De provincie Noord-Brabant nodigt andere partijen uit om actief bij te dragen aan natuur en landschap. Het provinciale natuurbeleid voor de periode 2012-2022 is weergegeven in de nota Brabant Uitnodigend Groen (BrUG). Een van de thema’s in het BrUG is ‘Natuur verankerd in de samenleving’: met deze pijler beoogt de provincie om investeringen vanuit de samenleving (burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven) tot stand te brengen. De provincie werkt hier op verschillende manieren aan. De provincie zoekt samenwerking met “vrijwilligers, burgerinitiatieven, gemeenten en sociaal ondernemers en beweegt mee met de energie en veerkracht van deze partijen als ze bijdragen aan het provinciale beleid”. Van geval tot geval wordt bekeken hoe de provincie het beste kan ondersteunen. Soms kan dat een startsubsidie zijn, kennisuitwisseling, uitvoering van onderzoek of de opbouw en ondersteuning van structurele samenwerkingsverbanden (www.brabant.nl). Een vooronderstelling achter het beleid is dat wanneer partijen het voordeel zullen zien en ervaren van natuur, bijvoorbeeld voor hun bedrijf, ze dan bereid zullen zijn te investeren in natuur. Deze vooronderstelling wordt specifiek geuit bij het thema zorg in de provincie Noord-Brabant. De ‘gezondsheidsbaten’ van natuurervaringen kunnen leiden tot
kostenbesparingen in de zorg. Provincies hopen die baten te kunnen kapitaliseren voor de natuur en partijen te activeren om geld te stoppen in natuurinvesteringen dat kan bijdragen aan zowel groen als gezondheid.
Discussie
We hebben in deze paragraaf de diverse vooronderstellingen beschreven zoals gevonden in
beleidsdocumenten of genoemd in interviews met beleidsmakers. We moeten hierbij constateren dat veel vooronderstellingen die we zijn tegengekomen doelen beschrijven (dus maatschappelijke betrokkenheid leidt tot ...), maar meestal niet onderbouwen hoe maatschappelijke betrokkenheid zal leiden tot legitimiteit. Het blijven vaak vrij abstracte vooronderstellingen over mogelijke relaties tussen betrokkenheid en legitimiteit. Zo komen we in de bronnen regelmatig de vooronderstelling tegen dat “betrokkenheid leidt tot draagvlak voor natuur en landschap”. En enkele keren ook de vooronderstelling dat “maatschappelijke betrokkenheid leidt tot draagvlak voor natuurbeleid”. Ook kan geconstateerd worden dat de term legitimiteit weinig wordt gebuikt. Meestal wordt gesproken over draagvlak, dat grote raakvlakken heeft met de term maatschappelijke legitimiteit die wij gebruiken in dit onderzoek.
Concrete verwachtingen over de effecten van het vastgestelde beleid op legitimiteit en de werking van de maatschappelijke betrokkenheid daarbij zijn zeldzaam. Uitzondering is bijvoorbeeld het instrument de Code participatie. De verwachting hierbij is dat meer inspraak leidt tot maatschappelijke
legitimiteit, waarbij de Code participatie (een gedragscode) als middel wordt gezien om dat te bereiken. Of bijvoorbeeld de vooronderstelling dat participatie bij Natura 2000-beheerplannen moet leiden tot een afweging van alle belangen, om draagvlak te verkrijgen. Dit is vertaald in de
Handreiking Beheer-plannen (LNV), waarin wordt gesteld dat het bevoegd gezag beheerplannen moet opstellen in overleg met belanghebbenden en eigenaren.
Het lijkt erop dat de recentere vormen van beleid die zich richten op actieve betrokkenheid en een responsieve overheid minder, of slechts deels uitgewerkt zijn in een beleidstheorie. Het
grotere binding van mensen met natuur; het middel daartoe is begeleiding, advies e.d. van de Stichting Landschapsbeheer Drenthe. Maar voor het verkrijgen van legitimiteit van beleid (wel een doel van enkele betrokkenen) is geen ‘middel’ opgenomen in het programma. Dit zou misschien iets extra’s vragen, bijvoorbeeld de betrokkenen ook informeren en om hun mening vragen over beleid. Naast het gebrek aan scherpe onderbouwing van verwachtingen over de precieze werking van maatschappelijke betrokkenheid op legitimiteit in de vooronderstellingen, valt ook op dat alle vooronderstellingen positief geformuleerd zijn. In beleidsnotities en interviews staan de mogelijke positieve effecten van burgerbetrokkenheid centraal. Bij veel van de vooronderstellingen zijn ook tegengeluiden denkbaar. Denk aan: ‘het aantrekken van private financiering leidt tot verwatering van natuurwaarden’ (commercialisering), of: ‘binding met natuur leidt tot meer verzet van burgers indien hun waarden worden aangetast’ (bijvoorbeeld bij Oostvaardersplassen). Alhoewel kritische geluiden over de schade die recreatie aan de natuur kan toebrengen of over het mogelijk verwateren van natuurdoelen door ‘te veel’ maatschappelijke betrokkenheid wel in het maatschappelijke debat worden gehoord bij o.a. natuurbeheerders en kritische burgers (Buijs et al., 2017), vinden we deze niet of nauwelijks terug in de documenten van provincies en ministerie van LNV of in de door ons bekeken literatuur.
Instrumentele en principiële vooronderstellingen
We kunnen de vooronderstellingen indelen in een instrumentele en een principiële groep. Er is hierbij wel overlap, d.w.z. sommige van de vooronderstellingen kunnen worden geuit vanuit zowel
instrumentele als principiële motieven. In veel gesprekken met ambtenaren die actief werken aan burgerbetrokkenheid komt een sterk principiële overtuiging naar voren dat betrokkenheid van burgers belangrijk is, o.a. omdat dit past in een democratische samenleving: “de natuur is van ons allemaal” (Buijs et al., 2017). Daarom hebben we vooronderstelling 1, die het democratisch belang van inspraak en betrokkenheid benadrukt, vooropgezet in onze lijst van vooronderstellingen. Deze vooronderstelling kan betrekking hebben op zowel een representatieve als een participatieve opvatting over natuur. Bij een representatieve democratie gaat het dan vooral om inspraak, terwijl in een participatieve
democratie de invulling vooral via actieve betrokkenheid vorm krijgt.
Ondanks het belang van deze principiële vooronderstelling, blijken de meeste andere
vooronderstellingen vooral gebaseerd te zijn op een instrumentele visie op betrokkenheid. Ze
veronderstellen dat betrokkenheid zal leiden tot betere, snellere uitvoering van beleid of het dichterbij brengen van overheidsdoelen. Dit geldt vooral voor: Grotere maatschappelijke legitimiteit leidt tot
betere implementatie van beleid (V8), Besluitvorming, regie of implementatie door actoren die ‘dichter bij burgers’ staan leidt tot grotere maatschappelijke legitimiteit (V6), Een sterkere binding met natuur leidt tot maatschappelijke legitimiteit en actieve burgers (V4), Inclusief natuurbeleid en kennis over de diensten van de natuur leiden tot nieuwe financieringsbronnen (V10), Actieve burgers leveren een waardevolle bijdrage aan natuurbehoud, met name in de directe leefomgeving (V9) en Inspraak van burgers in overheidsbeleid vergroot politieke en maatschappelijke legitimiteit (V7).
Meerdere vooronderstellingen kunnen zowel instrumenteel als principieel worden geïnterpreteerd. Dit geld voor de beide vooronderstellingen uit cluster 1: Natuurervaringen dragen bij aan een sterkere
binding met natuur (V2), Actief burgerschap draagt bij aan een sterke binding met natuur bij de deelnemers (V3), en Rekening houden met ideeën en natuurbeelden van burgers leidt tot grotere maatschappelijke legitimiteit (V5).
Vooronderstellingen en sturingsstijlen
Vooronderstellingen hangen samen met sturingsstijlen. Bij een sturingsstijl als Rechtmatige overheid zien we, bij het bevorderen van maatschappelijke betrokkenheid, vooral aandacht voor het verruimen van inspraak en betrokkenheid in besluitvormingsprocessen. Inspraak is staand beleid, met duidelijke formele richtlijnen voor inspraak. We zien wel in de bestudeerde literatuur aandacht voor verruiming van inspraak, in de vorm van meedenk-mogelijkheden en mogelijkheden om input te leveren. De vooronderstellingen die we daarbij tegenkomen, zijn dat meepraten bij besluitvorming moet leiden tot een goede afweging van alle belangen en dat het serieus nemen van eigen initiatieven van burgers bij overheidsprojecten zal leiden tot betere besluitvorming. Hierbij zien we meer instrumentele motieven
46 |
WOt-technical report 196(besluitvorming zal efficiënter, sneller, beter verlopen), maar ook wel principiële motieven voor maatschappelijke betrokkenheid (het hoort).
De sturingsstijl netwerkende overheid komen we af en toe tegen. Bijvoorbeeld Green deals kunnen daaronder worden geschaard. Bij Green deals is het vergroten van legitimiteit van beleid geen expliciet doel, en zien we hier ook geen vooronderstellingen over. Bij een publicatie over het ILG wel: door de regie voor gebiedsprocessen (= netwerkende overheid) bij provincies te leggen, wordt verwacht dat er draagvlak kan worden gerealiseerd onder burgers. Bij de evaluatie wordt
geconstateerd dat de samenwerking echter meer plaatsvond met organisaties en gebiedspartners en niet met individuele burgers. Ook wanneer provincies de regie voor gebiedsprocessen bij
maatschappelijke partners leggen, verwachten beleidsmakers meer maatschappelijke legitimiteit van beleid. Hierbij zien we veel instrumentele motieven, en soms principiële motieven voor
maatschappelijke betrokkenheid.
De sturingsstijl presterende overheid komen we redelijk vaak tegen, bijvoorbeeld in de vorm van contracten met maatschappelijke partners om het natuurbeleid uit te voeren. Hierbij wordt meer maatschappelijke legitimiteit verwacht, omdat deze organisaties dichter bij de gebieden en de burger opereren dan de overheid. Maar ook bijvoorbeeld vrijwilligerswerk dat in dienst staat van overheids- doelen (bijvoorbeeld vrijwilligerswerk via terrein beherende organisaties). De presterende overheid is het meest verbonden met instrumentele motieven voor maatschappelijke betrokkenheid.
De sturingsstijl responsieve overheid komen we veel tegen, zowel bij de actieve betrokkenheid (zoals ruimte geven aan burgerinitiatieven), maar ook wel bij meepraten met beleid en ruimte bieden om ideeën en natuurbeelden van burgers mee te nemen bij beleid. Deze stijl is het nauwst verbonden met principiële motieven voor maatschappelijke betrokkenheid: beleidsmakers vinden volgens hun
5
Literatuurverkenning over de relatie
tussen maatschappelijke
betrokkenheid en legitimiteit
Inleiding
Betrokkenheid kent meerdere vormen en legitimiteit kent verschillende dimensie, zoals in Hoofdstuk 2 is besproken. Dit komt ook in de behandeling in de literatuur van de relatie tussen betrokkenheid en legitimiteit naar voren. De bevindingen in dit hoofdstuk hebben dan ook betrekking op allerlei vormen van betrokkenheid, variërend van participatie in beleidsprocessen (de burger als ‘beslisser’) tot betrokkenheid in een burgerinitiatief (waarin ‘beslisser’ en ‘beschermer’ vaak gecombineerd wordt; zie Hoofdstuk 2). In de internationale literatuur kwamen we vooral participatie van stakeholders in beleid tegen. Hierbij gaat het lang niet altijd specifiek over burgers, maar vaak ook over
ngo’s/belangenorganisaties of bedrijven.
We behandelen nu de belangrijkste bevindingen uit de literatuur over de invloed van
burgerbetrokkenheid op legitimiteit. Waar mogelijk geven we hierbij aan om welke vorm van
betrokkenheid en welke vorm van legitimiteit het gaat. In navolging van de literatuur ligt de nadruk op input-throughput-output-legitimiteit en op maatschappelijke legitimiteit (in Engelstalige literatuur vaak
public support of consent genoemd).
In deze paragraaf geven we de belangrijkste bevindingen weer uit ons literatuuronderzoek. Vanwege de beschikbare tijd hebben we ons daarbij moeten beperken tot de dominantste onderwerpen in de internationale literatuur. Deze hebben vooral betrekking op de democratische waarde van
betrokkenheid (Vooronderstelling 1), de bijdrage van natuurervaringen aan binding met natuur (Vooronderstelling 2) en de vooronderstellingen uit cluster 5 over het belang van participatie en inclusief natuurbeleid voor maatschappelijke legitimiteit (Vooronderstellingen 7, 9 en 10).
Internationaal is er (met enige uitzonderingen, zie Krasny and Tidball, 2012) minder aandacht voor de rol van actief burgerschap op betrokkenheid (Vooronderstelling 3), over de invloed van binding op actieve betrokkenheid (Vooronderstelling 4) en of besluitvorming dicht bij burgers tot meer maatschappelijke legitimiteit leidt (Vooronderstelling 8). Over vooronderstelling 6 (actieve
betrokkenheid draagt bij aan natuur) is internationaal weinig onderzoek gedaan, maar in Nederland des te meer. We verwijzen hierbij naar de Nederlandse studies voor een overzicht (Mattijssen, Buijs, and Elands, 2018; Vullings et al., 2018; Buijs, Mattijssen and Elands, 2016; Bredenoord et al., 2020). Over vooronderstelling 5 (inclusief natuurbeleid leidt tot nieuwe financieringsbronnen) hebben we
internationaal weinig empirisch onderzoek gevonden dat betrekking heeft op een Europese of
Amerikaanse context, terwijl het beperkte onderzoek in Nederland een sterk wisselend beeld geeft. We bespreken nu de bevindingen over de vooronderstellingen uit Hoofdstuk 4.