbesteden van publieke middelen, namelijk het rechtstreeks toekennen van financiële middelen aan de zorgbehoevenden zodat deze zelfstandig de nodige zorg en ondersteuning kunnen aankopen. Enkele voorbeelden zijn het personal assistance budget in Zweden, het persoonsgebonden budget in Nederland, direct payments in Engeland, het Persönliches Budget in
21 Duitsland en het national disability insurance scheme in Australië (Hermans & Declercq, 2016; Needham & Dickinson, 2018). Belangrijk hierbij is de vermelding van Carr & Robbins (2009) dat deze concepten niet allemaal hetzelfde betekenen in ieder land. Het concept is in ieder land op een unieke wijze gegroeid. Met andere woorden dienen we de verschillen tussen landen, namelijk de culturele context en publieke beleidskader van een land, in gedachten te houden bij het vergelijken van deze concepten.
Deze veranderingen in het zorglandschap zullen een sterke invloed uitoefenen op organisaties zoals VzA’s. Zo testte Engeland door middel van een pilootproject, opgezet gedurende de periode 2009 – 2012, personal health budgets, in het kort PHB’s, uit in de sector van personen met psychische aandoeningen. Alakeson et al. (2016) onderzochten wat een PHB juist inhoudt, alsook welke mogelijkheden en uitdagingen de invoering ervan zou teweegbrengen. Een van hun conclusies was dat de grootste uitdaging zich zal situeren omtrent het in het gedrang komen van een duurzaam bestaan van de traditionele diensten. De oorzaak hiervan is dat personen met een psychische aandoeningen door het PHB de mogelijkheid ervaren om hun zorgnoden op andere, meer innovatievere wijzen in te willigen (Alakeson et al., 2016, p. 34). Met andere woorden, ze zijn niet verplicht op hun PHB te besteden in traditionele diensten, wat daarom velen ook niet meer doen, met als gevolg dat het bestaan van deze organisaties bedreigd wordt.
Het onderzoek van Demaerschalk & Hermans (2018) bevestigt dat VzA’s meer met open plaatsen te kampen krijgen sinds de invoering van het PVB. Deze open plaatsen leiden zodoende tot een tekort aan financiële middelen. Deze open plaatsen kunnen veroorzaakt worden omwille van verscheidene redenen. Deze literatuurstudie biedt twee mogelijke oorzaken aan. Ten eerste kan het zijn dat cliënten voorkeur geven aan het besteden van hun budget aan persoonlijke assistenten of mantelzorgers in vergelijking met het aankopen van zorg bij voorzieningen. Een tal van studies tonen namelijk aan dat de tevredenheid bij cliënten over samenwerken met persoonlijke assistenten groter is dan wanneer ze zorg aankopen bij voorzieningen (Christensen, 2012; Maes, 2018). Ten tweede is er het feit dat het VAPH wel budgetaanvragen van personen met een handicap goedkeuren, maar velen op de wachtlijst staan voor de eigenlijke toekenning (Vandeurzen, 2019). Dat wil zeggen dat personen met een handicap niet in staat zijn om zorg te kunnen inkopen bij VzA’s. Deze voorbeelden leiden bijgevolg tot een vermindering van financiële middelen voor diezelfde VzA’s. Dit onderzoek gaat uit van de assumptie dat deze financiële zware klap, veroorzaakt door de invoering van het PVB, VzA’s zwaar zal beproeven in hun bestaansrecht en daarom eveneens een sterke invloed zal uitoefenen op het personeelsmanagement van diezelfde organisaties.
Verder is het zo dat VzA’s niet enkel met socio-economische factor, zijnde de financiële schaarste ten gevolge van de invoering van het PVB, zullen geconfronteerd worden. Er zijn eveneens zaken die de impact
22 van de invoering van het PVB kunnen vergroten en zelfs in een stroomversnelling kunnen plaatsen binnen de VzA’s (Fine, 2013). Zo worden ze geconfronteerd met demografische factoren, bijvoorbeeld de vergrijzing van hun personeelsbestand, alsook technologische factoren, namelijk de nood om zich aan te passen aan de opkomende digitalisering in onze huidige maatschappij. Vanderstraeten (2018) bevestigt dat socio-economische, demografische en technologische factoren allemaal een invloed uitoefenen op het strategisch personeelsmanagement van organisaties.
3.2. Conceptueel kader
De algemene assumptie die in dit onderzoek geldt, is het geloof dat de invoering van het PVB een impact zal uitoefenen op het personeelsmanagement van kleinschalige VzA’s in Vlaanderen. Zoals in de probleemstelling omschreven zijn er een zestal assumpties geformuleerd. Dit hoofdstuk biedt, op basis van bevindingen gevonden in wetenschappelijke literatuur, een basis die kan dienen als conceptueel kader waarop de assumpties zijn gebaseerd.
3.2.1. Inkrimping van het personeelsbestand
Wanneer een VzA consequent onvoldoende financiële middelen genereert om haar personeel te bekostigen, is een van de mogelijke wijze waarop een voorziening kan reageren de volgende: het inkrimpen van haar personeelsbestand (Burke & Cooper, 2007). Hiervoor kan ze beroep doen op meerdere methoden van inkrimping die achtereenvolgens opgesomd worden (Dogaru, 2015).
Allereerst kan een organisatie ervoor kiezen om personen die op pensioen gaan, en dus omwille van natuurlijk verloop de organisatie verlaten, niet te vervangen door een nieuw personeelslid (Bekker et al., 2004). Ten tweede is er de meest gekende en veelvoorkomende methode die private organisaties hanteren, namelijk het beroep doen op gedwongen ontslag wanneer organisaties systematisch kampen met een lage rendabiliteit (Van Otterlo 1999). Demaerschalk & Hermans (2018) pogen dat ook VzA’s eveneens verplicht worden tot het ontslaan van personeel vanwege de open plaatsen waarmee de organisaties geconfronteerd worden. Een derde mogelijkheid tot inkrimping benoemt deze literatuurstudie als contractflexibiliteit. Zo stellen Peters, Van Der Heijden, Bergers en Velthuizen (2016) dat kleine en middelgrote organisaties in economisch moeilijke tijden de voorkeur geven aan flexibele arbeidscontracten, bijvoorbeeld contracten van bepaalde duur en vervangingscontracten, ten opzichte van het verlenen van vaste contracten. Eveneens Dekker (2017) beaamt dat flexibele arbeid steeds vaker gezien wordt als de oplossing voor problemen in de publieke sector. Desalniettemin waarschuwt hij voor het feit dat veel onderzoek bevestigt dat er een negatieve relatie bestaat tussen het hebben van een flexibel arbeidscontract en arbeidstevredenheid. Verder is arbeidstijdsduurvermindering een mogelijkheid waar publieke organisaties gebruik van maken om personeelskosten te verminderen (Jones,
23 2010). Dit wil zeggen meer inzetten op personen die deeltijds werken dan voltijds. Het is namelijk zo dat wanneer ieder personeelslid bijvoorbeeld enkele uren minder werkt er in totaal technisch gezien een personeelslid minder in de organisatie aanwezig is zonder dat er in realiteit een personeelslid de organisatie heeft moeten verlaten (Van doorn, s.d.). Tot slot is het laatste alternatief van inkrimping dat aan bod komt outsourcing. Outsourcing betekent dat er taken zijn die een organisatie uitbesteed aan externe krachten (Widerszal-Bazyl & Mockallo, 2015). Vaak zijn het diensten in de organisatie die het verst af staan van de essentiële werking van een organisatie, bijvoorbeeld de poetsdienst.
Keuze van het personeel
Een VzA kan ervoor kiezen om haar personeelsbestand in te krimpen, maar het is eveneens mogelijk dat een aantal personeelsleden er bewust voor kiezen om de organisatie te verlaten. Zo bevestigt het onderzoek van Maes (2018) dat er sinds de invoering van het PVB sprake is van een groter personeelsverloop vanwege het feit dat goede krachten besluiten de organisatie te verlaten. Uit het onderzoek van Jacobs, De Cuyper, Heylen & De Rick (2013, p. 97) blijkt dat ontevredenheid over de manier van werken en een interessantere jobinhoud in een organisatie beide belangrijke vertrekredenen van werknemers in de socio-culturele sector zijn. Maar eveneens de jobonzekerheid die gecreëerd wordt door het werken met contractflexibiliteit, kan ertoe leiden dat werknemers de organisatie wensen te verlaten (Dekker, 2017).
3.2.2. Uitbreiding: Complexere zorgvragen beantwoorden
Zoals eerder vermeld, kampen heel wat VzA’s met een aantal open plaatsen. Demaerschalk & Hermans (2018, p. 51) beamen dat voorzieningen trachten deze open plaatsen in te vullen door middel van het ingaan op specifieke hulpvragen. Een gecombineerde zorgvraag zoals bijvoorbeeld een persoon met een motorische handicap die bijkomend kampt met autismespectrumstoornis illustreert een dergelijke specifieke hulpvraag. Met andere woorden, de zorgvragen zijn heel wat complexer dan de VzA’s voorheen gewend waren te beantwoorden. De reden waarom voorzieningen deze keuze maken is dat deze personen vaak beschikken over een hoger budget om in te zetten, wat bijgevolg leidt tot het genereren van meer middelen om de personeelswerking van de organisatie te ondersteunen.
Heel wat VzA’s zijn onvoldoende uitgerust om dergelijke zorgvragen te beantwoorden (Demaerschalk & Hermans, 2018). Dat blijkt eveneens uit het onderzoek van Maes (2018) die zegt dat er meer en beter geschoold personeel nodig is om aan de hogere zorgnoden te kunnen voldoen. Bij dit voorbeeld komt het groeiende commerciële karakter van VzA’s tevoorschijn met als doel om het voorbestaan van de organisatie te garanderen. Om ervoor te zorgen dat eveneens de kwaliteit in de organisatie gewaarborgd blijft, kan een VzA op twee wijzen reageren. Enerzijds kan ze de huidige personeelsbezetting bijscholen om zo de nodige expertise aan te leren (Health foundation, 2010; Wirrman-Gadsby, 2013; Carr & Robbins,
