blauwe pagina’s
436 Ars Aequi mei 2020
arsaequi.nl/maandblad AA20200436 Recht en politiek
HET NEDERLANDSE STAATSHOOFD IN
RECHTSHISTORISCH PERSPECTIEF
Peter van den Berg*
In 2010 werd door twee parlementariërs een wetsvoorstel ingediend, dat ertoe strekt om de deelname van
de koning aan de regering te beëindigen. De vorst zou zich volledig moeten toeleggen op zijn functie als
staatshoofd. In dit stuk wordt betoogd dat de dubbelfunctie van de koning het gevolg is van de opkomst van
het parlementaire stelsel en dat het wetsvoorstel uit 2010 past in de lijn van die historische ontwikkeling.
In Nederland vervult de koning de functie van staatshoofd. Dit betekent volgens de huidige staatsleer dat hij de verbonden-heid van staat en volk representeert.1 ‘Het
koningschap geeft’, zo schreef voormalig minister-president Wim Kok op 15 sep-tember 2000 in een brief aan de Tweede Kamer, ‘uitdrukking aan de eenheid van het land en symboliseert de samenhang van en in de samenleving’.2 In zijn hoedanigheid als
staatshoofd is de koning tevens het boeg-beeld van Nederland in het buitenland. De rol van de koning wordt zo vanzelfsprekend geacht dat deze nergens in de grondwet is vastgelegd, ook niet toen deze in 1983 ingrijpend werd gewijzigd.3
Als staatshoofd vertegenwoordigt de koning de gehele Nederlandse staat en hij wordt daarom geacht neutraal te zijn.4 Hij
moet boven de partijen staan. Het is in dat licht merkwaardig dat hij in het Nederlandse staatsbestel nog een tweede functie heeft. Hij maakt immers op grond van artikel 42 van de Grondwet tevens deel uit van de regering. Dit is een orgaan van de staat dat belast is met het bepalen van de politieke koers en dus zeker niet onpartijdig.
De dubbelfunctie van de koning is het gevolg van een historische ontwikkeling. Tot aan het midden van de negentiende eeuw vormde de koning het centrum van de regering, zowel intern als in de relaties met het buitenland. Hoewel de koning diverse taken vervulde die nu tot het pakket van het staatshoofd behoren, was zijn positie
we-zenlijk anders. Hij was bij uitstek belast met sturing van het regeringsbeleid en hij kon dan ook niet neutraal te zijn. In feite was er geen behoefte aan een afzonderlijk staats-hoofd naast een regeringsleider, omdat die functies in de persoon van de koning waren verenigd.
Nederland is overigens pas vanaf 1806, met de troonsbestijging door Lodewijk Napoleon, een monarchie. Daarvoor waren wij een republiek, de meeste tijd onder de naam Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Die republiek was een verbond van soevereine provincies, gericht op het voeren van een gemeenschappelijk buitenlands beleid. De zeggenschap over het binnenlandse bestuur hielden deze pro-vincies grotendeels zelf. Het buitenlandse beleid van de confederatie werd bepaald door een gemeenschappelijk orgaan, de Staten-Generaal, waarin afgevaardigden van de provincies zitting hadden.5 Die
vergadering werd bijgestaan door twee functionarissen, de stadhouder en de raadpensionaris, maar die vervulden niet de positie van staatshoofd. Zij oefenden beiden ook grote politieke invloed uit, zodat er van neutraliteit geen sprake was. Terugblikkend zou de Staten-Generaal zelf gezien kunnen worden als staatshoofd, zoals tegenwoordig in Zwitserland, waar de Bundesrat als
col-lectief die functie uitoefent.6
De positie van de monarch is met de opkomst van het parlementaire stelsel ingrijpend gewijzigd.7 Vanaf het midden
van de negentiende eeuw is de vorst in de meeste Europese monarchieën grotendeels ontdaan van zijn politieke macht. Hij heeft zich steeds meer moeten toeleggen op een symboolfunctie, die aan hem werd toege-kend als staatshoofd. De opkomst van zijn afzonderlijke functie als staatshoofd is dus het gevolg van de toegenomen macht van het parlement. In Nederland kwam deze ontwikkeling tot uiting in de Grondwet van 1848, toen in artikel 53 de onschend-baarheid van de koning en de ministe riële verantwoordelijkheid werd vastgelegd.8 De
koning is thans nog wel lid van de regering, maar hij is niet meer politiek verantwoorde-lijk voor het regeringsbeleid. De ministers zijn dat wel, hetgeen de noodzakelijke onpartijdigheid van het staatshoofd moet waarborgen. Overigens strekt de ministe-riële verantwoordelijkheid zich uit tot de wijze waarop de vorst invulling geeft aan zijn rol als staatshoofd.9
De verschuiving van de rol van de vorst van bestuurder naar neutraal staatshoofd heeft in het internatio nale verkeer tot een onvoorzien probleem geleid. De koning wordt namelijk als staatshoofd op grond van artikel 7 lid 2 sub a van het Weens Verdragenverdrag in het internatio nale verkeer nog steeds als representant van de staat beschouwd. Hij heeft evenwel bin-nenslands meestal niet meer de macht om de politieke koers te bepalen, zodat er een discrepantie kan ontstaan.10 Het
blauwe pagina’s Ars Aequi mei 2020 437 arsaequi.nl/maandblad AA20200436
Illustratie: Jop Luberti
van een uitzondering op de regel dat een staatshoofd zijn land met de ratificatie van een verdrag bindt.11 Die uitzondering betreft
het geval waarin er bij de binnenlandse goedkeuringsprocedure van een verdrag onmiskenbaar in strijd is gehandeld met een natio nale constitu tionele rechtsregel van fundamenteel belang.
Een interessante vraag is in hoeverre het concept van een neutraal staatshoofd ook in een republiek, tegenwoordig de staatsvorm van een aantal ons omringende landen, is terug te vinden. De functie van staatshoofd is als vermeld ontstaan in de context van een constitu tionele monarchie. In feite bood die functie de mogelijkheid om de monarchie van de ondergang te redden, juist omdat de erfelijkheid ervan de permanentie van de staat vanzelfsprekend maakte. De Franse liberale politicus en schrijver Benjamin Constant (1767-1830)
meende dat juist in een constitu tionele monarchie ruimte was voor een vorst als ‘pouvoir neutre’, die hij daarom ook wel aanduidde als ‘pouvoir royal’.12 Betwijfeld
kan worden of in een republiek deze aanpak – een splitsing van de symboolfunctie voor het neutrale staatshoofd en de bestuurs-functie voor de regering – op dezelfde wijze kan func tio neren. In een republiek ontbreekt immers het element van de erfelijkheid en het zal voor een gekozen staatshoofd niet eenvoudig zijn de beoogde onpartijdigheid en continuïteit te waarborgen.
De problematiek van een splitsing van de functies van staatshoofd en regeringsleider in een republiek blijkt duidelijk uit het Duitse constitu tionele stelsel. Duitsland koos na de val van het keizerrijk in 1918 voor een semi-presiden tieel systeem.13 De grondwet van
de Republiek van Weimar uit 1919 kende een rechtstreeks gekozen president met
aanzienlijke bevoegdheden, zij het dat die zijn macht moest delen met de regerings-leider: de rijkskanselier. Als reactie op de problemen die dit opleverde, is de functie van de president in de grondwet van 1949 ontdaan van de meeste bevoegdheden, terwijl tevens zijn democratische mandaat is beperkt. De Bundespräsident wordt niet
meer rechtstreeks door het volk gekozen, maar door de Bundesversammlung.14
Daarmee is in feite een republikeinse variant van de constitu tionele monarchie inge-voerd, waarbij de president als onpartijdig en hoofdzakelijk symbolisch staatshoofd func tio neert naast een bondskanselier die de politieke koers bepaalt.15 In 2007 bleek
evenwel dat de toenmalige president, Horst Köhler, bezwaar had tegen zijn beperkte mandaat en voorstelde om het staatshoofd weer direct door het volk te laten kiezen.16
Omdat dit vermoedelijk gepaard zou gaan met een uitbreiding van diens bevoegdhe-den, kreeg dit voorstel weinig steun.
Een staatshoofd dat neutraliteit moet be-trachten, een ‘pouvoir neutre’, is in een repu-bliek blijkbaar niet eenvoudig te realiseren. Maar ook in een constitu tionele monarchie is de positie van de koning als symbolisch en onpartijdig staatshoofd niet altijd onom-streden. Zo wordt er in Nederland kritiek geuit op het feit dat de koning tevens lid is van de regering, waarmee de schijn wordt gewekt dat hij politieke invloed heeft. Het zogeheten Geheim van het Noordeinde
ont-neemt het zicht op de huidige situa tie, maar vast staat ondertussen dat koningin Wilhel-mina en koningin Juliana zich inderdaad met het regeringsbeleid hebben bemoeid.17 Dit
zou op gespannen voet staan met zijn on-partijdigheid als staatshoofd. In 2010 werd daarom een wetsvoorstel ingediend door de parlementariërs André Elissen en Lilian Helder, dat ertoe strekt om deelname van de vorst aan de regering te beëindigen.18
Het voorstel is in lijn met de historische ont-wikkeling van de positie van de koning, maar tot een wijziging van de Grondwet heeft het tot op heden niet geleid.<
* Mr.dr. P.A.J. van den Berg is universitair hoofddocent bij de Vakgroep Algemene Rechtswetenschap en Rechtsgeschiedenis van de Rijksuniversiteit Groningen en gastdocent rechtsgeschiedenis aan de Universiteit van Aruba.
1 P.P.T. Bovend’Eert, T&C Grondwet en Statuut, art. 24
Grondwet, aant. 3, Deventer: Wolters Kluwer 2018. Van der Pot-Donner/Prakke, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Zwolle: Tjeenk Willink 1989,
p. 375-376.
2 Kamerstukken II 1999/2000, 27409, nr. 1, p. 6. Zie
ook de brief van minister-president Mark Rutte aan de Tweede Kamer van 24 mei 2011, Kamerstukken II
2010/11, 32791, nr. 1, p. 1-2 en 9-10.
3 Handelingen II 1980/81, p. 2618. Bovend’Eert 2018.
Dit is anders in Spanje, waar art. 56 lid 1 Grondwet begint met ‘El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia’.
4 D.J. Elzinga, ‘Modern koningschap en Grondwet’, NJB
1998, afl. 5, p. 224-225.
5 S.J. Fockema Andreae, De Nederlandse staat onder de Republiek, Amsterdam: Noord Hollandse Uitgevers
Maatschappij 1973, p. 14 en 111. 6 Art. 174-177 en 184 Zwitserse grondwet. De
Bundesrat bestaat uit zeven leden, gekozen door het
parlement, en is belast met de uitvoerende macht. De Bundespräsident is weliswaar voorzitter van de Bundesrat, maar is dus geen staatshoofd.
7 Zie hierover uitgebreid: O. Kimminich, ‘Das Staats-oberhaupt in der parlamentarischen Demokratie’ in:
Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer deel 25, 1967, p. 2-94.
8 Van der Pot-Donner/Prakke 1989, p. 394-395. 9 C.A.J.M. Kortmann, Constitu tioneel recht, Deventer:
Kluwer 20127, p. 308-309.
10 O. Kimminich, ‘Das Staatsoberhaupt im Völkerrecht’, in:
Archiv des Völkerrechts (26) 1988, afl. 2, p. 129-168
op p. 146-153.
11 Art. 46 Weens Verdragenverdrag. 12 Kimminich 1967, p. 40.
13 L. Prakke & C.A.J.M. Kortmann (red.), Het staatsrecht van 15 landen van de Europese Unie, Deventer:
Kluwer 2009, p. 141-143.
14 Art. 54 lid 1 van de Duitse grondwet. De
Bundes-versammlung bestaat uit leden van de Bundestag en
de Bundesrat.
15 Zo bepaalt art. 59 Duitse grondwet dat de president de Bondsrepubliek volkenrechtelijk vertegenwoordigt. 16 G. Strohmeier, ‘Mehr Legitimation = mehr Kompetenz?
Staatsoberhäupter in parlamentarischen Regierungs-systemen im Vergleich’, Zeitschrift für vergleichende Politikwissenschaft (5) 2011, p. 157-177, op p. 158.
17 E. van Raalte, Staatshoofd en ministers. Nederlandse constitu tionele monarchie historisch-staatsrechtelijk belicht, Zwolle: Tjeenk Willink 1971, p. 168-247. J.J.J.
Sillen, ‘De positie van de Koning in het Nederlandse staatsbestel’, Openbaar Bestuur (17) 2007, afl. 1,
p. 14-17, op p. 16.
18 Kamerstukken II 2010/11, 32876, nr. 3. Met het oog
op de onpartijdigheid stellen de beide Kamerleden tevens voor om de koning het voorzitterschap van de Raad van State te ontnemen. Zie ook P.P.T. Boven-d’Eert, ‘Met of zonder Koning? De samenstelling van de regering in een moderne parlementaire democratie’ in: L. Prakke & A.J. Nieuwenhuis (red.), Monarchie en Republiek, Deventer: Kluwer 2000, p. 1-21.
