Responsabilisering in uitvoering
Over de logica en betekenis van eigen verantwoordelijkheid in een verplichte
empowermentcursus voor werkelozen met een ‘grote afstand tot de arbeidsmarkt’
Liza Rubinstein Malamud Studentnummer | 10007822
lizarubinstein@gmail.com
Bachelorthese Sociologie
Beta-Gamma Bachelor, major Sociologie Universiteit van Amsterdam
Eerste lezer | Marguerite van den Berg Tweede lezer | Anna Aalten
ABSTRACT – Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in hoe een beleid gericht op empowerment van langdurig werkelozen in de uitvoering inspeelt op de eigen verantwoordelijk-heid van deze burgers. In de hervorming van de welvaartsstaat wordt het idee van de actieve burger, de burger die naar vermogen in zijn eigen zorg en dat van zijn directe omgeving voorziet, in beleid ingezet om de kosten van de sociale zekerheid te drukken. Ook in de bijstand wordt beleid gemaakt gericht op deze actieve burger door middel van re-integratie trajecten. Aan de hand van een van deze trajecten wordt in dit onderzoek de vraag beantwoord hoe responsabilisering, het aanzetten tot het nemen van de eigen verantwoordelijkheid, vorm krijgt in de uitvoering van beleid in interactie tussen overheidsvertegenwoordigers en burgers. Door middel van participerende observatie zijn aantekeningen van zeventien bijeenkomsten gemaakt, welke in het licht van eerder onderzoek naar responsabilisering geanalyseerd zijn. De voornaamste conclusie is dat de bijstandsgerechtigden middels een specifieke logica, welke ik de logica van het willen noem, verplicht worden tot het nemen van de verantwoordelijkheid voor zelfbenoemde behoeften en verlangens. Vervolgens stimuleren de trainers de bijstandsgerechtigden de eigen situatie op een andere manier waar te nemen waardoor ze nieuwe keuzeruimten leren zien en macht leren ervaren, waardoor het vermogen om de eigen verantwoordelijkheid te kunnen nemen gestimuleerd wordt. Doordat de logica van het willen de bijstandsgerechtigde alleen verantwoordelijk stelt voor het individuele verlangen, wordt het re-integreren op de arbeidsmarkt een keuze. Een laatste observatie die gemaakt wordt is dat de verantwoordelijkheid voor het eigen verlangen tot in de relaties waar de bijstandsgerechtigden zich in bevind doorstrekt, waaronder de relatie met de sociale dienst.
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD 4
1 INLEIDING 5
2 THEORETISCH KADER 7
2.1DE HERVORMING VAN DE VERZORGINGSSTAAT EN EIGEN VERANTWOORDELIJKHEID...8
2.2BELEIDSINTERVENTIES TOT EIGEN VERANTWOORDELIJKHEID...10
2.3HET BESTUDEREN VAN RESPONSABILISERING...13
2.4CONCLUSIE...14
3 METHODEN 15
3.1METHODOLOGIE...15
3.2DE CASUS...16
4 DE INTERVENTIE IN BELEID 21
4.1ENTHOUSIAST VOOR ZELFSTANDIGHEID...21
4.2BESEFFEN DAT JE HET ZELF MOET DOEN...22
4.3CONCLUSIE...23
5 DE LOGICA VAN HET WILLEN 25
5.1BENOEMEN VAN VERLANGEN...25
5.2DE PLICHT TOT VERVULLING...26
5.3HET MOGELIJK LEREN MAKEN...27
5.4OP VOORWAARDE DAT JE HET ZELF WILT...31
5.5CONCLUSIE...31
6 DE REACTIE OP DE LOGICA 33
6.1VERZET TEGEN HET MOGELIJK LEREN MAKEN...34
6.2CONCLUSIE...34
7 DE BETEKENIS VAN DE VERANTWOORDELIJKHEID 35
7.1VERLANGEN NAAR WERK...35
7.2VERANTWOORDELIJK VOOR DE SOCIALE DIENST...37
7.3CONCLUSIE...39
8 CONCLUSIE 41
Voorwoord
Bij aanvang van de bachelorthese zat ik middenin de empirie van een project waar ik als onderzoeksassistent meewerkte. Ik begaf me al enkele maanden in het veld en liep over van losse, interessante observaties die ik gemaakt had maar moeilijk met elkaar kon rijmen. Dus, toen het mogelijk bleek mijn scriptie ook over deze casus te schrijven, pakte ik deze kans met beide handen aan. Ik ben op zoek gegaan naar een theoretische bril en kwam uit bij responsabilisering. De reden hiervoor was dat ik alleen al bij het lezen van werk op dit gebied nieuwe inzichten in mijn empirie kreeg. Deze heb ik verder uitgewerkt en wil ik graag met u delen.
Voordat ik dit doe zijn er een aantal mensen die ik graag wil bedanken. Als allereerste mijn begeleidster Marguerite van den Berg, die altijd beschikbaar was voor advies op talkrijke gebieden, en me wanneer ik het spoor bijster raakte richting hielp vinden. Ook wil ik mijn tweede lezer Anna Aalten bedanken voor de tussentijdse feedback. Verder wil ik Jante Schmidt bedanken voor het sparren, het vinden van structuur en het gezelschap in de bibliotheek. Olaf Veltmeijer voor de steun in elke fase van dit onderzoek en als eerste niet-sociologische lezer. Sterre ten Houte te Lange voor de lieve woorden en Meret Muntinga en Frithjof Wegener voor de laatste loodjes. Ten slotte wil ik Thomas Kampen en Loes Verplanke bedanken voor de toestemming om met dit materiaal te werken en natuurlijk de sociale dienst waarbij dit onderzoek verricht is – al kan ik hun naam niet noemen.
Liza Rubinstein Malamud 16 juni 2014
1 Inleiding
Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 is de verstrekking van bijstand in Nederland ingrijpend veranderd. Bijstand is een universele voorziening: elke burger van de Nederlandse staat heeft het recht op financiële hulp indien dit persoon “niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien” (WWB 2004). Het verlenen van financiële bijstand, en het controleren of zij die hier aanspraak op doen ook recht op hebben, wordt al langer door gemeenten uitgevoerd. Het is echter pas sinds de WWB dat de gemeenten hier ook financieel verantwoordelijk voor zijn, waarbij de bijstand aan de hand van een vooraf vastgesteld budget van de nationale overheid bekostigd moet worden. Daarnaast hebben gemeenten middels de WWB de taak gekregen bijstandsgerechtigden te ondersteunen bij arbeidsinschakeling. Deze twee veranderingen haken op elkaar in met het idee dat, door gemeenten financieel verantwoordelijk te maken, ze beter zullen presteren in het bevorderen van de ‘uitstroom’ van bijstandsgerechtigden naar de arbeidsmarkt (de Koning, Gravesteijn-Ligthelm, Gelderblom, Tanis & Maasland 2008).
Deze wetswijziging is een van de vele reacties van de overheid op de ‘crisis van de verzorgingsstaat’ (Vrooman, van Noije & Jonker 2013). Waar de sociale voorzieningen van de Nederlandse verzorgingsstaat tot de jaren zeventig geprezen en steeds verder uitgebouwd werden, was in de jaren tachtig het idee ontstaan dat de welzijnsarrangementen in Nederland financieel niet houdbaar waren. Daar zowel burgers als overheid hetzelfde niveau van sociale zekerheid in stand wilde houden werd het begrenzen van de kosten hiervoor gezocht in hervormingen. Een populaire oplossing was decentralisering: door de financiële verantwoordelijkheid op regionaal niveau vorm te geven, konden de kosten op nationaal niveau beter beheerst worden. Een tweede manier om de welvaartsstaat in stand te houden was door burgers aan te spreken op hun vermogen, hun taak, hun verantwoordelijkheid, om voor zover mogelijk bij te dragen aan het nationale project van sociale zekerheid (Newman & Tonkens 2011).
Het is deze laatste tendens van de overheid welke ook geduid wordt met de term ‘actief burgerschap’ (Newman & Tonkens 2011). Burgers worden hierbij gevraagd op zo een wijze te handelen dat ze niet langer afhankelijk zijn van de verzorgingsstaat, niet langer gemeenschappelijke kosten maken, en bovendien bijdragen aan de gemeenschap. Burgers worden zo niet alleen gevraagd om verantwoordelijkheid voor zichzelf te nemen, maar ook op zo een wijze te participeren dat ze verantwoordelijkheid voor hun omgeving nemen. En niet alleen wordt burgers gevraagd om dit te doen, ze worden er ook toe gestuurd, verleid en soms gedwongen (Newman & Tonkens 2011:9). Het is dit aanzetten van burgers tot het nemen van verantwoordelijkheid door de overheid dat responsabilisering genoemd wordt (Collins 2005).
Ook in de bijstand wordt responsabilisering door de overheid ingezet om burgers naar de arbeidsmarkt te bewegen en zo de kosten van deze voorziening te drukken (Newman & Tonkens 2011). De simpelste manier waarop responsabilisering kan gebeuren is door ‘de bal terug bij de burger te leggen’ (Tonkens 2006), door minder beleid uit te voeren, een gat te laten vallen van de taken die de overheid daarvoor wel verrichtte en het burgers zelf uit te laten zoeken. Maar dit is meestal niet wat gebeurt. In plaats daarvan zien we een verder interveniërende overheid. Hoe deze interventie er precies uit komt te zien hangt af van hoe de oorzaak van het tekort aan verantwoordelijkheid bij de burger gedefinieerd wordt. In het geval van een contextinterventie schept de overheid een andere omgeving van de doelgroep, waardoor deze nieuwe middelen krijgt om verantwoordelijk te kunnen handelen. Hierbij kan de overheid machtsmiddelen of keuzeruimtes scheppen, normen definiëren of vrijheden geven (Ossewaarde 2006). Alternatief kan de overheid het
probleem zien als dat de doelgroep niet over de capaciteiten bezit om de eigen verantwoordelijkheid te nemen. In dat geval wordt er een interventie opgezet die beoogt dat de doelgroep leert hoe de verantwoordelijkheid naar behoren uit te oefenen. De overheid krijgt zo ook nieuwe taken, namelijk om de verantwoordelijkheid te faciliteren of aan te leren (Newman & Tonkens 2011).
Hoewel het concept van responsabilisering in diverse stromingen van sociologisch onderzoek steeds meer onder de aandacht komt (Ossewaarde 2006; Newman & Tonkens 2011; van Houdt 2014) wordt dit begrip in veel onderzoek slechts op theoretisch of beleidsniveau onderzocht (Ossewaarde 2006; Schinkel & van Houdt 2010; van Houdt 2014), of in termen van de wenselijkheid van deze tendens beoordeeld (Goodin 1998; Schmitz 1998). Hierdoor blijven de diversiteit en complexiteit van de verschijningsvormen van responsabilisering buiten zicht. Want hoewel Jane Newman en Evelien Tonkens beargumenteren dat de verantwoordelijkheden van zowel burger, staat als professional pas in de implementatie van beleid betekenis krijgen (2011:183) en dat daarom gekeken moet worden naar de verschillen tussen de soorten verantwoordelijkheden die op verschillende plaatsen aan verschillende groepen burgers toegekend worden (2011:185), en Elizabeth Ann Collins meent dat de complexiteit van het proces waarbinnen de verantwoordelijkheid van de burger tot stand gebracht wordt, met verschillende fasen van informeren, construeren en aanspreken, ondergewaardeerd wordt (2005), is er nog weinig onderzoek gedaan naar hoe responsabilisering er precies in de uitvoering van beleid uit komt te zien (van Berkel & van der Aa 2012).
Bovendien kan dat wat een beleid precies is verschillen tussen de verschillende plekken waarop dit beleid voorkomt (Lipsky 1980). Beleid kan, door de complexe omstandigheden waarin het uitgevoerd wordt, in de praktijk iets anders komen te betekenen en tot andere gevolgen leiden dan in beleidsdocumenten beoogd was. Alleen door de daadwerkelijke uitvoering van het beleid te bestuderen kan er uitspraak gedaan worden over wat het beleid daadwerkelijk is komen te betekenen voor de burgers op wie dit beleid betrekking had. Dit onderzoek, waarvoor de beleidsuitvoering van een empowermentcursus voor langdurig werkelozen bestudeerd is, zal om bovengenoemde redenen inzicht geven in de complexiteit, specificiteit en diversiteit van responsabilisering in de uitvoering van beleid. Dit zal gedaan worden aan de hand van de volgende onderzoeksvraag:
Hoe krijgt responsabilisering vorm in de uitvoering van een beleid in interactie tussen overheidsvertegenwoordigers en burgers?
Om de empirische manifestatie van dit theoretische concept tot in zoveel mogelijk detail te kunnen bestuderen is gebruik gemaakt van een case study. Als onderzoeker heb ik zeventien bijeenkomsten van een empowermentcursus voor bijstandsgerechtigden van een sociale dienst in een van de grote Nederlandse steden bijgewoond. Naast het voordeel dat ik als onderzoeksassistent reeds toegang tot deze bijeenkomsten had, heb ik deze casus gekozen omdat ik van mening was dat deze beleidspraktijk een exemplarisch voorbeeld van de hervormende verzorgingsstaat was. De casus betrof een tijdelijk project met een experimenteel karakter. Anders dan hiervoor, zo beargumenteerde de bijstandsinstantie zelf, werd in dit project gewerkt vanuit het idee dat de bijstandsgerechtigden meer potentie bezaten dan ze nu waar maakten. Bovendien had de sociale dienst zelf het inzicht opgedaan dat ze deze potentie beter tot uitdrukking konden laten komen door de bijstandsgerechtigde op een andere manier aan te spreken (Uitvoeringsbesluit 2013).1 Zodoende betrof de empowermenttraining een doelgroep die in potentie nieuwe verantwoordelijkheden op zich kon nemen, en meende de sociale dienst over een middel om deze responsabilisering tot stand te brengen te beschikken.
De analyse betreft vier hoofdstukken die achtereenvolgens de bijeenkomsten in beleid, de logica van de bijeenkomsten, de reactie op deze logica en de betekenis van de eigen verantwoordelijkheid beschrijven. Eerst zal de interventie van de empowermenttraining aan de hand van beleidsdocumenten bestudeerd worden. Hierin laat ik zien dat het probleem van de doelgroep werd gedefinieerd als een probleem in het zelf: de bijstandsgerechtigde keek verkeerd tegen de eigen situatie aan waardoor ze de mogelijkheid niet zagen om zelfredzaam te worden. De beleidsoplossing was dan ook in dit zelf, in deze perceptie, te interveniëren: als de deelnemer anders zou gaan voelen en kijken zou hij of zij de eigen verantwoordelijkheid wel gaan nemen.
De hoofdstukken hierna richten zich op de uitvoering van de empowermentcursus. Hierbij zal eerst de logica waarmee de trainers een verandering bij de bijstandsgerechtigden teweeg wilden brengen inzichtelijk gemaakt worden. Dit noem ik de logica van het willen, waarbij de trainers de deelnemers op een individueel verlangen aanspraken, ze verplichten tot het vervullen van dit eigen verlangen en ze vervolgens keuzeruimte leerden zien en macht uit leerden oefenen om dit vervullen mogelijk te maken. Er vond zo een interventie in het zelf van de deelnemer plaats, waarbij de deelnemer middels een toekomstgericht, ontwikkelingsgebaseerd, individueel discours aangesproken werd op het nemen van de verantwoordelijkheid voor het eigen verlangen. Hierna laat ik zien hoe de deelnemers op deze logica reageerden. Opvallend was dat de deelnemers het handelen vanuit het eigen verlangen en de plicht hiertoe in de meeste gevallen zonder verdere discussie overnamen, maar bij het leren van het zelf mogelijk te maken in verzet gingen. Dit leek grotendeels op een verschil in definitie van deze eigen verantwoordelijkheid gebaseerd te zijn: terwijl de deelnemers spraken van geen verantwoordelijkheid te dragen voor het terecht gekomen zijn in de huidige situatie, spraken de trainers van het vermogen van de deelnemers om de eigen situatie te verbeteren.
Ten slotte laat ik zien wat de eigen verantwoordelijkheid door de specifieke logica van de bijeenkomsten kwam te betekenen. Anders dan hoe responsabilisering vaak ingezet wordt, als manier om werkelozen zo snel mogelijk op de arbeidsmarkt te laten participeren om zo de kosten van de collectieve voorzieningen te begrenzen (Vrooman, van Noije & Jonker 2013), werd de deelnemer verantwoordelijk gehouden voor de eigen behoeften en verlangens. Op deze manier werden bijstandsgerechtigden die zelf zeiden werk te ambiëren individueel verantwoordelijk voor dit mogelijk maken, en werden deelnemers die geen individuele wens tot werk hadden vrijgesteld van de plicht tot re-integratie. Wat tenslotte opviel was de gevolgen van de responsabilisering voor de relatie tussen de bijstandsgerechtigde en de sociale dienst.
Hoewel deze analyse ook het perspectief van de deelnemers laat zien, ligt de focus op het perspectief van de trainers, op hoe de uitvoerders van het beleid een verandering bij de doelgroep van het beleid mogelijk probeerden te maken. Want hoewel het verzet, de invulling en de bijdrage van de deelnemers van belang zijn om te begrijpen hoe de eigen verantwoordelijkheid van de bijstandsgerechtigde eruit kwam te zien, gebeurde dit alles in navolging van de logica waarmee de trainers een verandering bij de deelnemers beoogden. Hoe de verantwoordelijkheid van de deelnemer precies vorm kreeg kan zo niet begrepen worden zonder eerst te begrijpen hoe de deelnemer geconceptualiseerd en aangesproken werd.
2 Theoretisch Kader
2.1 De hervorming van de verzorgingsstaat en eigen verantwoordelijkheid
Nederland is een verzorgingsstaat. Dit betekent dat alle burgers aanspraak kunnen doen op hun juridische, politieke en sociale rechten (Handler 2003:5). Naast het recht om volgens de wet behandeld te worden en het recht om politieke macht uit te oefenen hebben burgers een sociaal recht: het recht om ten volle deel te kunnen nemen aan de samenleving. De staat vervult dit recht door een grens te stellen van wat een burger minimaal nodig heeft om ‘normaal’ mee te kunnen doen en financiële ondersteuning te bieden aan de burgers die onder deze norm vallen. Via deze ‘sociale zekerheid’ garandeert de verzorgingsstaat de verantwoordelijkheid voor een bepaalde mate van welzijn van burgers op zich te nemen (Schmitz 1998:22). De staat en burger delen zo de verantwoordelijkheid voor het welzijn van de burger: de burger is primair verantwoordelijk, maar indien hij of zij niet in het eigen levensonderhoud voorziet is de overheid verantwoordelijk om dit voor de burger te doen.
Waar deze sociale zekerheid in de jaren zestig en zeventig floreerde, ontstond in de jaren tachtig het idee dat dit systeem financieel onhoudbaar was (Vrooman, Noije & Jonker 2013). Omdat zowel beleidsmakers als de burgers het systeem van sociale zekerheid niet op wilden geven, werd de oplossing voor de oplopende kosten in het hervormen van de sociale voorzieningen gezocht. De sociale zekerheid moest op zo een manier georganiseerd worden dat de garanties bleven bestaan, terwijl de kosten wel verlaagd werden. De manier om dit te doen was middels het idee dat de burger meer capabel was dan dat hij zich voordeed, en dus in staat was om meer verantwoordelijkheid voor zichzelf te nemen dan hij tot op heden gedaan had (Goodin 1998). Er ontstond een nieuwe definitie van het probleem van de sociale zekerheid: het systeem an sich was niet onhoudbaar, het probleem was dat de burger meer aanspraak op de sociale voorzieningen deed dan hij werkelijk nodig had. Hieruit volgde dat de overheid op zoek moest gaan naar nieuwe middelen om de burger tot het veranderen van de eigen verantwoordelijkheid te stimuleren. Er is veel geschreven over hoe burgerschap hiervoor ingezet is (van Gunsteren 2009; Schinkel 2009; Newman & Tonkens 2011). Door de constatering dat burgerschap in formele zin niet direct leidt tot het geven van invulling aan dit burgerschap te problematiseren ontstond de mogelijkheid ‘goed’ burgerschap te definiëren, en hier middels beleid op aan te sturen (Van Gunsteren 2009). In deze herconceptualisering van burgerschap is de actieve burger ontstaan: het beeld van een burger als iemand die niet langer afhankelijk is van sociale voorzieningen en bereid is aan de hervorming van de verzorgingsstaat mee te bouwen (Newman & Tonkens 2011).
Deze actieve burger heeft drie hoofdtaken: het participeren in het politieke en publieke domein, het maken van keuzes in het marktdomein en het nemen van verantwoordelijkheid in het persoonlijke domein voor het eigen welzijn en dat van de directe omgeving. Newman en Tonkens beschrijven niet alleen hoe deze aspecten van burgerschap (participeren, keuzevrijheid en het nemen van verantwoordelijkheid) onderdeel van het publieke debat, maar ook kwaliteiten waarop de overheid de burger aan kan spreken geworden zijn. Om een hoge kwaliteit in voorzieningen te bieden en tegelijkertijd de kosten te verminderen worden actieve burgers aangesproken op de verantwoordelijkheid naar vermogen in de eigen zorg te voorzien. Deze kwaliteiten verwerden van een doel tot een middel, een middel waarmee de overheid de inherente spanningen in de hervorming van de verzorgingsstaten kon beheersen (Newman & Tonkens 2011:10). Het kunnen participeren, kiezen en zelf verantwoordelijkheid nemen zijn zo van een manier om bevrijding en empowerment te
bereiken tot disciplinerende overheidsmaatregelen verworden. En burgerschap is hiermee veranderd van een lidmaatschap dat je als inwoner van een staat bezit, in een status welke voorwaardelijk toegekend wordt afhankelijk van of de burger het gewenste gedrag vertoont (Schinkel 2009).
2.1.1 Responsabilisering als concept
Het nemen van verantwoordelijkheid door burgers is zo tot een middel verworden welke de overheid inzet om de samenleving te sturen. En dit is wat er met de opkomst van de eigen verantwoordelijkheid bedoeld wordt: niet de notie van de eigen verantwoordelijkheid van burgers is nieuw – maar hoe de overheid de waarde van het hebben van een eigen verantwoordelijkheid operationaliseert en mobiliseert om bepaalde doelstellingen te behalen is dat wel (Goodin 1998). Namelijk door burgers te vragen om zelf verantwoordelijkheid te nemen om een oplossing voor hun problemen te vinden in plaats van op de collectieve voorzieningen te leunen (Vrooman et al. 2012).
Het aanspreken van de burger op diens eigen verantwoordelijkheid is wat er met responsabilisering bedoeld wordt. Responsabilisering wordt in de SAGE dictionary of policing gedefinieerd als “het proces waarbij subjecten individueel verantwoordelijk verworden voor een taak welke eerder de plicht van een ander – meestal een overheidsspeler – was of daarvoor überhaupt niet als verantwoordelijkheid gezien werd” (O’Malley 2009). Centraal in het concept van responsabilisering zit dus de notie dat er een verantwoordelijkheid aan de burger overgedragen wordt welke veelal eerst door de verzorgingsstaat vervuld werd. Hierbij vraagt de overheid aan burgers om specifieke verantwoordelijkheden te nemen om zo de samenleving te mobiliseren om publieke taken uit te voeren (Schinkel & van Houdt 2010). Responsabiliseren betreft dus het overdragen van verantwoordelijkheden maar gaat ook gepaard met een specifieke doelstelling. Sturen op burgerschap is zo een techniek van beleidsuitvoering geworden (zie ook van Houdt 2014).
2.1.2 Eigen verantwoordelijkheid in de bijstand
Ook in het domein van de bijstand wordt er meer dan voorheen op de actieve en verantwoordelijke burger aangestuurd. De bijstand is een universele sociale voorziening. Dit betekent dat elk persoon die lid is van de Nederlandse staat en niet over de financiële middelen beschikt om in zijn of haar eigen bestaan te voorzien, aanspraak kan doen op financiële bijstand van de overheid. Met de Wet Werk en Bijstand (WWB), welke in 2004 in werking getreden is, is de bijstand gedecentraliseerd en hiermee ingrijpend veranderd (de Koning et al. 2008). Gemeenten hebben, naast de taak de bijstand te verstrekken en de aanvragen hiervoor te controleren, ook de verantwoordelijkheid gekregen dit aan de hand van een vooraf vastgesteld budget te doen. Op het eerste gezicht lijkt dit niet logisch: de gemeente kan immers niet controleren hoeveel leden van hun gemeenschap niet in staat zijn in het eigen bestaan te voorzien en zodoende aanspraak maken op hun sociale recht. Dit probleem is in de WWB ondervangen door gemeenten ook een nieuwe taak toe te kennen: de taak om bijstandsgerechtigden te ondersteunen in het re-integreren op de arbeidsmarkt. Het idee is dat de gemeente zo een financiële prikkel heeft om de uitstroom van bijstandsgerechtigden te maximaliseren, en zo de beste re-integratiepraktijken op zal zetten (de Koning et al. 2008).
De manier waarop de re-integratie gestimuleerd wordt is door middel van activering (Verhoeven, Verplanke & Kampen 2013:13), welke in de praktijk vaak neerkomt op het verplichten van burgers tot het ondernemen van activiteiten. Het sociale recht op bijstand is zo niet alleen afhankelijk van of de burger in staat is om in het eigen bestaan te voorzien, maar ook van of de burger diens tijd goed besteed. Als het de burger niet lukt om naar werk uit te stromen dan is hij of zij verplicht zichzelf te ontwikkelen. Het idee is dat deze ontwikkeling op termijn aan het vinden van betaald werk bij zou kunnen dragen.
2.1.3 Eigen schuld, eigen verantwoordelijkheid
Op het eerste gezicht kan het concept van eigen verantwoordelijkheid vanzelfsprekend genoeg lijken. Dit leidt tot een onderwaardering voor de complexiteit van het begrip en de verschillende manieren waarop het begrip opgevat kan worden. Zo kan de eigen verantwoordelijkheid het verleden of de toekomst betreffen (Goodin 1998). Iemand kan namelijk verantwoordelijk gehouden worden voor de tot standkoming van een situatie, of de verantwoordelijkheid krijgen om een bestaande situatie te veranderen. Dit is het onderscheid tussen het toekennen van schuld over het verleden en het geven van een opdracht voor de toekomst. Goodin zet het probleem uiteen dat de schuld en de opdracht vaak aan elkaar verbonden worden: omdat het iemands eigen schuld is dat hij of zij in deze situatie terecht gekomen is, is het zijn of haar eigen opdracht om de situatie te veranderen. Deze logica hoeft helemaal niet getrokken te worden: de schuld van een situatie verschilt namelijk fundamenteel van de verantwoordelijkheid om met een situatie om te gaan.
Schmitz (1998) maakt een tweedeling binnen de prospectieve verantwoordelijkheid. Verantwoordelijkheid wordt geëxternaliseerd wanneer iemand zich niet inzet voor het verbeteren van een situatie waar hij of zij zelf last van heeft, en geïnternaliseerd wanneer iemand ervoor kiest om de situatie zelf te verbeteren en dus de verantwoordelijkheid neemt. Of, zoals Schmitz het zelf zegt: “sommige mensen zien hun eigen welzijn als andermans probleem, anderen zien hun welzijn als hun eigen probleem” (1998:8). Vaak berusten mensen zich hierbij op hoe ze de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van de situatie beoordelen, hoe ze schuld toekennen. Schmitz beargumenteert echter net als Goodin dat het niet uitmaakt hoe de situatie tot stand gekomen is; iedereen kan ervoor kiezen om er iets aan te doen. Het nemen van verantwoordelijkheid voor de toekomst is zo een keuze.
Volgens Schmitz is het altijd in het eigenbelang van burgers om verantwoordelijkheid te internaliseren. Hierdoor accepteert hij namelijk de uitdaging om er het beste van te maken. En dit is altijd preferabel boven het zien van het eigen welzijn als de verantwoordelijkheid van de overheid en af te wachten tot iemand anders er wat aan gaat doen. In dit verband spreekt Schmitz (1998:9) van ‘the willingness’, de bereidheid, om als individu verantwoordelijkheid voor het zelf en de omgeving te nemen. Deze plaatst hij tegenover ‘the urge’, de neiging, om verantwoordelijkheid te externaliseren. Schmitz beargumenteert dat het deze bereidheid is die het internaliseren van de verantwoordelijkheid kenmerkt en dat het deze bereidheid is wat welvarende en minder welvarende samenlevingen onderscheidt.
2.2 Beleidsinterventies tot eigen verantwoordelijkheid
Wat het concept van eigen verantwoordelijkheid als sturingsinstrument zo interessant maakt, is dat de probleemdefinitie dat burgers te weinig verantwoordelijkheid nemen niet direct leidt tot dat burgers vanzelf weer de eigen verantwoordelijkheid op zich nemen. De overheid zal iets moeten doen om het teweeg te brengen. De manier waarop ze dit doen is door beleid. De vraag is wat voor beleid er ten uitvoer gebracht wordt om de eigen verantwoordelijkheid te stimuleren. Dit hangt af van hoe de situatie gedefinieerd wordt: wat is het probleem, wat ontbreekt er voor het nemen van de eigen verantwoordelijkheid en wie is het persoon dat met het beleid aangesproken wordt?
Een eerste vraag is of de overheid de eigen verantwoordelijkheid stimuleert door meer of minder te interveniëren (Bonvin 2008). Zo kan de overheid minder beleid ten uitvoer brengen met de verwachting dat de burgers de bal overnemen (Tonkens 2006). Het alternatief, wat in de meeste gevallen gebeurt, is dat de overheid verder intervenieert en nieuwe rollen en taken op zich neemt om de eigen verantwoordelijkheid te garanderen, en dus waar nodig tot stand te brengen (Newman & Tonkens 2011). Of ze dit doet door te interveniëren in de omgeving van de burger, of in de burger
2.2.1 Contextinterventies
Ossewaarde (2008) heeft een typologie van vier contextinterventies tot het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid gemaakt. Dit betreft de verantwoordelijkheid als vermogen, als aansprakelijkheid, als taak en als deugd. Elk van deze verantwoordelijkheden veronderstelt de aanwezigheid van bepaalde voorwaarden. Doordat beleid deze voorwaarden kan scheppen, ontstaat er een eigen verantwoordelijkheid voor de burger, en kan de overheid hier consequenties aan verbinden. Het eerste type is eigen verantwoordelijkheid als ‘vermogen’. De aanname is dat personen voor hun gedrag verantwoordelijk gehouden kunnen worden indien ze over de benodigde toerekeningsvatbaarheid, middelen en sociale positie beschikken. Indien er bepaald wordt dat een van deze elementen ontbreekt, kan deze middels beleid verschaft worden. De beleidsinterventie bestaat zo uit het toerusten van de doelgroep “met de middelen waarmee hun de mogelijkheid wordt geboden om de eigen verantwoordelijkheid uit te oefenen” (Ossewaarde 2002:52). Een voorbeeld hiervan is het emancipatiebeleid. De overheid biedt de kans voor (allochtone) vrouwen om zich in de samenleving in te burgeren. Als vrouwen dit nalaten en een marginaal bestaan voortzetten zijn daar zelf verantwoordelijk voor. De eigen verantwoordelijkheid ontstaat omdat de doelgroep de keuze kan maken gebruik te maken van het machtsmiddel, en verantwoordelijk gehouden kan worden voor het nalaten hiervan.
Eigen verantwoordelijkheid als ‘aansprakelijkheid’ houdt in dat personen verantwoordelijk gehouden worden voor de consequenties vaneen keuze die ze zelf gemaakt hebben. Dit kan op voorwaarde dat de personen in kwestie het vermogen hebben te kiezen. Een beleidsinterventie om verantwoordelijkheid als aansprakelijkheid te creëren betreft zo het scheppen van een keuzeruimte. Wat hierbij verondersteld wordt is dat de personen in kwestie in staat is tot het maken van een rationele afweging tussen de verschillende opties op basis van een begrip van zijn eigenbelang. Een voorbeeld is de inburgeringmarkt, waar migranten verantwoordelijk zijn voor het verwerven van de benodigde kennis om het inburgeringexamen te halen, middels het kiezen van de juiste cursus. De persoon kan voor zijn verantwoordelijkheid aangesproken worden op basis van zijn of haar autonomie: omdat de persoon vrij was om te kiezen, is hij verantwoordelijk voor de gevolgen. Ossewaarde merkt bij dit type op dat de doelgroep van het beleid hierbij altijd als klant of consument gezien wordt: de verantwoordelijkheid ligt in het maken van de keuze zelf.
Als derde bespreekt Ossewaarde (2008) de eigen verantwoordelijkheid als ‘taak’. Dit betreft een normatieve verantwoordelijkheid, een plicht die verbonden is aan een specifieke sociale rol waar iemand zich in bevindt. De plicht refereert aan de verantwoordelijkheid die iemand heeft om de rechten, de autonomie die iemand heeft, goed in te vullen (Ossewaarde 2008:39). Belangrijk om op te merken is dat dit geen hiërarchisch toebedeelde plicht betreft, maar een die wordt gepresenteerd als dat hij inherent aan de sociale rol waar de persoon zich in bevind verbonden is. Het naleven van de plicht verwordt zo tot een voorwaarde om de sociale rol te kunnen vervullen. Het meest duidelijke voorbeeld dat Ossewaarde hiervan geeft is de ouder die aansprakelijk gesteld wordt voor het gedrag van diens kinderen, omdat de persoon in de rol van ouder de plicht heeft tot goed op te voeden. De verantwoordelijkheid als taak kan aangestuurd worden door de sociale rol van een doelgroep in beleid vast te leggen, hun plicht te definiëren en het scheppen van een contractuele verplichting om deze plicht te vervullen (Ossewaarde 2008:56).
De laatste vorm is eigen verantwoordelijkheid als ‘deugd’. Deze verschilt van de voorgaande typen in de zin dat de eigen verantwoordelijkheid hier als doel in plaats van als middel beschouwd wordt. Waar de eigen verantwoordelijkheid als vermogen, als aansprakelijkheid en als taak gebruikt werd om specifieke beleidsdoelstellingen (zoals vergroten van de veiligheid, het reduceren van kosten of het
garanderen van een degelijke opvoeding) te behalen, geldt voor de eigen verantwoordelijkheid als deugd dat het nemen van de eigen verantwoordelijkheid de beleidsdoelstelling ís. Door burgers te stimuleren hun eigen deugden te ontwikkelen leren ze zelf betekenis geven aan hun burgerschap en kunnen ze zich bevrijden van de dominantie van de politiek. Het doel is het creëren van een tegenmacht, het middel hiervoor is het terugtreden van de overheid zodat de burger zijn burgerschapscompetenties zelfstandig in het maatschappelijk middenveld kan vormen.
2.2.2 Interventies in het zelf
Ossewaarde beschrijft zo vier contextinterventies: door het aanbieden van machtsmiddelen, door het scheppen van een keuzeruimte, door het stellen van een norm of door het terugtreden als overheid kan de burger meer verantwoordelijkheid op zich nemen dan daarvoor en hier ook op aangesproken worden of de consequenties van dragen. Deze interventies volgen op de probleemdefinitie dat de burger niet over de middelen beschikt om de eigen verantwoordelijkheid te nemen. Alternatief kan het probleem gedefinieerd worden als dat de burger niet over de capaciteiten beschikt om de eigen verantwoordelijkheid te nemen. Hierbij wordt verondersteld dat het probleem niet de hoeveelheid mogelijkheden en kansen die iemand heeft is, maar dat er een probleem in het persoon zelf is waardoor hij of zij geen gebruik maakt van dat wat voor handen is. In dat geval kan de overheid de taak op zich nemen om deze capaciteiten bij de burger mogelijk te maken (Newman & Tonkens 2011:182). Dit interveniëren in het zelf van de burger lijkt steeds meer plaats te vinden (Cruikshank 1999). Een andere manier waarop deze verschuiving verklaard wordt is dat eerdere pogingen van de overheid om het probleem van de werkeloosheid op te lossen, door de markt te reguleren of door als overheid direct werk te verschaffen, onvoldoende gewerkt hebben (Handler 2003). In beide gevallen wordt er een pedagogische interventie gepleegd: de doelgroep in kwestie dient iets te leren om meer verantwoordelijk te kunnen gaan handelen.
Ook op het gebied van sociale zekerheid voor werkelozen is de verschuiving van contextinterventies naar interventies in het zelf waarneembaar (Newman & Tonkens 2011; Marston, Larsen & McDonald 2005; Serrano Pascual & Magnusson 2007). Serrano Pascual en Magnusson beargumenteren dat we deze verschuiving in de opkomst van een nieuw interventie paradigma, welke gebaseerd is op het concept van activering, kunnen zien. Waar vroeger interventies in de arbeidsmarkt gepleegd werden zodat werkelozen meer kans op een baan maakten, is de tendens nu om met beleid werkelozen op zo een manier te ontwikkelen dat ze zichzelf beter aan de arbeidsmarkt aan kunnen passen. In deze aanpak worden werkelozen aangestuurd met beleid gericht op het veranderen van het individuele gedrag, motivatie en houding. Serrano Pascual en Magnusson beschrijven hoe de interventies hierdoor ook steeds meer geïndividualiseerd worden, waardoor het beleid dat voor deze doelgroep ontwikkeld wordt steeds meer de vorm van een klantgerichte dienst aanneemt.
De reden dat deze interventies in het zelf ook tot een hogere eigen verantwoordelijkheid kunnen leiden is dat de voorwaarden die Ossewaarde (2008) beschrijft om specifieke verantwoordelijkheden te kunnen nemen geen objectieve goederen zijn, maar afhankelijk van het perspectief waarmee de situatie bezien wordt verschillend beoordeeld kunnen worden. Zo moet een burger niet alleen weten van het bestaan van een machtsmiddel, maar deze ook weten in te zetten en gaat het niet alleen om dát er ruimte is om een keuze te maken maar moet degene die verantwoordelijk gehouden wordt voor deze keuze deze keuzeruimte ook zelf zien. Handler (2003) beschrijft hoe empowerment precies hiervoor ingezet kan worden. Hij definieert empowerment als het vermogen om de eigen omgeving te kunnen controleren, en voegt hieraan toe dat dit geen objectieve maat van controle betreft, maar de controle die iemand zelf waarneemt. Daarnaast speelt de competentie die iemand heeft om anderen daadwerkelijk te kunnen beïnvloeden een rol.
2.2.3 Het mensbeeld onder het beleid
Of er gekozen wordt om in de context of in het zelf te interveniëren, hangt af van hoe het probleem gedefinieerd is. In het eerste geval wordt het probleem als een van een tekort aan mogelijkheden, in het laatste geval als een van een tekort aan capaciteiten gedefinieerd. Een tweede factor die bijdraagt aan het vormgeven van de interventie is het mensbeeld waarop het beleid gebaseerd is. Afhankelijk van hoe de doelgroep geconceptualiseerd wordt ontstaat een inschatting van wat deze doelgroep nastreeft en hoe het beleid hierop in kan haken.
Ossewaarde (2008) maakt hiervoor het onderscheid tussen de burger en het individu. De burger streeft, in navolging van de republikeinse traditie, vrijheid, bevrijding en deugdzaamheid na. Het publieke domein is een ruimte waar burgers met elkaar in interactie treden om zelf betekenis aan het eigen burgerschap geven en te definiëren wat hij na wil streven. Het individu betreft een heel ander mens. Voortgekomen uit de liberale traditie streeft het individu privaat eigendom na om zo de subjectieve waarden van autonomie, emancipatie en sociale mobiliteit te kunnen verwezenlijken. De private belangen voorop gesteld is het individu een ‘kansenpakker’, iemand die de samenleving en het publieke domein als consumptiegoed gebruikt om het eigenbelang na te streven (2008:26). Waar de burger dus de vrijheid zelf betekenis te geven nastreeft, verlangt het individu naar het maximaliseren van eigenbelang. Ossewaarde beargumenteert dat dit onderscheid in recent beleid zelden gemaakt wordt. In beleid wordt wel gesproken van de burger, maar bij nader inzien wordt er aangestuurd op een individu die middels een burgerlijke moraal het eigenbelang nastreeft.
Interessant is dat de notie van de actieve burger noch op het mensbeeld van de burger noch op die van het individu aansluit. In plaats daarvan streeft de actieve burger zelfstandigheid na zodat de verzorgingsstaat in de huidige vorm voort kan bestaan. Maar, anders dan burgers direct de opdracht te geven om bij te dragen aan dit collectieve, spreekt de overheid de door burgers aan op hun verworven rechten tot participatie, macht en keuzevrijheid om dit collectieve te bereiken. De liberale idealen van autonomie, emancipatie en sociale mobiliteit worden zo aangesproken om een collectief belang te dienen. Dit is wat Schinkel en van Houdt (2010) neoliberaal communitarisme noemen. Door de vrijheid van burgers op een specifieke manier te definiëren en door bepaalde normen aan deze vrijheid te verbinden, beleven burgers vrijheid terwijl ze gestuurd worden. In het neoliberalisme wordt vrijheid in termen van het nemen van eigen verantwoordelijkheid gedefinieerd. Op deze manier ervaren individuen vrijheid ín het nemen van verantwoordelijkheid. In plaats van hiertoe gedwongen worden, zetten ze zichzelf tot dit handelen aan vanuit de veronderstelling dat ze hier zelf voor kiezen.
2.3 Het bestuderen van responsabilisering
Beleid verschilt afhankelijk van waar je er naar kijkt. Veel onderzoek heeft laten zien hoe beleid op papier heel anders beschreven kan worden dan wat er werkelijk ten uitvoering gebracht wordt (Lipsky 1980). In het schrijven van beleid vindt altijd een abstractie, een versimpeling, van de empirie plaats. Hierdoor hebben uitvoerders van beleid altijd met een discretionaire ruimte te maken, een ruimte waar ze keuzes moeten maken zonder dat het beleid ze hiertoe instrueert. Wat ontstaat is een situatie waarin beleid bestaat uit simpele regels, maar een complexe implementatie vereisen (Handler 2003). Lipsky benadrukt om deze reden het belang van het bestuderen van de uitvoering van beleid om inzicht te krijgen in wat een beleid in de uitvoering komt te betekenen. En hoewel eerder op de noodzaak gewezen is dit ook in het geval van activeringswerk te doen (van Berkel & van der Aa 2012), is dit tot op heden weinig gedaan.
2.3.1 Responsabilisering in uitvoering
Een auteur die wel onderzoek gedaan heeft naar de manier waarop responsabilisering gedaan wordt, zij het met voorlichtingsmateriaal in plaats van met het observeren van trainingen, is Elizabeth Ann
Collins (2005). Vanuit de observatie dat responsabilisering in de Foucaultiaanse literatuur onvoldoende geconceptualiseerd en geoperationaliseerd is, en geïnspireerd door een definitie van responsabilisering als “het sociale proces waarin specifieke verantwoordelijkheden aan een groep van sociale agenten toegekend wordt” (Hunt & Rous 2004), geeft Collins inzicht in de responsabilisering van (toekomstige) vaders voor het welzijn van hun ongeboren kind aan de hand van zelfhulpboeken. In haar analyse richt ze zich op twee elementen die tot dusverre niet geproblematiseerd: het sociale en het proces van responsabilisering. Over het sociale zegt Collins dat responsabilisering binnen sociale interacties plaatsvindt: enkel in interactie dat iemand een ander aan kan zetten tot het nemen van een verantwoordelijkheid. Om een werkelijk begrip van responsabilisering te krijgen is het daarom van belang te kijken naar welke informatie uitgewisseld wordt en hoe er onderhandeld wordt. Daarnaast is het van belang te kijken hoe de responsabilisering precies plaatsvindt, wat voor proces tot het ontstaan van de verantwoordelijkheid leidt. Hiervoor kan gekeken worden naar welke elementen ingezet worden en hoe deze op elkaar inhaken.
Collins komt met haar eigen casus tot de conclusie dat de responsabilisering, via het informeren en het stellen van normen, neerkomt op een uitnodiging en aanmoediging tot een gedragsverandering. De responsabilisering gaat zo niet zozeer over het dragen van een verantwoordelijkheid, maar vooral over het aanzetten tot een verandering in handelen. Wat ze hier bij opmerkt is dat dit niet alleen een verandering in het eigen handelen betreft, maar ook de taak om het handelen van anderen te beïnvloeden: de vader wordt gestimuleerd om het gedrag van zijn zwangere vrouw te beïnvloeden om dat waar hij verantwoordelijkheid voor draagt, de gezondheid van zijn kind, mogelijk te maken (Collins 2005:7). Responsabilisering betreft zo niet alleen het veranderen van het zelf, maar ook het veranderen van het gedrag van anderen.
2.4 Conclusie theoretisch kader
In dit hoofdstuk is de opkomst van eigen verantwoordelijkheid als beleidsinstrument beschreven alsmede de verschillende soorten interventies die ingezet kunnen worden om verschillende soorten eigen verantwoordelijkheid teweeg te brengen. Hierbij is het onderscheid gemaakt tussen een terugtredende en een verder interveniërende overheid om de eigen verantwoordelijkheid tot stand te brengen, alsmede het onderscheid tussen contextinterventies en interventies in het zelf. Ik heb de typologie van soorten eigen verantwoordelijkheid en beleidsinterventies daartoe van Ossewaarde (2006) beschreven, en beargumenteer bovendien dat deze ook gebruikt kan worden om inzicht te krijgen in welke soort eigen verantwoordelijkheid een interventie in het zelf precies op aanstuurt. Dit zal ik dan ook in de analyse doen.
Wat betreft het begrip ‘eigen verantwoordelijkheid’ liet Goodin (1998) ons zien dat de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van een situatie niet bij dezelfde persoon hoeft te liggen als de verantwoordelijkheid om deze situatie vanaf het huidige punt te verbeteren. Schmitz (1998) liet zien dat deze verschillende perspectieven vaak verward worden, waardoor mensen de neiging hebben geen verantwoordelijkheid voor de eigen toekomst te nemen, omdat het in de sociale zekerheid beland te zijn niet hun schuld was. In de analyse zal ik kijken welk van deze perspectieven toegepast wordt en hoe dit de verantwoordelijkheid van de bijstandsgerechtigde beïnvloedt.
Voor het begrijpen van responsabilisering sluit ik aan bij een traditie zoals ingezet door Elizabeth Ann Collins (2005) waarbij responsabilisering als sociaal proces begrepen en bestudeerd wordt. In navolging van haar werk zal ik de interacties waarbinnen en de fasen waardoor overheidsvertegen-woordigers bijstandsgerechtigden een verantwoordelijkheid proberen te leren beschrijven.
3 Methoden
3.1 Methodologie
Als onderzoeksassistent heb ik aan de evaluatie van een tijdelijk project van een bijstandsinstantie van een Nederlandse gemeente bijgedragen. Dit onderzoek is een klassieke beleidsevaluatie. Zodoende kijken we naar wat er precies in de uitvoering van het beleid gebeurt, hoe dit de deelnemers van het beleid beïnvloedt en hoe deze gevolgen relateren aan de doelstellingen van het beleid. Doordat ik al toegang had tot het veld, veel interessante data verworven had en geïnteresseerd was deze observaties vanuit een meer theoretische invalshoek te benaderen heb ik ervoor gekozen mijn bachelorscriptie ook over deze casus te schrijven.
Zodoende betreft dit onderzoek een case study. Hierbij wordt er een gedetailleerde weergave van een sociaal fenomeen gegeven, welke in het licht van een theoretisch perspectief bekeken, beschreven en vergeleken wordt (Bryman 2008:53). De data die ik verzameld heb is van kwalitatieve aard: het betreft tekst en beeldbronnen, waarin naast feitelijke uitspraken ook mijn eigen ervaringen, belevingen en interpretaties weergegeven heb. Het doel van een case study is om theorie genererend te werken. In plaats van een wetenschappelijke theorie te toetsen op de empirie, wordt de empirie gedetailleerd bestudeerd en beschreven waaruit nieuwe theoretische inzichten kunnen ontstaan. Om inzicht te krijgen in wat er in de empowerment trainingen plaatsvond heb ik twee beleidsdocumenten bestudeerd en zeventien bijeenkomsten geobserveerd. In het uitvoeringsbesluit van het project werden de aanleiding, de probleemstelling en een verklaring voor de gekozen methode van de trainingen gegeven. Het tweede document dat ik bestudeerd heb was de vacature waar de ingehuurde trainers op gereageerd hadden. Hierin werd een beschrijving van de doelgroep alsmede de gewenste interventie en eindresultaten beschreven. Daarnaast heb ik zeventien bijeenkomsten bijgewoond en hier observatieverslagen van geschreven. Het is onmogelijk om in de ruimte waar een sociaal fenomeen plaatsvindt aanwezig te zijn zonder invloed op dit het fenomeen te hebben. Dit heb ik ook ervaren. Bij alle trainingen waar ik aanwezig was heb ik mij als onderzoeker die ‘in opdracht van de bijstandsinstantie onderzoek doet naar dit traject’ voorgesteld. Hierbij benadrukte ik dat alle aantekeningen die ik maakte anoniem waren, en dat ik vooral geïnteresseerd was in ‘wat het project precies inhield’. Ik merkte dat deze boodschap beter landde in groepen met meer hogeropgeleiden. Ik denk dat dit komt doordat zij meer referentiekader hadden bij wat onderzoek inhield. In groepen met veel lageropgeleiden vulde de trainer soms op mij aan dat ik ‘vooral naar hun en niet naar de groep’ kwam kijken.
Aan het begin van mijn veldwerk heb ik geprobeerd ‘onzichtbaar’ te zijn. Ik kwam er al snel achter dat dit onmogelijk was. Sindsdien ben ik meer gaan participeren. Het verschilde per bijeenkomst, afhankelijk van het stadsdeel, de specifieke groep, het aantal maal dat ik die groep eerder gezien had en vooral ook per trainer, hoeveel participatie van mij gevraagd werd en dus wenselijk was. Hierbij heb ik de criteria gebruikt om gehoor te geven aan dat wat van mij gevraagd werd, en verder een bijdrage te leveren wanneer ik dacht dat dit van meerwaarde en niet problematisch voor mijn onderzoeksfocus zou zijn. Een enkele keer heb ik een praktisch advies gegeven zoals het kunnen luisteren naar een luisterboek bij slaapproblemen of een instantie die ik kende. Meestal was mijn bijdrage in de vorm van iets aan persoonlijke informatie delen, begrip tonen of een grapje maken. Ik merkte dat dit vertrouwen schepte, waardoor ik naast ‘de onderzoeker’ ook als ‘mens’ gezien werd. Ik kreeg meer contact met de deelnemers, kreeg hierdoor meer vertrouwelijke informatie te horen. Er zijn ook momenten dat ik door deelnemers ‘als onderzoeker’ gezien werd. In dergelijke gevallen
kwamen ze naar mij toe om te vertellen wat er niet goed was aan het project of aan de bijstand. Hierbij werd ik in vertrouwen genomen en was het alsof de deelnemer middels mij een politiek doel nastreefde. Soms leidde dit ook tot interessante data. Samenvattend kan gezegd worden dat ik gebruik maakte van de methode participerende observatie, en dat ik dat overwegend als observer-as-participant (Bryman 2008:410) deed.
Tijdens dit veldwerk maakte ik veel aantekeningen, welke ik na afloop zo snel mogelijk tot een digitaal observatieverslag verwerkte. Ik richtte mijn aandacht voornamelijk op de sfeer tijdens de bijeenkomst, de informatie die met de deelnemers gedeeld werd en de interactie tussen deelnemer en trainer. Ook noteerde ik wat ik persoonlijk beleefde en mogelijke interpretaties welke gedurende het veldwerk in me opkwamen. Deze data heb ik in Atlas.TI geanalyseerd. De methode die ik hiervoor ontwikkeld had was geïnspireerd op TIME: theoretically informed methodology for ethnography (Willis & Trondman 2000). Hierbij staat het continue wisselen tussen theorie en empirie, tussen inductief en deductief werken, centraal. Op eenzelfde wijze gebruikte ik literatuur over responsabilisering om ‘momenten van responsabilisering’ in mijn data te zoeken, en mijn data om dat wat ik in literatuur over responsabilisering miste aan te vullen. Het was als het weven van een doek vanaf twee zijden. Wanneer ik mij verloor in de details van de empirie ging ik terug naar de theorie, en wanneer de theorie te simplistisch was om mijn observaties te duiden ging ik terug naar de data. In dit proces kwamen beide dichter naar elkaar, tot ik het idee had dat ik ze, in dialoog met elkaar, samen kon beschrijven.
Specifiek heb ik gekeken naar de logica die de trainers in de bijeenkomsten inzetten om een verandering bij de deelnemers teweeg te brengen, de betekenis die hierbij aan de eigen verantwoordelijkheid gegeven werd en wanneer en op welke gronden de deelnemers zich tegen hiertegen verzetten. Voor de logica heb ik het uitgangspunt, dat wat verondersteld werd, gezocht. Vervolgens heb ik gekeken wat hier aan gekoppeld werd, wat volgens de trainers logischerwijs bij het uitgangspunt hoorde. Dit betroffen veelal ‘als… dan…’ redeneringen. Hierna heb ik gekeken hoe de logica in de interactie tussen trainers en deelnemers ingevuld werd – waar het precies over ging. Hierbij was ik niet zozeer geïnteresseerd in de diversiteit die de eigen verantwoordelijkheid kon komen te betekenen, als wel hoe de eigen verantwoordelijkheid die besproken werd zich verhield tot de doelstellingen van het beleid dat ten uitvoer gebracht werd. Ook heb ik gekeken welke implicaties deze verantwoordelijkheid voor de relatie tussen de deelnemer en de bijstandsinstantie had. Tenslotte heb ik gekeken tegen welke onderdelen van de logica de deelnemers zich verzetten en op welke gronden ze dat deden.
In dit onderzoek beantwoord ik niet zozeer de vraag of de deelnemers de formele verantwoordelijk-heid (komen te) bezitten, noch doe ik een morele uitspraak over de juistverantwoordelijk-heid van de verdeling der verantwoordelijkheden. In plaats daarvan kijk ik hoe burgers en overheidsvertegenwoordigers in een beleidsuitvoering over eigen verantwoordelijkheid spreken, en of het beeld van de eigen verantwoor-delijkheid hierbij verandert. Dit doe ik op grond van het idee dat de eigen verantwoorverantwoor-delijkheid kan veranderen afhankelijk van hoe iemand de situatie waarneemt en definieert. Ik bestudeer dus een vorm van sociaal constructivisme.
3.2 De Casus
De casus die in dit onderzoek bestudeerd wordt is een tijdelijk project van een sociale dienst van een grote stad in Nederland. Dit project was gericht op een groep van ongeveer 15.000 bijstands-gerechtigden die bij de sociale dienst gecategoriseerd stonden als ‘trede 2’, als hebbende een ‘afstand tot de arbeidsmarkt van langer dan twee jaar’. Het project beoogde alle leden van deze groep te spreken, en zij met een ‘potentie naar werk’ door te sturen naar een empowermenttraining. Het is deze training die de focus is van dit onderzoek.
Het project is om een drietal factoren opgezet: enkele honderden bijstandsgerechtigden had het jaar daarvoor ‘spontaan’ werk gevonden, een gedeelte van het participatiebudget (waaruit de gemeente re-integratieactiviteiten financiert) was nog niet besteed, en de sociale dienst wilde een nieuwe denkwijze wat betreft re-integratie ten uitvoer brengen (Uitvoeringsbesluit, 2013). Hieronder zal ik de doelgroep verder beschrijven, de nieuwe denkwijze toelichten en een schets van de training zelf geven.
3.2.1 Doelgroep van het project
De doelgroep voor het project waren alle bijstandsgerechtigden die in die gemeente op ‘trede 2’ geclassificeerd waren. Er bestaat een nationale vijftrapsschaal die aangeeft hoe ‘groot’ de afstand tot de arbeidsmarkt is. Deze ziet er als volgt uit:
Trede 1: Zorg
Trede 2: Maatschappelijke participatie
Trede 3: Stappen op weg naar werk (Arbeidsactivering) Trede 4: Stappen op weg naar werk (Arbeidstoeleiding) Trede 5: Werk 2
‘Trede 2’ bestaat zo uit bijstandsgerechtigden die in staat zouden moeten zijn om te participeren. Belangrijk om in het achterhoofd te houden is dat deze classificatie op een eerder moment, soms jaren geleden, door een enkele medewerker van de bijstandsinstantie gemaakt is en de (situatie van) de bijstandsgerechtigde nadien kan zijn veranderd. Veel bijstandsgerechtigden zijn trouwens niet op de hoogte van het bestaan van deze schaal, noch waar ze ingedeeld zijn.
De redenen waarom klanten op trede 2 stonden waren uiteenlopend. Gedurende mijn veldwerk zag ik dat bijstandsgerechtigden hierop ingedeeld konden zijn indien hij of zij lichamelijke beperkingen had, intensieve mantelzorg verrichte, de Nederlandse taal niet goed beheerste, alleenstaande ouder was van kinderen onder de vier jaar of psychologische problematiek had. In de uitvoeringspraktijk van deze gemeente staat de trede 2 klant als volgt beschreven:
“Klanten die – veelal wegens een tekort aan sociale vaardigheden (aanpassen aan groep; aanpassen aan (nieuwe) omstandigheden; omgaan met gezagsverhoudingen etc.) en persoonlijke belemmeringen nog niet bemiddelbaar zijn op arbeid, maar wel deel kunnen nemen aan een traject gericht op participatie.”3
2 http://www.werkvoorschriftenwwb.nl/hoofdstuk-1-re-integratie
3 Ik citeer uit de Uitvoeringspraktijk van de Wet Werk en Bijstand van de gemeente waar dit onderzoek verricht is. De
originele bron kan niet naar verwezen worden daar de betreffende sociale anoniem wenst te blijven. Deze kan wel bij de auteur van dit onderzoek opgevraagd worden.
Voorafgaand aan de empowermenttraining zijn alle bijstandsgerechtigden die ‘op trede 2 stonden’ op gesprek bij de sociale dienst gegaan. In dit gesprek werd besloten of de deelnemer verplicht aan de empowermenttraining deel moest nemen. Voor deze beslissing waren geen unanieme criteria, anders dan dat de bijstandsgerechtigde een ‘potentie naar werk’ bezat. In de praktijk werd ongeveer 15% van de trede 2 leden naar de training doorverwezen. Soms had de bijstandsgerechtigde inspraak in dit besluit, meestal werd de beslissing aan hun medegedeeld. In beide gevallen ontving de bijstandsgerechtigde in de periode na het gesprek een de officiële ‘uitnodiging’ waarin de melding stond dat als de bijstandsgerechtigde niet verscheen, deze 20% op diens uitkering gekort zou worden. 3.2.2 De gespreksmethodiek
In het uitvoeringsbesluit werden de vernieuwende elementen van het project beschreven. De voornaamste daarvan was een gespreksmethodologie, waar de sociale dienst al “veel positieve ervaringen” (Uitvoeringsbesluit 2013) mee had, maar welke toch verschilde van de reguliere aanpak. Ze beschreven deze methode als een “waarderen onderzoeken” waarbij de aandacht gericht werd op de kansen en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. Of, zoals het in het uitvoeringsbesluit (2013) beschreven werd, iedere klant “wordt aangesproken op zijn/haar krachten om te groeien en te bloeien in plaats van op verbeterpunten”. Hoewel in het uitvoeringsbesluit niet verder uitgewijd wordt over hoe deze aanpak verschilde van de reguliere werkwijze, heb ik gedurende mijn veldwerk begrepen dat dit vooral op het gebied van het zelf kunnen benoemen van de krachten en groeirichting was. Waar bij deze sociale dienst de klantmanager, het vaste contactpersoon van de bijstandsgerechtigde, in het reguliere werk zelf bindende adviezen aan de bijstandsgerechtigde gaf, werd de bijstandsgerechtigde in dit project voor het eerst gevraagd om zelf een richting te bepalen. 3.2.3 De training zelf
De empowerment training kwam in de praktijk neer op een serie van vijf of acht bijeenkomsten, waarbij tien à vijftien bijstandsgerechtigden met een ingehuurde trainer en een medewerker van de sociale dienst op diverse locaties in de stad samen kwamen. De bijeenkomsten duurden tussen de twee en drie uur, en vonden twee maal per week in de ochtend of de middag plaats. De voornaamste activiteit was praten, wat gedaan werd terwijl de deelnemers in een (halve) kring zaten, al dan niet met tafels ervoor, terwijl een of twee trainers voor de groep stonden. De naam van de training, welke ik om anonimiteitredenen niet kan noemen, verwees naar gezelligheid en positief over de toekomst nadenken.
De trainers die de bijeenkomsten leiden hadden op een openbare vacature gereageerd. Deze is nog steeds op het internet te vinden ondanks dat de reageerperiode verlopen is. In de vacature werden een aantal randvoorwaarden genoemd waar de trainer aan moest voldoen, zoals ervaring met de doelgroep, met het geven van empowerment trainingen en met de gespreksmethodologie. Daarnaast moest elke sollicitant aan de hand van een omschrijving van de doelgroep en de gewenste resultaten van de training, zelf een programma voor de bijeenkomsten opstellen en deze met de sollicitatie meesturen. Later begreep ik dat dit de functie had om te experimenteren met verschillende formats zodat de sociale dienst hierna de beste werkwijzen in de reguliere werkpraktijken kon verwerken. Het resultaat was een verscheidenheid aan invullingen van het programma van de training. In mijn veldwerk heb ik een of meerdere bijeenkomsten van zeven verschillende groepen in vier stadsdelen door in totaal vijf verschillende trainers bijgewoond. En daarbij heb ik zowel de diversiteit in de invullingen van de bijeenkomsten gezien, als de overeenkomende elementen. In alle bijeenkomsten stonden de eerste een à twee bijeenkomsten in het kader van de kennismaking en het nadenken over wat de deelnemer voor zichzelf wilde bereiken. Hierna liepen de activiteiten verder uiteen: ik heb bijeenkomsten meegemaakt waar deelnemers een poster met hoe je eigen leven er over vijf jaar uit
zou zien moesten maken, kaartspellen meegemaakt waarbij deelnemers hun eigen en elkaar kwaliteiten gingen onderzoeken, opdrachten gezien waarbij deelnemers hun eigen netwerk in kaart moesten brengen en heb ook een keer een half uurtje gevoetbald om ‘in beweging te komen’. Alle trainingen werden weer op vergelijkbare wijze afgesloten, namelijk met het invullen van het ontwikkelplan dat de deelnemer voor zichzelf op moest stellen, met daarin een zelf gekozen doel en de eerste drie stappen daarnaartoe.
Elk stadsdeel had een of meerdere locaties gekozen om de trainingen te houden. Welke locaties daarvoor gekozen waren verschilden sterk: van vergaderzalen in flexwerkkantoren tot klaslokalen in kunstscholen tot een ruimte in een openbare bibliotheek. Op de volgende pagina zijn enkele voorbeelden te zien. De locaties verschilden zo niet alleen wat betreft de fysieke ruimte van het lokaal zelf, maar ook in de associaties die de gebouwen bij de deelnemers opriepen. Het verschil tussen in een kantoorpark tussen werkende mensen in pak bewegen of naast de inburgeringscursus te zitten die sommige deelnemers kort geleden afgerond hadden zal aanzienlijk geweest zijn.
Dat de bijeenkomsten niet op locaties van de sociale dienst zelf gehouden werden, was op verzoek van de ingehuurde trainers. De verklaring die ze me daarvoor gaven was dat ze zo een ‘frisse start’ met de deelnemers konden maken en zodat de deelnemers de training als ‘iets echt nieuws’ zouden zien. Het resultaat was dat de bijeenkomsten ook in fysieke zin op afstand van de sociale dienst plaatsvonden.
Drie fotos van drie locaties in drie verschillende stadsdelen
Een eerste locatie was in een buurtcentrum voor cultuur en onderwijs. Hier werden allerlei cursussen gegeven, van creatieve activiteiten tot fietsles. Het lokaal van de training was naast de inburgeringscursus gevestigd.
Een tweede locatie was de vergaderzaal van een flexwerkkantoor in een kantorenpark. Als uitzicht keken de deelnemers op de werkvloer van een ander bedrijf in.
Een derde locatie was in een zelfstandige kunstacademie. Het lokaal rook vaak nog naar verf en de flipover was op een schildersezel bevestigd.
4 De interventie in beleid
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in hoe een beleid gericht op empowerment van langdurig werkelozen in de uitvoering inspeelt op de eigen verantwoordelijkheid van deze burgers. In dit hoofdstuk zal gekeken worden hoe de bijeenkomsten in beleidstukken beschreven worden. Dit zal aan de hand van het uitvoeringsbesluit van het project en de vacature voor de trainers van de empowerment training gebeuren. Hierna zullen de praktijken van het beleid, de bijeenkomsten zelf, in drie hoofdstukken beschreven worden. Eerst zal de logica die de trainers gebruiken om de verandering bij de deelnemer teweeg te brengen uiteengezet worden. Daarna zal gekeken worden hoe de deelnemers op deze logica reageerden. Het laatste hoofdstuk richt zich op de betekenis van de verantwoordelijkheid die geproduceerd wordt en hoe deze zich tot de beleidsdoelstellingen verhoudt.
4.1 Enthousiast voor zelfstandigheid
De eerste keer dat ik het uitvoeringsbesluit van de empowermentcursus las viel het me op op hoeveel aannames over deze doelgroep het beleid gebaseerd was. Het project was opgezet omdat een enkele honderden bijstandsgerechtigden die op trede twee stonden, en dus volgens de sociale dienst een ‘afstand tot de arbeidsmarkt van twee jaar’ hadden, het vorige jaar ‘spontaan’ werk gevonden had.
De veronderstelling is dat dit aantal vergroot kan worden met gericht ingezette, specifiek op deze doelgroep afgestemde re-integratiemiddelen. Naar aanleiding van deze veronderstelling zijn er 3 pilot’s geweest met een speciaal ontwikkelde empowerment training (…). Essentieel bij het inzetten van dit middel is dat er wordt gekeken naar de kansen en mogelijkheden van een klant en niet de belemmeringen. (Uitvoeringsbesluit 2013)4
Het is opvallend dat de sociale dienst trainingen heeft ontwikkeld die ‘op de doelgroep afgestemd zijn’, zonder dat uitgelegd wordt wat er afgestemd is noch met wie. Er wordt geen blijk gegeven van dat ze gebaseerd zijn op een begrip van hoe de eerdere ‘spontane uitstroom’ tot stand gekomen was. Wat de deelnemers gaat helpen bij het re-integreren, zo blijkt uit het ‘essentiële middel van naar kansen en mogelijkheden kijken’, is op een andere manier naar dezelfde situatie leren kijken. Door anders te kijken, zullen meer bijstandsgerechtigden re-integreren op de arbeidsmarkt. De interventie die opgezet is, is zo geen contextinterventie, het creëren van andere omstandigheden waar de doelgroep zich in bevindt, maar een interventie in het zelf. Door een verandering bij de deelnemer van binnen teweeg te brengen zullen ze in een andere feitelijke situatie terecht komen. Empowerment, het geven van macht, is dat wat hieraan bij zou moeten dragen. Hoe dit precies in zijn werking zal treden wordt later uitgelegd:
[De training] wil met een sluitende aanpak gericht op empowerment de klant bewegen een stap richting werk te maken. Het betreft Trede 2 klanten die nog (net) niet voldoen aan criteria van [re-integratietrajecten]. Door hen enthousiast te maken om zelfstandig het leven weer in eigen hand te nemen is de verwachting dat men wel in aanmerking komt voor het uitstroomteam of een traject bij [een re-integratiebedrijf]. (Uitvoeringsbesluit 2013)
De doelgroep heeft, volgens het beleidsdiscours, het leven op dit moment niet in eigen hand en is daar bovendien niet enthousiast voor. Het ontbreekt hun dus niet alleen aan zelfstandigheid, maar ook aan een enthousiasme voor deze zelfstandigheid. In de bijeenkomsten zal de deelnemer zo niet alleen tot een ander perspectief moeten leren, maar ook een bepaald gevoel. Verder wordt er gezegd dat als de
4 Dit citaat komt uit het uitvoeringsbesluit van het project waarvan de empowermentcursus onderdeel was. Naar de originele
bron kan niet verwezen worden daar de betreffende sociale dienst anoniem wenst te blijven. Deze kan wel bij de auteur van dit onderzoek opgevraagd worden.
deelnemer wel weer enthousiasme voor zelfstandigheid zal voelen dat hij of zij deze dan ook zal nemen. Het idee is dus dat de deelnemer nu al zelfstandig zou kunnen zijn, maar hier niet voor kiest. Dit idee komt nog duidelijk terug in hoe het doel van de empowerment training verderop in het uitvoeringsbesluit beschreven wordt:
Doel
Klanten, met potentie naar werk maar een lage tot gemiddelde gerichtheid op betaald werk, in beweging te laten komen op re-integratiegebied. (Uitvoeringsbesluit 2013)
In de omschrijving van het doel van de empowermenttraining komt weer duidelijk naar voren dat met de bijeenkomsten een hogere activiteit wat betreft re-integratie beoogd wordt. Ook wordt het probleem hier duidelijker dan daarvoor gedefinieerd: de deelnemers hebben wel de potentie, maar missen een gerichtheid op betaald werk. Samengevat is het argument dat de deelnemers in de empowermenttraining, door anders te leren kijken en positieve emoties voor zelfstandigheid te ervaren, zelf een richting leren kiezen, meer prioriteit aan betaald werk zullen geven en zo meer re-integratie activiteiten zullen gaan ondernemen.
4.2 Beseffen dat je het zelf moet doen
De tweede plaats waarop de empowermentcursus beschreven wordt is de vacature voor de trainers die ingehuurd zijn om de cursussen te ontwerpen en uit te voeren. In deze vacature wordt de situatie van de deelnemers als volgt geschetst:
Voor veel trede 2 klanten (…) zijn de belemmeringen die zij beleven een uitzichtloze situatie geworden waarin werk en zelfredzaamheid ver weg lijken. Toch zijn er dagelijks trede 2 klanten in vergelijkbare situaties die wel het heft in eigen hand nemen en zelf de regie pakken in hun leven. Een inzicht dat ze ontwikkeld hebben, motiveert hen daartoe. De [sociale dienst] wil dat inzicht versnellen. (Vacature 2013)5
Hier komt hetzelfde elementen naar voren als in het uitvoeringsbesluit: het probleem is dat de deelnemer de regie niet pakt. Dat komt doordat de zelfstandigheid ver weg lijkt. Zelfstandigheid is dus al mogelijk voor de doelgroep, maar dat zien ze nog niet. De bijeenkomsten zullen bijdragen aan hier anders naar te gaan kijken, aan de beleving van de eigen situatie te veranderen. Wat als laatste opvalt is dat het het inzicht zelf zal zijn dat motiveert. Daarin zit de aanname dat het probleem niet is dat de deelnemer niet zelfstandig wil zijn, maar dat hij of zij denkt dat het niet kan en het daarom niet doet. Zoals eerder besproken is hebben alle trainers zelf een programma voor de bijeenkomsten uitgewerkt. Dit deden ze aan de hand van de vacaturetekst. In dat verband is de volgende paragraaf interessant.
Gewenste situatie: De deelnemers (bijstandsgerechtigden in trede 2) kunnen na afloop van de training doorstromen naar een hogere trede of werk. De deelnemers hebben een stip aan de horizon benoemd als het gaat om werk. De stip hebben ze vertaald naar een concreet en realistisch stappenplan binnen het beleid van [de sociale dienst]. De deelnemers accepteren hun uitgangspositie en beseffen dat zij zelf regie moeten nemen als zij hun stip willen bereiken. De deelnemers zijn zich bewust van eigen kwaliteiten, kansen, gedrag en netwerk. (Vacature 2013)
5 Dit citaat komt uit de vacature voor de trainers van de empowermentcursus. De vacature is gesloten, maar wel nog op het
