De wordingsgeschiedenis van
de grondwet voor Europa;
een kritische terugblik
jan jacob van dijk
In dit artikel schetst Jan Jacob van Dijk als deelnemer aan de Europese conven-tie de aanleiding, de inzet en het verloop ervan. Hoewel in de loop der tijd het Verdrag van Rome uit 1957 verschillende keren is aangepast en uitgebreid is tot dusver de structuur van de Unie niet wezenlijk veranderd. De uitbreiding van de Unie maakt deze situatie onhoudbaar. Aanpassing van de geldende be-sluitvormingsmechanismen en een heldere omschrijving van de verantwoor-delijkheidsverdeling zijn gewenst. Dit leidde via een eerste Conventie tot het opstellen van een grondrechtenmanifest en daarna tot een tweede Conventie en de formulering van een concept -grondwet voor Europa. Het oordeel van de toemalig Minister van Buitenlandse Zaken Van Aartsen dat het hierbij om een discussieclub zou gaan, is hierbij een cruciale inschattingsfout gebleken, vol-gens Van Dijk. Naast een beschrijving van de onderhandelingsinzet vanuit het CDA en de EVP plaatst hij ook enige kritische kanttekeningen bij de (nog niet eerder) gevolgde werkwijze. Een voordeel is dat door de Conventie het Euro-pees parlement (EP) invloed kan uitoefenen, terwijl dat via de Intergouver-nementele Commissie (IGC) niet of nauwelijks het geval is. Daar staat echter te-genover dat veel van de belangrijke onderhandelingen plaatsvonden in de beslotenheid van het presidium en niet in de plenaire vergadering. Hierbij kan de vraag gesteld worden in hoeverre landsbelangen niet prevaleerden boven die van de groep. Ook moet erkend worden dat het triumviraat Dehaene, Giscard en Amato voor de broodnodige dynamiek en ambitie heeft gezorgd. Maar voor het draagvlak voor het uiteindelijke resultaat is de gevolgde werk-wijze niet bevorderlijk geweest, temeer ook omdat er noch over de individuele voorstellen noch over het eindresultaat gestemd kon worden, zodat het uitein-delijk slikken of stikken was. Ook het mandaat en daarmee het gezag van spre-ken van de individuele Conventieleden was onduidelijk.
In de afgelopen twintig jaar is het oorspronkelijke Verdrag van Rome vier maal ge-wijzigd: de zogeheten Europese Akte (1987), het Verdrag van Maastricht (1991), het Verdrag van Amsterdam (1997) en het Verdrag van Nice (2000). Al deze verdragen hadden ten doel het oorspronkelijke verdrag aan te passen aan de nieuwe wensen en eisen van de tijd. Om de ambitieuze doelstellingen om te komen tot een Europese interne markt te kunnen realiseren, moest het mogelijk worden om met
de w ordin gsgeschiedenis v an de gr ond wet v oor eur op
a; een kritische terugblik
JAN
JACOB
VAN
gekwalificeerde meerderheid besluiten te kunnen nemen. Om die reden was de verdragsaanpassing in de jaren tachtig noodzakelijk, want tot die tijd was unani-miteit nog steeds noodzakelijk. Datzelfde gold voor het Verdrag van Maastricht, dat de basis legde voor de Economisch en Monetaire Unie en de Europese Politieke Unie. Met dat laatste kreeg de EU bevoegdheden op buitenlands politiek terrein en werd een begin gemaakt met samenwerking op het gebied van justitie en bin-nenlandse zaken. De Verdragen van Amsterdam en Nice zorgden niet zo zeer voor nieuwe bevoegdheden, maar waren pogingen om te komen tot een andere besluit-vormingsstructuur van de Europese Unie.
De structuur van de Unie was sinds 1957, toen het oorspronkelijke Verdrag van Rome werd opgesteld, niet wezenlijk meer veranderd. De Raad van Ministers was nog steeds het uiteindelijke besluitvormende orgaan, zij het dat het Europees Parlement op verschillende terreinen een medewetgevende bevoegdheid had gekre-gen. Dat aantal terreinen was in de loop van de tijd fors toegenomen, maar nog steeds bestond op cruciale terreinen een doorslaggevende stem voor de Raad van Ministers. Niet alleen het ondersteunend apparaat van de Commissie, maar ook het aantal leden van de Commissie was uitgebreid, van negen in 1958 naar twintig in 1997. Het was duidelijk dat na de uitbreiding in 2004 dat aantal, bij ongewijzigd be-leid, zou toenemen tot 31.1
In veler ogen zou dat tot een onhoudbare situatie leiden. Buiten dat was door alle verdragswijzigingen een lappendeken ontstaan. Het was aan geen burger meer uit te leggen welke besluitvormingsmechanismen voor welke situatie van toepassing waren. Tevens werd de roep luider om te komen tot een hel-dere bevoegdheidsverdeling tussen het Europese en het nationale niveau. Vooral van Duitse zijde was de druk groot om te komen tot een zogeheten
Kompetenzkatalog, een exacte beschrijving van de verdeling van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden. Een vergroting van de bevoegdheden was niet de eerste prioriteit: de mening overheerste dat de bevoegdheden van de Unie voldoende wa-ren om de taken en uitdagingen die op de Unie afkwamen adequaat te kunnen op-lossen, mits de besluitvormingsregels maar aangepast zouden worden. Alleen om de criminaliteit en het terrorisme effectief te kunnen bestrijden waren extra be-voegdheden gewenst.
Over meer onderwerpen zou met gekwalificeerde meerderheid besloten moeten kunnen worden, want unanimiteit met 25 lidstaten zou tot verstarring leiden. Voor verschillende lidstaten was het aanleiding om een aanpassing van deze pro-cedure te eisen: de omvang van de bevolking zou een zwaardere rol moeten krij-gen bij de stemmenweging. Met andere woorden: de progressiviteit in de stem-menweging zou moeten verminderen.2
Een andere methode?
Bij de onderhandelingen, die uiteindelijk leidden tot het Verdrag van Amsterdam en van Nice, stond de aanpassing van de structuur van de Unie reeds op de
agen-artikel | chris
ten democraten o
ver eur
op
a
Het was aan geen burger meer uit te leggen welke be- sluitvormingsme-chanismen voor welke situatie van toepassing waren.
da. Maar beide keren slaagden de regeringsleiders er niet in om over de broodno-dige aanpassingen overeenstemming te bereiken. Nadat via een andere methode het wel was gelukt om een Europese grondrechtencatalogus op te stellen, vroegen de regeringsleiders en leden van de nationale parlementen en van het Europees Parlement (EP) zich af of deze methode ook voor de opstelling van een nieuw ver-drag benut zou kunnen worden. In het verleden waren de onderhandelingen over de verdragswijzigingen het domein geweest van de ministers van buitenlandse za-ken en in laatste instantie van de regeringsleiders. In het voorbereidingstraject waren vooral de ambtenaren aan zet. Bij het opstellen van het grondrechtenhand-vest was gebruik gemaakt van een open discussie: nationale parlementariërs, le-den van het Europees Parlement en vertegenwoordigers namens de Commissie en de regeringen debatteerden met elkaar. Alle documenten werden op het internet geplaatst, hetgeen talloze reacties opriep. Er ontstond een openlijke discussie, die binnen een tijdspanne van een jaar leidde tot een concreet resultaat: het grond-rechtenhandvest. Zou deze methode ook kunnen worden toegepast voor de opstel-ling van een nieuw verdrag? Die vraag stond centraal in de voorbereiding op de Top van Laken in december 2001. De steun voor het volgen van deze procedure werd nog eens vergroot, toen duidelijk werd dat de opdracht aan de Conventie zou zijn om te komen tot voorstellen voor verdragswijziging. Dat betekende dat het niet automatisch zou hoeven te leiden tot de opstelling van een nieuw ver-drag.
Ondanks het goede resultaat van de eerste Conventie waren de reacties bij enkele regeringen sceptisch. Zeker door de toenmalige Nederlandse regering werd de kans op succes van deze Conventie laag ingeschat. De toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, J. van Aartsen, meende dat het om een debating club zou gaan.3
Om die reden werd ook de minister van staat H.A.F.M.O van Mierlo als afge-vaardigde van de Nederlandse regering benoemd. Met zijn meer filosofisch getin-te inslag zou hij passen binnen dit gremium, was de heersende opvatting. Tijdens de Top van Laken werd niet de Nederlandse premier Kok tot voorzitter van de Conventie gekozen, maar de Franse oud-president V. Giscard d’Estaing. Als vice-voorzitters werden de Belgische oud-premier J. Dehaene en de Italiaanse sociaal-democraat G. Amato gekozen. Dit triumviraat zou de onderhandelingen gaan lei-den.4
Binnen de Conventie werden de discussies binnen verschillende geledingen ge-voerd. In de eerste plaats werd gediscussieerd in de geleding, waarvan men verte-genwoordiger was. Dat leidde tot vier verschillende groepen: de nationale parle-menten, het Europees Parlement, de regeringsvertegenwoordigers en de Commissie. Daarnaast bestonden er de diverse politieke overlegcircuits. De drie belangrijkste waren: de christen-democraten (EVP), de socialisten (PES) en de libe-ralen (ELDR). Binnen deze politieke families en groepen vond afstemming plaats voor de uiteindelijke inbreng in de plenaire vergadering.
de w ordin gsgeschiedenis v an de gr ond wet v oor eur op
a; een kritische terugblik
De toenmalige mi-nister van Buitenlandse Zaken, Jozias van Aartsen, meende dat het om een de-bating club zou gaan
Discussie binnen CDA en EVP
Binnen het CDA was al enkele maanden na de totstandkoming van het Verdrag van Nice een kleine werkgroep in het leven geroepen, die na moest gaan hoe het toekomstige verdrag er uit zou moeten zien. In tegenstelling tot het verleden werd ditmaal niet gestart met een structuurdiscussie en het schetsen van een blauw-druk, maar werd eerst een analyse gemaakt van het bestaande verdrag en de uit-dagingen waar de Unie voor stond. In de ogen van de werkgroep werd een uitbrei-ding van de bevoegdheden niet noodzakelijk geacht. Van de bestaande
bevoegdheden zou beter gebruik moeten worden gemaakt. In de tweede plaats werden talloze beleidsmatige aanpassingen voorgesteld, onder andere over de toe-komst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de structuurfondsen en de open methode van coördinatie, maar aan een uitbreiding van de bestaande be-voegdheden bestond geen behoefte. Slechts op de terreinen van de terrorismebe-strijding en het strafrecht zou de Unie meer te zeggen moeten krijgen. Verder zou de Commissie meer grip moeten krijgen op het Groei- en Stabiliteitspact en de buitenlandse politiek, inclusief de veiligheidsdimensie. Belangrijkste conclusie was dat de posities van het Europees Parlement en de Europese Commissie ver-sterkt zouden moeten worden. De voorzitter van de Commissie zou rechtstreeks door het EP gekozen moeten worden. Ieder land zou zijn eigen commissaris moe-ten behouden. Het nationaal parlement zou een steviger rol in het Europese be-sluitvormingsproces moeten spelen. Indien het EP de Commissie naar huis kon sturen, moest de Commissie ook de mogelijkheid hebben om het EP te ontbinden. Voor wat betreft het EP zou op bijna alle terreinen met het recht van codecisie be-sloten moeten worden, waarmee het EP een vergelijkbare positie zou krijgen als de Raad van Ministers.5
Zoals gezegd werd tijdens de Conventie veel overleg gevoerd binnen de politieke families. Binnen de EVP stond het overleg onder leiding van de Duitse europarle-mentariër E. Brok. Het secretariaat van dit overleg werd gevoerd door mensen van de EVP-fractie. De EVP-fractie was van meet af aan van mening dat de onderhande-lingen binnen de Conventie van grote betekenis zouden zijn. Ze kregen daarin ge-lijk door de houding van de Giscard d’Estaing, die van meet af aan aanstuurde op een grondwet voor Europa.6
Om die reden werkte het secretariaat van de EVP-frac-tie hard aan een concept grondwet. Volledige concept-versies werden besproken in het interne overleg. Aparte bijeenkomsten vonden plaats, waarbij gedurende een weekend een stevige discussie over de verschillende onderwerpen werd gevoerd. Daar werden de prioriteiten gesteld en de keuzes gemaakt.
Maar ook de partij boog zich over de Conventie. Tijdens het Congres van Estoril, oktober 2002, werd een resolutie aangenomen over de EVP-inzet voor de Con-ventie. In belangrijke mate kwam het standpunt van de EVP overeen met de reeds ingenomen standpunten van het CDA. Belangrijke punten waren het aanbrengen van een heldere bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten, de opname
artikel | chris
ten democraten o
ver eur
op
van het grondrechtenhandvest in het Verdrag, een voorkeur voor een verdere uit-bouw van de communautaire methode voor de verdere Europese samenwerking, een gedeelde budgettaire verantwoordelijkheid voor Raad en EP, de verkiezing van de voorzitter van de commissie door het EP en een steviger rol voor de nationale parlementen in het Europese besluitvormingsproces.7
Het verloop van de Conventie
Tijdens de eerste bijeenkomst van de Conventie liet Giscard d’Estaing geen ondui-delijkheid over zijn bedoeling bestaan: “De Verklaring van Laken laat het voor de Conventie open om te kiezen tussen het aanbieden van verschillende opties of een enkele aanbeveling. (…) Onze aanbeveling zou aanzienlijk gewicht dragen en gezag krijgen als we erin zouden slagen om een brede consensus over een enkel-voudig voorstel te krijgen. Als we consensus zouden bereiken, zouden we daarmee de weg naar een grondwet voor Europa openen.”8
Het presidium werd tijdens die eerste bijeenkomst gekozen: vertegenwoordigers van alle geledingen moesten hierin zijn vertegenwoordigd. Daarnaast moest ook een plek voor de kandidaat-lidstaten worden ingeruimd. In het presidium was geen enkele Nederlander vertegenwoordigd.
Het presidium besloot om in de eerste fase vooral een inventarisatie te maken van de problemen en uitdagingen waar de Unie zich voor zag geplaatst. Tijdens ver-schillende sessies werden vrijwel alle thema’s, waarover de Conventie zich zou moeten buigen, op tafel gelegd. Deze luisterfase werd gevolgd door een fase waar-in vele werkgroepen aan het werk gwaar-ingen om diverse thema’s nader uit te werken en concrete voorstellen voor oplossingen aan te dragen.9
De omvang van de werk-groepen was erg verschillend, maar varieerde van ongeveer twintig leden tot bijna vijftig. In tegenstelling tot de plenaire vergadering hadden de leden en de plaats-vervangende leden gelijke rechten: iedereen had het spreekrecht en kon amende-menten indienen. Meestal moest in een tijdspanne van zes weken een rapport worden opgesteld, dat de basis voor de concrete verdragsvoorstellen kon vormen. De resultaten van de werkgroepen werden besproken tijdens de plenaire vergade-ringen. De daar gemaakte opmerkingen konden dan betrokken worden bij de op-stelling van de concrete verdragsartikelen. Het presidium kwam met voorstellen, die aan de plenaire vergadering werden voorgelegd. Op basis van de daar gevoerde discussie kwam het presidium met nieuwe voorstellen. Op deze manier werd het hele verdrag opgesteld.
Op één terrein was geen werkgroep ingesteld: de institutionele verhoudingen. Op dat onderwerp, een van de belangrijkste onderwerpen van de Conventie, beperkte de discussie zich in eerste instantie tot het presidium. In deze kleine groep werd onderhandeld over de omvang van de Commissie, de relatie tussen EP en Commissie, de bevoegdheden van de Raad van Ministers en de vraag of de Europese Raad een aparte instelling moest worden of niet.
de w ordin gsgeschiedenis v an de gr ond wet v oor eur op
Omtrent de machtsverhoudingen en de positie van de instellingen kwam de voor-zitter van de Conventie in november met een skelet: een raamwerk met de contou-ren voor de nieuwe machtsverhoudingen binnen de Unie. Daarin schetste hij de hoofdlijnen van de institutionele structuur. De inhoud van het voorstel was een volslagen verrassing. Giscard wilde een zogeheten Volkscongres in het leven roe-pen. Het Volkscongres moest bestaan uit vertegenwoordigers van nationale parle-menten en zou jaarlijks bijeen moeten komen om de subsidiariteitstoets uit te voeren. De leden van het EP waren des duivels, want zij zagen het als een uithol-ling van hun bevoegdheden. Veel nationale parlementariërs waren tegen de intro-ductie van nieuwe instellingen: reden om dit voorstel af te wijzen.
De Commissie zou nog maar uit vijftien personen mogen bestaan. Niet elke lid-staat zou meer een vertegenwoordiger in de Commissie krijgen. De Europese Raad zou als een aparte instelling moet worden verankerd. De voorzitter van de Europese Raad zou niet meer op basis van een rotatieschema voor een half jaar worden benoemd, maar zou een permanente voorzitter voor een periode van vijf jaar moeten zijn met substantiële bevoegdheden. Verder zou er een Europese mi-nister van Buitenlandse Zaken moeten komen.
De reacties op de plannen waren zeer divers. De grote lidstaten waren gechar-meerd van de verkleining van de Commissie en de aanduiding van een permanen-te voorzitpermanen-ter voor de Europese Raad. Voor de introductie van de Europese minispermanen-ter van Buitenlandse Zaken was het enthousiasme minder groot bij de grotere lidsta-ten. Dat was nu voor de kleinere lidstaten juist wel een positief aspect van de voor-stellen, terwijl de vermindering van het aantal commissarissen en de permanente voorzitter hen een doorn in het oog was. Het voorstel voor de instelling van een Volkscongres kon bij niemand de goedkeuring wegdragen.
Het presidium nodigde iedereen uit om zijn opvattingen en reacties kenbaar te maken. Op basis van deze reacties zou het presidium met een nieuw voorstel ko-men. Giscard d’Estaing wachtte tot het einde van de Conventie om met nieuwe voorstellen te komen. In de tussentijd had iedereen zijn eigen plannen gelan-ceerd. De Fransen en de Duitsers hadden ter gelegenheid van het veertig-jarig be-staan van het Elysée-verdrag een gemeenschappelijke verklaring opgesteld. De Engelsen en Spanjaarden kwamen binnen enkele weken met een eigen voorstel, dat als een reactie op de Frans-Duitse plannen kon worden gezien. De kleine lid-staten kwamen regelmatig bijeen. De Benelux stelde enkele malen een memoran-dum op. Op deze manier werd het presidium gevoed met allerlei gedachten en opvattingen.
Eind april 2003 kwam het presidium met nieuwe voorstellen voor de verhoudin-gen tussen de instellinverhoudin-gen. Het voorzitterschap van de Europese Raad was aan-zienlijk uitgekleed: het was nog maar voor twee en half jaar met een functie als
chairman, niet als president. Iedere lidstaat zou een commissaris krijgen, maar de
helft zou stemhebbend zijn en de andere helft niet. Het Volkscongres werd nog als een PM-post genoemd in een eerdere versie, die in het presidium was
bespro-artikel | chris ten democraten o ver eur op a De inhoud van het voorstel met de hoofdlijnen voor een nieuwe institutionele structuur was een volslagen verrassing.
ken, maar in de uiteindelijke voorstellen werd het niet meer genoemd. De Europese minister van Buitenlandse Zaken bleef overeind.
De strijd om de macht
Medio mei 2003 kregen de Conventionels – zo werden de leden van de Conventie door Giscard d’Estaing steeds aangesproken – een volledig overzicht van het Verdrag. Het was uit vier delen opgebouwd: het eerste deel betrof de bevoegdhe-den van de Unie en de institutionele verhoudingen. Het grondrechtenhandvest kreeg zijn plaats in het tweede deel. Het derde deel bevatte de beleidsmatige bepa-lingen, hetgeen in belangrijke mate kon worden gezien als een herstructurering van de bestaande verdragen. Het laatste deel bevatte bijvoorbeeld de symbolen van de Unie en de relaties met de ultraperifere gebieden. De zo verfoeide pijler-structuur van de Unie was verdwenen. Sinds het Verdrag van Maastricht beston-den de eerste (de oorspronkelijke EEG en de EMU), tweede pijler (gemeenschappe-lijk buitenlands- en veiligheidsbeleid) en derde pijler (justitie en binnenlandse zaken). De eerste pijler kenmerkte zich door een communautaire benadering met een sterke positie voor de Commissie. In de tweede en derde pijler was de positie van de Commissie veel minder sterk en had de samenwerking een intergouverne-menteel karakter.
De besprekingen in de Conventie concentreerden zich volledig op het eerste deel: de verdeling van de macht tussen de verschillende Europese instellingen. Het ging weer over de positie van de voorzitter van de Europese Raad, de omvang van de Commissie, de dubbele stemmenweging, de bevoegdheden van de Europese mi-nister van Buitenlandse Zaken en de verwijzing naar de joods-christelijke tradities in de preambule. Tussendoor speelden ook nog de vraagstukken over de bevoegd-heden van het Europees parlement bij de begroting (inclusief de landbouwuitga-ven) en de open methode van coördinatie.
Eind mei leek het er niet op dat er concrete stappen voorwaarts gezet konden wor-den. De stemming was bedrukt: zou het de Conventie lukken om met een con-creet eenduidig voorstel voor de dag te komen? Indien dat niet het geval zou zijn, werd dat als een mislukking van de Conventiemethode beschouwd. Belangrijke oorzaak voor het toenemend pessimisme was de sterk verdeelde reactie van de EU ten aanzien van de Irak-oorlog. De EU was tot op het bot verdeeld en dat miste zijn uitwerking niet op de geest van samenwerking binnen de Conventie.
Maar van de zijde van de groep van nationale parlementariërs werd de impasse op dat moment doorbroken. De Nederlandse CDA’er Van der Linden, die namens de Eerste Kamer was afgevaardigd, nam het initiatief door met mensen van de dele-gatie van het Europees parlement en de nationale parlementen een concreet pa-per op te stellen. Het lukte hem om beide delegaties achter de plannen te krijgen. De teneur van het voorstel was sterk communautair. Dit voorstel werd aan de Conventie voorgelegd. Veel van de suggesties werden overgenomen, enkele in de
de w ordin gsgeschiedenis v an de gr ond wet v oor eur op
a; een kritische terugblik
De EU was tot op het bot verdeeld en dat miste zijn uit-werking niet op de geest van samen-werking binnen de Conventie.
eerste ronde niet. Maar het belangrijkste resultaat was dat er een doorbraak kwam in de onderhandelingen. Lidstaten moesten nu gaan bewegen, omdat de parlementaire vertegenwoordigingen dat nu ook hadden gedaan. Er bleven ge-schilpunten, maar er heerste volgens Giscard d’Estaing voldoende consensus om het resultaat toch door te zenden naar de Raad van Ministers. En omdat er niet per individueel voorstel werd gestemd, was het aan het einde van de Conventie een zaak van slikken of stikken. Voor iedere Conventionel lag toen de vraag op tafel: kunnen we het resultaat in zijn algemeenheid aanvaarden of wegen de bezwaren tegen sommige onderdelen zo zwaar dat we het hele resultaat afschieten? Op ba-sis van zijn gevoel meende Giscard d’Estaing dat er voldoende consensus was om de Grondwet voor Europa aan de Europese Raad van juni 2003 voor te leggen. Hij werd niet tegengesproken.
Evaluatie
Hoe moet nu tegen het uiteindelijke resultaat van de Conventie aangekeken wor-den? Deze vraag wil ik op twee manieren beantwoorden. In de eerste plaats wil ik de resultaten afzetten tegen de oorspronkelijke standpunten van het CDA. In de tweede plaats wil ik enkele kanttekeningen plaatsen bij het instrument van de Conventie.
Eerst de resultaten van de Conventie. Het CDA had een versterking van de positie van de Commissie en van het EP bepleit. Dat heeft de Conventie gerealiseerd. In de tweede plaats had het CDA behoefte aan een verduidelijking van de bevoegd-heidsverdeling tussen het Europese en het nationale niveau. In het eerste deel van het Verdrag is zeer nadrukkelijk omschreven welke de exclusieve bevoegdheden van de EU zijn, welke de gedeelde bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten zijn en op welke terreinen de EU een aanvullende bevoegdheid heeft. Op het laat-ste terrein kan de Unie slechts onderlaat-steunend optreden.
Om te voorkomen dat de Unie teveel bevoegdheden naar zich toetrekt, is gevraagd om een zorgvuldige subsidiariteitstoets. Deze wordt momenteel verricht door de Commissie zelf, het CDA stelde voor om deze door de raad Algemene Zaken te la-ten uitvoeren, maar de Conventie heeft bedacht dat de nationale parlemenla-ten deze verantwoordelijkheid op zich zouden moeten nemen. De Conventie heeft door middel van twee protocollen er voor gezorgd dat de nationale parlementen deze belangrijke taak voor hun rekening zullen nemen.10Ook op het punt van het buitenlands beleid werd vooruitgang geboekt: de invoering van een Europese mi-nister van Buitenlandse Zaken, een steviger positie van de Europese Commissie bij de vormgeving van het buitenlands beleid en de uitbreiding van het aantal terrei-nen waarop gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming zou volstaan. Ook de invoering van de zogeheten dubbele meerderheid bij de gekwalificeerde meerder-heidsbesluitvorming, namelijk minimaal vijftig procent van de lidstaten voor,
artikel | chris
ten democraten o
ver eur
op
waar minimaal zestig procent van de EU-bevolking moet wonen, komt tegemoet aan de CDA-wens tot meer transparantie en helderheid op dit vlak.
Maar er zijn ook enkele zaken die niet in overeenstemming zijn met de gedachten van het CDA. In de eerste plaats de samenstelling van de Commissie. We waren voorstander van een volwaardige commissaris voor iedere lidstaat. Dat is niet ge-regeld in het grondwettelijk verdrag: daar is een onderscheid aangebracht tussen stemhebbende en niet-stemhebbende commissarissen. In de tweede plaats de be-noeming van een permanente voorzitter van de Europese Raad voor een periode van tweeënhalf jaar met de mogelijkheid van verlenging met eenzelfde periode. Daar zaten we niet op te wachten. Omtrent een steviger verankering van het sanc-tiemechanisme voor het Groei- en Stabiliteitspact was de uitkomst ook onbevredi-gend. Daarin was alleen een steviger positie voor de Europese Commissie voorzien in de aanloopfase. Dat was een stap vooruit, maar nog onvoldoende. De gang naar het Hof van Justitie was niet in het Verdrag opgenomen. Ook de mogelijkheid om het beleidsmatige deel van het Verdrag makkelijker te kunnen wijzigen, bijvoor-beeld door de ratificatie bij de lidstaten overbodig te maken, en een kernverdrag met de grondrechten en de machtsverdeling tussen de instellingen volgens de tra-ditionele IGC-methode te laten wijzigen, werd niet binnengehaald.
Het antwoord op de eerste vraag is dan ook dat de Conventie veel heeft opgele-verd, en in vergelijking met de inzet van het CDA is veel bereikt, maar niet alles is in de goede richting gegaan. Wellicht worden veel van deze zaken nog tijdens de verdragsonderhandelingen tussen de lidstaten, in de IGC, geregeld.
Omtrent de methode kan gesteld worden dat veel vooruitgang is geboekt. Alleen om die reden zou de Conventie ook in de toekomst een belangrijke rol moeten spelen bij Verdragsveranderingen. Ook uit principiële en staatsrechtelijke motie-ven zijn hier argumenten voor aan te dragen. Er is geen parlement ter wereld, dat niet kan meepraten over zijn eigen bevoegdheden. Door de Conventie kan het EP zijn invloed uitoefenen, terwijl dat in de traditionele IGC nauwelijks mogelijk is. Dat neemt niet weg dat er ook enkele zaken te verbeteren zijn. Een belangrijk as-pect daarin is de plaats waar de onderhandelingen plaats vinden. Deze vinden niet plaats in de plenaire Conventie, maar in het veel kleinere presidium. Daar was Nederland niet in vertegenwoordigd. Maar ook kan de vraag gesteld worden of de vertegenwoordigers van de nationale parlementen in het presidium de groep vertegenwoordigden of meer zorg hadden om hun nationale afkomst niet verloochenen. Daar zou in de toekomst beter naar gekeken moeten worden. In het verlengde daarvan moet erkend worden dat het triumviraat Dehaene, Giscard en Amato voor de broodnodige dynamiek en ambitie heeft gezorgd. Maar heeft hun optreden ook geleid tot een groter draagvlak onder de Conventionels en in het kielzog daarvan onder de diverse lidstaten? Ik waag het te betwijfelen. Het waren mensen die van bovenaf waren geparachuteerd en niet door de Conventie zelf waren gekozen. Nu werd geschermd met hun mandaat van de Raad, terwijl
de w ordin gsgeschiedenis v an de gr ond wet v oor eur op
a; een kritische terugblik
Ik waag het te be-twijfelen of het op-treden van Dehaene, Giscard en Amoto geleid heeft tot een groter draagvlak onder de Conventionels en in het kielzog daarvan onder de diverse lidstaten
een mandaat van de Conventionels wellicht meer committment had opgeleverd. Een volgend probleem is het feit dat niet gestemd werd over de individuele voor-stellen en ook al niet over het eindresultaat. Dat maakte het lastig om op afzon-derlijke onderdelen een voldoende meerderheid te organiseren. Dat bevorderde het draagvlak voor het eindresultaat niet, terwijl het misschien wel de vaart in de onderhandelingen heeft gehouden. Over het algemeen is dit een onderhande-lingsspraktijk die weinig wordt toegepast.
Tot slot: het mandaat van de individuele Conventionel. Ieder parlement kon twee le-den en twee plaatsvervangende lele-den aanduile-den. In Nederland betekende dat een lid en plaatsvervangend lid voor de Eerste Kamer en voor de Tweede Kamer. Over het verloop van de gebeurtenissen in de Conventie werd gerapporteerd aan de Eerste en Tweede Kamer, maar er werd niet vooraf om een mandaat gevraagd. Met welk gezag kan de individuele Conventionel daar dan spreken? Er zitten voor- en nadelen aan deze methode, maar een echte discussie heeft hier niet over plaats gevonden.
Deze opmerkingen zouden bij de voorbereiding op een volgende Conventie mee-genomen moeten worden.
Epiloog
De Grondwet voor Europa is in juni 2003 aangeboden aan de Europese Raad. Deze heeft de leden van de Conventie bedankt voor hun werkzaamheden en het als een goede basis voor de IGC beschouwd. Deze startte op 4 oktober 2003. Op het mo-ment van schrijven van dit artikel is de IGC nog niet beëindigd. Evenmin kan wor-den voorspeld of dat nog tijwor-dens het Ierse voorzitterschap zal gebeuren of dat het doorgeschoven zal worden. De regeringsleiders hebben zich gecommitteerd aan een afronding in juni, maar de vooruitzichten over de vraag of ze hierin slagen, wisselen per week en soms per dag.11
Jan Jacob van Dijk is Tweede Kamerlid voor het CDA en was deelnemer aan de Conventie. Op het moment van schrijven van dit artikel was de grondwet nog niet aangenomen.
Noten
1. In het Verdrag van Nice was al rekening gehouden met deze situatie. Daar is de bepaling opgenomen dat indien meer dan 27 lidstaten aangesloten bij de EU, de omvang van de Commissie zal worden verkleind.
2. Zo geldt sinds Nice dat Duitsland met een bevolkingsomvang van tachtig mil-joen inwoners 29 stemmen heeft. Spanje met veertig milmil-joen inwoners heeft 27 stemmen. Datzelfde geldt voor Polen met 38,5 miljoen inwoners.
3. Deze opvatting bracht met zich mee dat er weinig steun door de Nederlandse
artikel | chris
ten democraten o
ver eur
op
regering werd geboden om er voor te zorgen dat er een Nederlander in het presidium zou worden gekozen. Achteraf bezien is dat een cruciale inschat-tingsfout gebleken.
4. Namens Nederland zouden de volgende personen deel uitmaken van de Conventie: Eerste Kamer: R.P.M. van der Linden (lid) en W. van Eekelen (plv. lid). Tweede Kamer: F. Timmermans (lid) en H. van Baalen (plv. lid. Deze werd in oktober 2002 vervangen door J.J. van Dijk). Regering: H.A.F.M.O. van Mierlo (lid. werd in september 2002 vervangen door G. de Vries), T. de Bruyn (plv. lid). Daarnaast was mevr. H. May-Weggen lid van de Conventie namens het Europees parlement.
5. CDA, Europa hoe nu verder? (maart 2002, Den Haag).
6. Een grondwet voor Europa is de juiste aanduiding. Spreken over een Europese grondwet suggereert alsof het vergelijkbaar zou zijn met een nationale grond-wet, hetgeen niet het geval is. Het gaat namelijk om een verdrag tussen de 25 lidstaten, waarin de grondrechten voor de burger, voor zover zij in aanraking komen met Europese instellingen, wordt geregeld, naast de bevoegdheden van de Unie en de besluitvormingsstructuren. Het kan ook aangeduid worden als een Europees constitutioneel verdrag.
7. A Constitution for a strong Europe (Congresresolutie van de EVP, Estoril, 17-18 ok-tober 2002).
8. Giscard d’Estaing, Openingsspeech bij de start van de Conventie, februari 2002.
9. Uiteindelijk kwamen er elf werkgroepen: de rol van nationale parlementen, subsidiariteitstoets, strafrecht, economisch beleid, sociaal beleid, defensie, buitenlands beleid, vereenvoudiging van de Europese wetgeving, aanvullende bevoegdheden, rechtspersoonlijkheid en het grondrechtenhandvest. Voor alle eindrapporten verwijs ik gaarne naar: The European Convention, Preparatory
working documents for the European Convention (Luxemburg 2004).
10. Momenteel werkt een gemeenschappelijke commissie uit Eerste en Tweede Kamer aan de uitwerking van dit protocol voor de Nederlandse situatie. Dit ad-vies zal waarschijnlijk direct na de zomer worden gepresenteerd. Het ministe-rie van BZK heeft een aardige publicatie over dit onderwerp uitgebracht: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Europese grondwet. De
doorwerking van de ontwerp-Europese grondwet op beleidsterreinen van BZK (Den
Haag 2004).
11. Voor meer informatie over de Conventie zijn de volgende informatiebronnen beschikbaar:
WRR, WRR-Verkenning. Nederland en de Europese grondwet (Den Haag 2003) K. Kiljunen, The EU-Constitution. A Finn at the Convention (Helsinki 2004) The European Convention, Preparatory working documents for the European
Convention (Luxemburg 2004) www.european-convention.eu.int de w ordin gsgeschiedenis v an de gr ond wet v oor eur op
