5 Intensieve veehouderij
6.2 Zoektocht naar de optimale instrumentenm
Uit de resultaten blijkt dat het juist de combinatie van verschillende soorten instrumenten is die heeft bijgedragen aan de voortgang die tot nu toe is gemaakt op het gebied van energie en klimaat. Voorlichting, training en andere vormen van kennisoverdracht zijn nodig om ervoor te zorgen dat ondernemers zich bewust worden van de noodzaak om bij te dragen aan het realiseren van energie- en klimaatdoelstellingen en dat ze voldoende kennis en tools aangereikt krijgen om hier daadwerkelijk iets aan te doen. (Dit grijpt respectievelijk in op het ‘niet weten’ en het niet ‘kunnen’ uit het in 2.1 en 6.1 genoemde gedragsveranderingswiel.) Dit zal bij een deel van de ondernemers al leiden tot vrijwillige adoptie van maatregelen. Als de oplossing van het probleem investeringen vraagt, kunnen subsidies en andere financiële instrumenten bijdragen om de adoptie te versnellen. Daarbij is het belangrijk dat er voor elk wat wils is, dus zowel voor relatief eenvoudige, incrementele innovaties als voor meer risicovolle, radicale innovaties, waarvoor dikwijls ook nieuwe kennis nodig is. Ketenpartijen kunnen ook een bijdrage leveren door primaire producenten een competitief voordeel (hogere prijs) te bieden voor producten die voldoen aan bepaalde eisen. Als de sense of urgency erg hoog is, kunnen nieuwe of aanvullende wet- en regelgeving worden ingezet om de adoptie van relevante maatregelen nog meer te versnellen of - voor degenen die anders echt niet omschakelen - af te dwingen
(Bergevoet et al., 2016). Dit heeft raakvlakken met de in hoofdstuk 2 genoemde preek (voorlichting en training), wortel (financiële prikkels) en stok (wet- en regelgeving) (Bemelmans-Videc et al., 2003)) of het RESET model van Jansen et al. (2012). In dit model worden prikkels onderscheiden waarvoor verschillende groepen mensen, in dit geval agrarische ondernemers, gevoelig zijn. Jansen et al. tonen aan, dat een instrumentenmix maximaal effect kan scoren, dus het grootste aandeel van deze doelgroep in beweging krijgt, als de instrumentenmix al die verschillende prikkels ‘aanraakt’. Daarbij is uiteraard nog wel de precieze vormgeving van de instrumenten van belang bij de vraag of het instrument daadwerkelijk doeltreffend zal zijn. Met name het aansluiten bij sociale druk (de ‘S’ in de afkorting RESET) vraagt onderzoek welk mechanisme een boer of tuinder stimuleert aan
bijvoorbeeld energiebesparing of de reductie van (overige) broeikasgassen te doen. Hoe kan een atmosfeer gecreëerd worden waarin het ‘hip’ is om de nieuwste techniek op energiegebied in huis te hebben, vergelijkbaar met de populariteit van de nieuwste smartphones? En hoe kan gedrag van andere veehouders een veehouder stimuleren iets aan de reductie van broeikasgassen te doen? Naast doelgroepen zijn ook de fasen in een transitieproces van belang. Die worden behandeld in de volgende subparagrafen.
6.2.1
Bewustwording en kennisoverdracht
Afspraken over het realiseren van energie- en klimaatdoelstellingen landen niet altijd ‘automatisch’ bij de ondernemers in de land- en tuinbouw. Kennisoverdracht is dan de eerste stap om ondernemers bewust te maken van dit probleem en hen kennis aan te reiken om bij te dragen aan de oplossing van het probleem. Daarbij is het goed om rekening te houden met de voorkeuren van ondernemers om kennis te vergaren (DG-AGRI, 2015, Zondag et al., 2016).
Het programma de Kas als Energiebron (KaE) in de glastuinbouw draagt zeker bij aan de
bewustwording en opleiding en training van ondernemers om energie te besparen, duurzame energie te produceren of in te zetten en CO2-emissies te reduceren. En passant wordt door dit programma ook (een milde vorm van) sociale druk uitgeoefend omdat er binnen de activiteiten van het programma volop ruimte is voor de ondernemers om te netwerken en van elkaar te leren. Ook draagt het programma bij aan kennisontwikkeling en technologische innovaties om verdere reductie van CO2- emissies te realiseren.
In de melkveehouderij en de intensieve veehouderij bestaat een programma als de KaE niet. De individuele zuivelondernemingen die bij de Duurzame Zuivelketen zijn aangesloten, organiseren wel verschillende activiteiten voor de bij hen aangesloten melkveehouders om hen bewust te maken van de doelen van de Duurzame Zuivelketen (waaronder die op het gebied van energie en klimaat) en om hen te stimuleren acties te ondernemen op bedrijfsniveau. De zuivelondernemingen hebben hiervoor ieder een eigen duurzaamheidsprogramma en doen het dus allemaal op hun eigen manier. Het is echter lang niet altijd duidelijk wat de positieve of negatieve consequenties zijn als melkveehouders wel of niet bijdragen aan het realiseren van de doelen (De Lauwere et al., 2015). In de intensieve
veehouderij ontbreekt een initiatief als de Duurzame Zuivelketen en zelfs een actueel Jaarprogramma voor duurzaamheid (de laatste versie is van 2011-2012). Wel is in de varkenshouderij in 2013 het document ‘Recept voor duurzaam varkensvlees - visie van de samenwerkende varkensvleesketens’ opgesteld (LTO Nederland et al. 2013) en in de pluimveehouderij het document ‘Koers voor een vitale pluimveehouderij’ (LTO Nederland et al., 2016). In beide visies worden de energie- en
klimaatdoelstellingen uit het Agroconvenant onderschreven. Dergelijke documenten dragen mogelijk ook bij aan bewustwording in de sector. Op de website agroenergiek.nl van LTO is voor alle sectoren informatie te vinden over energiebesparing, hernieuwbare energie en het terugdringen van
broeikasgasemissies.
Programma’s als de Kas als Energiebron en de Duurzame Zuivelketen dragen dus bij aan
bewustwording en educatie van en opties voor ondernemers. De Kas als Energiebron richt zich vooral op de innovators, early adopters en early majority uit het Model van Rogers (2003).30 Dit zijn
ondernemers die intrinsiek gemotiveerd zijn om hun bedrijf toekomstgericht te maken en dus ook bijdragen aan het realiseren van energie- en klimaatdoelen, uit ideologisch (omdat ze het belangrijk vinden) óf economisch oogpunt (omdat het hen geld oplevert).31 Adoptie van doelen en maatregelen door de late majority en laggards (achterblijvers) uit het model van Rogers is daarmee nog niet gerealiseerd. Er is dus specifieke aandacht nodig om deze twee groepen in beweging te krijgen. Een deel van ondernemers in deze groepen presteert op economisch gebied zo slecht, dat het probleem dat zij veroorzaken, op relatief korte termijn verdwijnt. Zij zullen hun bedrijf binnen enkele jaren beëindigen en doen dat dan over aan jongere, meer professionele ondernemers. Een ander deel kan worden getypeerd als ‘free riders’, een groep ondernemers die nauwelijks met overheidsboodschappen bereikt worden. Instrumenten als certificering en handhaving kunnen hierbij een rol spelen (Theuws, 2002; Buurma et al., 2000). De partners in de Duurzame Zuivelketen stimuleren wel alle ondernemers om duurzaamheidstappen te zetten. Ook hier geldt dat de ene ondernemer sneller aan de slag gaat met een bepaald thema dan de ander.
Jansen et al. (2010) onderscheiden een centrale en perifere route van communicatie voor
ondernemers die wel of niet gemotiveerd zijn om bepaalde maatregelen te nemen.32 Voor de eerste groep ondernemers is het belangrijk dat ze betrokken worden bij het ontwikkelen van maatregelen; ze denken graag actief mee, terwijl het voor de tweede groep ondernemers belangrijk is dat ze pasklare oplossingen aangereikt krijgen; ze willen graag ‘ontzorgd’ worden (De Lauwere et al., 2013). De Kas als Energiebron en de Duurzame Zuivelketen betrekken inderdaad ondernemers in hun activiteiten en binnen de Kas als Energiebron worden ook trainingen en netwerkactiviteiten aangeboden. Beide programma’s zijn echter nog op zoek naar betere mogelijkheden om de groep minder actieve ondernemers te ‘ontzorgen’. In de intensieve veehouderij zijn er nog geen programma’s of grote gezamenlijke initiatieven die ondernemers ondersteunen bij het nastreven van klimaat en energiedoelen
In de glastuinbouw is al veel resultaat geboekt; de Duurzame Zuivelketen bestaat nog niet lang genoeg om dit al te kunnen vast stellen. In de melkveehouderij is winst geboekt op de energie en broeikasgasdoelen als neveneffect van het mestbeleid en de melkquotering. De kwetsbaarheid hiervan blijkt uit de ontwikkelingen na de afschaffing van de melkquotering in april 2015: De melkproductie steeg in korte tijd met 10% wat heeft geleid tot een toename van de broeikasgasemissies en de totaal benodigde hoeveelheid energie. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving moeten
productierechten voor varkens en pluimvee behouden blijven, en blijft begrenzing van de omvang van de veestapel dus noodzakelijk, om milieudoelen voor waterkwaliteit, ammoniak en broeikasgassen te halen (Van Grinsven en Bleeker, 2017).
Naast incrementele innovaties zijn ook radicale innovaties of systeeminnovaties nodig, en steeds uitdagende tussendoelen aangevuld met kennisuitwisselingsprogramma’s om strengere energie- en klimaatdoelstellingen op langere termijn te halen. Het beschrijven van toekomstbeelden - bijvoorbeeld
30 Rogers (2003) onderscheidt vijf typen ondernemers in zijn theorie over de diffusie van innovaties: innovators, early
adaptors, early majority, late majority en laggards.
31 Het onderscheid tussen ondernemers die handelen uit ideologische of economische overwegingen wordt bijvoorbeeld ook
gevonden in onderzoek van Bock en Van Huik (2007) en De Rooij et al. (2010).
32 In het hier gerefereerde artikel van Jansen et al. gaat het om maatregelen in de melkveehouderij om mastitis terug te
voor 2050 - is dan belangrijk. Vervolgens kan dan door middel van backcasting worden gekeken wat er nu nodig is om de doelen in 2050 te halen (zie workshopverslag, bijlage 2; Quist and Vergragt, 2006). Binnen de glastuinbouw is al veel naar de toekomst gekeken. Het doel is ook helder: energie- en klimaatneutraal in 2050. De ontwikkeling van klimaatneutrale kasconcepten vraagt daarbij aandacht, maar ook de uitrol daarvan in de sector en de adoptie door alle doelgroepen in het model van Rogers (2003). Ook in de veehouderij zijn er diverse systeeminnovatieprojecten geweest waarin geprobeerd werd de eisen van mensen, dieren en het milieu in één integraal systeem te verenigen. In deze projecten lag echter nog geen of weinig nadruk op klimaatdoelstellingen (Wageningen UR projectteam Houden van Hennen, 2004; Eijk et al., 2010).
6.2.2
Financiële instrumenten
Als ondernemers willen veranderen of maatregelen willen nemen en ze hebben hierover voldoende kennis, hoeft dit nog niet te betekenen dat ze ook kunnen veranderen (zie het behaviour change wheel van Michie et al., 2011; paragraaf 2.2). Soms past een bepaalde verandering echt niet in hun bedrijfsvoering, bijvoorbeeld inzetten op aardwarmte op plekken waar geen aardwarmte beschikbaar is. Maar het kan hen ook aan financiële middelen ontbreken. Een investeringssubsidie of fiscale regeling kan dan helpen ondernemers over de streep te trekken omdat ze daardoor wel in staat zijn een bepaalde maatregel te nemen en omdat hierdoor hun motivatie toeneemt. Dit speelt vooral een rol als een innovatie nog relatief nieuw en duur is. Als de innovatie gemeengoed wordt, dalen zowel de kosten als de drempel bij het peloton om deze te adopteren. Het is wel belangrijk dat er voor elk wat wils is; dus zowel voor grote, risicovolle investeringen, zoals bijvoorbeeld voor aardwarmte, als voor kleine investeringen in milieuvriendelijke en/of energiezuinige technieken.
Een voorbeeld van een generieke, voor alle agrosectoren beschikbare subsidie is de SDE+ (Stimulering Duurzame Energie). Specifiek voor de glastuinbouw is er de MEI (Marktintroductie Energie Innovaties). EIA (Energie Investeringsaftrek) en MIA (Milieu Investeringsaftrek)/ VAMIL (willekeurige afschrijving milieu-investeringen) zijn voorbeelden van generieke fiscale instrumenten voor relatief kleine investeringen in energiezuinige technieken en duurzame energie (EIA) en milieuvriendelijke technieken (MIA/VAMIL). In de glastuinbouw is de Regeling Energie-efficiëntie en Hernieuwbare energie in de Glastuinbouw (EHG, 2016) een voorbeeld van een subsidie voor tamelijk kleine investeringen (bijvoorbeeld een extra energiescherm of een aansluiting op een warmte- of biogasnetwerk).33 De RNES (Regeling Nationale EZ Subsidies) aardwarmte is een subsidie om risico’s op misboring bij het boren naar aardwarmte - waar grote investeringen voor nodig zijn - af te dekken (zie bijlage 3).
Volgens de deelnemers aan de workshop is een subsidie gemakkelijker toegankelijk voor ondernemers dan een fiscaal instrument omdat er, om gebruik te kunnen maken van een fiscaal instrument, eerst winst gemaakt moet worden (zie workshopverslag; bijlage 2). Desondanks worden ook fiscale regelingen goed benut door ondernemers.
In sommige gevallen worden financiële instrumenten ook gecombineerd met kennisoverdracht. Een voorbeeld is de DEI (Demonstratieregeling Energie Innovaties) voor nieuwe (toepassingen van) apparaten, systemen of technieken, die energie besparen of die het gebruik van hernieuwbare energiebronnen inhouden (zie paragraaf 2.2 of bijlage 3).
Wat opvalt is dat de meeste subsidies (met uitzondering van MIA/VAMIL) voor energie-innovaties zijn.
6.2.3
Wet- en regelgeving en daarbij behorende financiële instrumenten
Wet- en regelgeving wordt ingezet als de (maatschappelijke) sense of urgency hoog is en/of om de adoptie en implementatie van maatregelen versneld door te voeren. In de veehouderij zijn de mestwetgeving en de (inmiddels opgeheven) melkquotering voorbeelden van wet- en regelgeving die weliswaar niet direct gericht zijn op energiebesparing, inzet van duurzame energie en reductie van broeikasgasemissies, maar wel indirect hieraan bijdragen door beperking van het aantal dieren en het
33 Deze regeling heette voorheen IMM (Investeringen in Milieuvriendelijke Maatregelen, 2013 en 2014) en daarvoor IRE (Investeringen in Energiebesparing; 2012).
stellen van normen voor excreties van stikstof en fosfaat. In de melkveehouderij is ook te zien dat de energie- en klimaatdoelen in 2014 niet allemaal gehaald zijn. Het afschaffen van de melkquotering op 1 april 2015 heeft hier zeker aan bijgedragen omdat melkveehouders in 2014 al aan het voorsorteren waren op het afschaffen van de melkquotering door meer melkkoeien aan te houden. Een AMvB om grondgebonden groei in de melkveehouderij te stimuleren en de invoer van een stelsel van
fosfaatrechten naar verwachting per 1 januari 2018 om te garanderen dat het nationale fosfaatproductieplafond niet wordt overschreden,34 moeten ervoor zorgen dat deze groei in de melkveehouderij weer wordt ingeperkt (en de emissies van overige broeikasgassen dus ook). In de intensieve veehouderij wordt hierin voorzien door dierrechten. In de glastuinbouw wordt gebruik gemaakt van het CO2-sectorsysteem. Het CO2-sectorsysteem registreert de jaarlijkse CO2-emissie door de glastuinbouw. Bedrijven met een verbruik groter dan 170.000 m3 aardgas moeten jaarlijks emissieaangifte doen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de nota’s voor afname van aardgas en (eventuele) levering van elektriciteit aan het net. Daarbij moet deze groep als de CO2-emissie in zijn geheel over de streefwaarde gaat, financieel bijdragen om deze overschrijding te compenseren met de inkoop van CO2-emissierechten. Bedrijven met een kleiner verbruik moeten zich eenmalig registreren (zie bijlage 3.).
Invoering en implementatie van wet- en regelgeving kost vaak tijd. Daarom worden vooruitlopend op wet- en regelgeving vaak convenanten tussen overheid en sector afgesloten waarin alle betrokken partijen beloven bepaalde inspanningen te verrichten om doelstellingen te halen. Zowel binnen de Kas als Energiebron als binnen de Duurzame Zuivelketen is men er ook van overtuigd dat ondernemers zoveel mogelijk keuzevrijheid moeten hebben als het gaat om de implementatie van maatregelen (zie workshopverslag; bijlage 2; DZK, mondelinge mededeling). Hier is wel wat voor te zeggen omdat ondernemers dan die maatregel(en) kunnen nemen die het best bij hen past (passen) en waar ze zich het meest prettig bij voelen. In de veehouderij is de MDV (Maatlat Duurzame Veehouderij) hier een voorbeeld van. Ondernemers kunnen punten scoren door uit een aantal maatregelen te kiezen. Stallen die voldoen aan de criteria van de MDV, komen in aanmerking voor de Milieu Investeringsaftrek (MIA) en de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil). In de MDV zijn bovenwettelijke
maatregelen opgenomen voor de thema’s ammoniak, dierenwelzijn, diergezondheid, energie, fijnstof en inpassing van de stal in de omgeving. Er zijn (nog) geen specifieke criteria voor de reductie van broeikasgassen opgenomen (zie paragraaf 5.4.4).
Als wet- en regelgeving wordt ingezet als instrument kan dit eventueel met financiële prikkels gecombineerd worden om de hoogte van de investering of het risico re verlagen en zo het ‘leed’ te verzachten voor ondernemers die bovenwettelijke maatregelen nemen en daardoor meer bijdragen aan het realiseren van bijvoorbeeld klimaat- en energiedoelen dan wettelijk verplicht is. Tegengesteld daaraan kan aan ondernemers die niet of te weinig voldoen aan de wet, een extra belasting of heffing worden opgelegd, bijvoorbeeld omdat ze bepaalde maatregelen nemen op hun bedrijf die juist extra energie kosten of die niet bijdragen aan het verminderen van broeikasgasemissies. Een voorbeeld van ‘een dergelijke financiële incentive is een bonus-malussysteem. Ondernemers die het ‘goed’ doen hoeven minder belasting te betalen of krijgen extra geld voor hun producten en ondernemers die het niet goed doen, moeten extra belasting betalen of krijgen minder geld voor hun producten (Bergevoet et al., 2016). Interessant is hier het onderzoek van Tversky en Kahneman (1992) dat mensen zich vaak meer laten beïnvloeden door negatieve incentives (een boete) dan door positieve incentives (een beloning). Dat betekent ook dat ondernemers niet op inputs bezuinigen als daardoor het risico op opbrengst- of kwaliteitsverlies toe zou nemen (Smit et al., 2009).
6.2.4
Het belang van handelingsperspectief
Concreet handelingsperspectief is belangrijk om ondernemers te stimuleren bepaalde maatregelen te nemen die bijdragen aan het realiseren van de klimaatdoelen (De Lauwere et al., 2015). Tools of handvatten om ondernemers hierbij te helpen lijken echter wat ondervertegenwoordigd in de huidige instrumentenmix. Een voorbeeld van een tool is de kringloopwijzer die in de melkveehouderij wordt ingezet om de mineralenstromen op het bedrijf te monitoren. Deze tool geeft inzicht in de excretie van
stikstof en fosfaat op het bedrijf maar ook in de emissies van overige broeikasgassen.35 Een vergelijkbare tool die internationaal veel aanzien heeft is de Cool Farm Tool.36 In de glastuinbouw is Het Nieuwe Telen (HNT) ontwikkeld om de groei en productie van gewassen te verbeteren met minder energie. Maar er zijn ook keuze-opties als nieuwe zuinige kassen beschikbaar, die op demoschaal getoond worden.
De Duurzame Zuivelketen gebruikt tools als de kringloopwijzer, energiescans en routekaarten en stuurt de ontwikkeling van enkele nieuwe tools aan. In bredere zin gaat het bij tools om ‘ontzorgen’. In de drie sectoren zijn diverse adviseurs actief die boeren en tuinders kunnen helpen bij het maken van plannen voor energiebesparing en duurzame energie en bij het aanvragen van vergunningen en subsidies. Deze specialisten spelen een wezenlijke rol in het benutten van de huidige mogelijkheden. Zoals eerder beschreven zal het richting 2030 à 2050 wel nodig zijn om tot systeeminnovaties te komen om daadwerkelijk klimaat- en energieneutraal te gaan opereren. Sommige van de genoemde adviseurs kunnen een rol spelen bij bijvoorbeeld ‘backcasting’ en daarmee die systeeminnovaties helpen vorm te geven. Op korte termijn, in het contact met ondernemers, bestaat echter het risico dat - denkend vanuit de huidige praktijk - een te smal doel nagestreefd wordt waardoor het lastiger wordt om de 2030/2050 doelen te bereiken. Consequent de backcasting doelen in beeld houden is belangrijk en vraagt meer aandacht. Voorlichters en toeleveranciers zijn soms echter nog risicomijdender dan ondernemers en adviseren daarom soms te weinig systeem- en toekomstgericht. Aandacht voor deze groep is dus cruciaal (Buurma et al., 2016; www.agroenergiek.nl).