Hoofdstuk IV Huidig instrumentarium: knelpunten en kansen
VII.4 De verplichtingen en mogelijkheden van de provincie Noord-Brabant en de Noord- Noord-Brabantse waterschappen onder het huidige instrumentarium
Nutriënten
Met betrekking tot het gebruik van nutriënten zijn de kernbevoegdheden bij de rijksoverheid belegd.
Daarmee rust de primaire verantwoordelijkheid voor de aanpak van verontreiniging door nutriënten bij het Rijk. Dit vloeit voort uit de Waterwet en de meststoffenwetgeving en daarop gebaseerde
uitvoeringsregelgeving. De sturingsmogelijkheden voor provincies en waterschappen zijn beperkt. Het gaat daarbij om: regels in waterwingebieden in de provinciale milieuverordening voor wat betreft de provincie en maatwerkvoorschriften op basis van de zorgplicht in het Activiteitenbesluit,
vergunningverlening, adviesrecht bij indirecte lozingen, handhaving van relevante delen van het Activiteitenbesluit voor waterschappen. Daarnaast zijn er in algemene zin mogelijkheden van buitenwettelijke maatregelen en voor subsidies.
Nederland hanteert als waterkwaliteitsnorm voor nitraat de drinkwaternorm. Deze norm is niet aangescherpt ter voorkoming van eutrofiëring. Gegeven de waterkwaliteitsproblemen als gevolg van verontreiniging met nutriënten in Nederland geldt zowel op grond van de Nitraatrichtlijn als de KRW
86
een verplichting om te onderzoeken hoe het huidige Nederlandse systeem kan worden aangepast om de verplichting uit Bijlage III bij de Nitraatrichtlijn na te komen. Nederland moet er immers voor zorgen dat de gebruiksnorm per hectare niet wordt overschreden én dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn – meetbaar via zowel de drinkwaternorm als via eutrofiëringsnormen - worden bereikt. In de huidige wetgeving is dit een rijksaangelegenheid. De mogelijkheid tot het aanscherpen van de gebruiksnormen is voorzien in artikel 9 lid 3 en 10 lid 4 van de Meststoffenwet. Deze bepalingen bieden het Rijk de mogelijkheid om de gebruiksnormen naar beneden bij te stellen bij of krachtens AMvB voor zover dit naar het oordeel van de minister noodzakelijk is om waterverontreiniging door stikstof uit meststoffen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen. Nederland hanteert geen vergunningplicht voor lozingen die plaatsvinden in het kader van de normale agrarische bedrijfsvoering, deze vallen onder de werking van algemene regels. Alleen voor mestverwerkingsinstallaties geldt een vergunningplicht. Daarbij wordt omgekeerde osmose als BBT toegepast om verdere waterverontreiniging te voorkomen. In het kader van de vergunningverlening is er derhalve wel een sturingsmogelijkheid voor decentrale overheden.
Datzelfde geldt in beperkte mate voor het stellen van maatwerkvoorschriften, die echter niet bedoeld zijn om generiek beleid te voeren.
Tenslotte is van belang dat mest mogelijk valt onder de definitie van afvalstof. De Duitse deelstaat Nedersaksen past daarom op mest de Europese afvalstoffenwetgeving toe, waaronder de EVOA, en voorkomt daarmee mestimport vanuit Nederland, omdat Nederland de EVOA niet op mesttransporten toepast en transporteurs dus geen EVOA documenten bezitten. De kwalificatie als afvalstof lijkt gerechtvaardigd. Het is afwachten wat de Europese Commissie dan wel het Hof van Justitie van de Europese Unie van deze maatregel vindt.
Gewasbeschermingsmiddelen
Met betrekking tot de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen zijn de
kernbevoegdheden bij de rijksoverheid belegd. Dit vloeit voort uit Verordening 1107/2009/EG, de Wgb, de Waterwet en uitvoeringsregelgeving, met name het Activiteitenbesluit, het Besluit lozen buiten
inrichtingen, het Bgb en het Rgb. De sturingsmogelijkheden voor provincies en waterschappen zijn beperkt. Het gaat daarbij om: regels omtrent het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in waterwingebieden in de provinciale milieuverordening voor wat betreft de provincie en
maatwerkvoorschriften op basis van de zorgplicht in het Activiteitenbesluit, vergunningverlening, adviesrecht bij indirecte lozingen, handhaving van relevante delen van het Activiteitenbesluit en het Besluit lozingen buiten inrichtingen voor waterschappen. Daarnaast zijn er in algemene zin mogelijkheden van buitenwettelijke maatregelen en voor subsidies (Schoon Water). Opmerking verdient nog dat
ruimtelijke plannen een rol kunnen spelen bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen nu in de jurisprudentie is geaccepteerd dat daaromtrent voorschriften kunnen worden gesteld voor zover van belang met het oog op een goede ruimtelijke ordening.
Niet genormeerde stoffen
Er zijn geen regels voor niet genormeerde stoffen anders dan de huidige zorgplichtbepalingen en het algemene verbod verontreinigende stoffen te lozen (alsmede de algemene zorgplichtbepaling zoals die zal gaan gelden onder de Omgevingswet). Monitoringsresultaten of calamiteiten kunnen een aanleiding vormen tot het opstellen van normen of het treffen van maatregelen.
Kansen en belemmeringen huidig instrumentarium
Maatregelen ter verbetering van de waterkwaliteit bestaan niet alleen uit maatregelen waarvoor de waterbeheerder het bevoegd gezag is, maar ook uit maatregelen die zijn vastgesteld op vele andere beleidsterreinen. Bij de vaststelling van de maatregelenprogramma’s moet ‘rekening gehouden worden met’ de waterkwaliteitseisen. De verzekering dat ook op de andere beleidsterreinen deze maatregelen
87
daadwerkelijk worden uitgevoerd en rekening wordt gehouden met de waterkwaliteitseisen zou moeten worden verkregen door de gezamenlijke ondertekening van het nationale waterplan door meerdere betrokken ministers. Een handtekening heeft echter niet vanzelfsprekend tot gevolg dat
waterkwaliteitsnormen doorwerken in het wettelijk toetsingskader in een ander beleidsterrein.
Uit hoofdstuk IV en uit bovenstaande conclusies volgt dat in de huidige regelgeving het zwaartepunt van de instrumenten waarmee het gebruik van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen wordt gereguleerd, is belegd bij de rijksoverheid. Voor provincies ontbreken belangrijke sturingsinstrumenten. De provinciale milieuverordening kan regels stellen voor waterwingebieden, maar vanwege de normenhiërarchie
ontbreekt de mogelijkheid om in brede zin via de verordening op realisatie van de ecologische KRW-doelen te sturen. Wel zou de omvang/begrenzing van beschermde gebieden kunnen worden bezien. Voor de waterschappen zijn de sturingsmogelijkheden iets ruimer, maar hoofdzakelijk gerelateerd aan het reguleren van concrete situaties, meer specifiek via maatwerkvoorschriften of vergunningen. De
mogelijkheid om maatwerkvoorschriften op te leggen is echter door uitvoeringsregelingen sterk beperkt ten aanzien van nutriënten. Het betreft voornamelijk het verbreden van de teeltvrije zone. Dat geldt ook ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Maatwerkvoorschriften zijn ook niet bedoeld om generiek beleid mee te voeren, dat vindt plaats in de algemene regeling.
Versterking toetsing
In de Nederlandse implementatie zijn alleen voor natuurlijke KRW-waterlichamen wettelijke
waterkwaliteitsnormen vastgelegd in het Bkmw 2009 en in de Regeling monitoring KRW, via verwijzing naar de ecologische kwaliteitseisen die zijn ontwikkeld door de STOWA en vastgelegd in STOWA rapporten en maatlatten. Voor alle andere wateren ontbreken juridisch bindend vastgelegde ecologische normen ter invulling van de KRW-doelstellingen. De ecologische normen (bijv. de voor de wenselijke fysisch chemische kwaliteit afgeleide norm voor stikstof) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen en voor de overige wateren zijn slechts vastgelegd in plannen en daardoor zijn dit beleidsdoelstellingen.
Ook een harde juridische doorwerking van de waterkwaliteitseisen in de besluitvorming op andere relevante beleidsterreinen is niet gewaarborgd. Zij werken alleen door via het ‘rekening houden met’ in de plannen bij de maatregelen die door de waterbeheerders worden genomen. Bij de vergunningverlening moet met de waterplannen en derhalve ook met de waterkwaliteitseisen ‘rekening worden gehouden’, terwijl uit het Wezer-arrest blijkt dat afwijken alleen is toegestaan als er een gerechtvaardigd beroep op een uitzonderingsgrond uit de KRW kan worden gedaan. Een andere belangrijke beperking is dat voor andere bevoegde gezagen deze doorwerking niet wettelijk is geregeld.
Daardoor hebben de kwaliteitsdoelstellingen de status van beleidsdoelstellingen, terwijl de
kwaliteitsdoelstellingen vanuit KRW-perspectief wel degelijk als juridisch bindende kwaliteitseisen zouden moeten doorwerken. Dit roept de vraag op of deze implementatie van ecologische kwaliteitsnormen voor kunstmatige en sterk veranderde wateren wel voldoet aan het gestelde in artikel 2.10 Waterwet dat
“normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen worden vastgesteld krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, in overeenstemming met het stelsel van milieudoelstellingen, opgenomen in artikel 4 van de kaderrichtlijn water.” Deze vraag is des te prangender gelet op de algemene formuleringen in de huidige (Noord-Brabantse) waterplannen als het gaat om hoe de KRW doelstellingen zullen worden bereikt.
88
Provincies en waterschappen zouden de uit 2013 daterende beleidslijn voor ecologie uit het keurkwartet135 en het Handboek immissietoets kunnen aanpassen aan de nieuwe inzichten die voortvloeien uit de
jurisprudentie van het Hof van Justitie voor een verbeterde toetsing van activiteiten die effect hebben op de verschillende typen wateren die zij beheren. Dit vergemakkelijkt zowel de toetsing bij
vergunningverlening als bij het opleggen van maatwerkvoorschriften.
Bedacht moet worden dat deze mogelijkheden op grond van het nationale recht kunnen worden toegepast, maar gezien de Europeesrechtelijke verplichtingen – en dan met name artikel 11 lid 5 KRW moeten
worden toegepast.
Een algemene overweging daarbij is of en in hoeverre strikte normering in maatwerkvoorschriften en vergunningen kan bijdragen aan doelbereik en in hoeverre het wenselijk wordt geacht via deze route ten aanzien van specifieke lozers maatregelen op te leggen. Maatwerk en vergunningen zijn niet bedoeld en lijken ook niet het meest geschikte instrument om generiek in te grijpen bij normoverschrijding. In zijn algemeenheid kan voorts worden geconstateerd dat de Nederlandse systematiek van toetsing van
maatwerk en vergunningen weinig direct houvast biedt om een relatie met het realiseren van de doelen te leggen. Doordat toetsing aan waterbeheerplannen plaatsvindt is de mate waarin daadwerkelijk door middel van vergunningen en maatwerk kan worden gestuurd in belangrijke mate afhankelijk van de inhoud en mate van concreetheid van deze plannen. Met name bij complexe bedrijven is een helder kader om te sturen relevant.
In ieder geval verdient het aanbeveling de waterplannen waaraan bij vergunningverlening, het stellen van maatwerkvoorschriften en het uitvoeren van projecten door de waterbeheerder zelf wordt getoetst, zodanig vorm te geven en concreet te maken dat zij kunnen dienen als een afdoende motivering voor de te nemen besluiten. Duidelijk dient te zijn waarom een bepaalde activiteit niet leidt tot verslechtering en het behalen van de KRW doelen niet in gevaar brengt. Dit laatste is echter lastig wanneer de doelen moeilijk realiseerbaar zijn vanwege cumulatie en een te beperkte inzet door andere overheden (bijv. de rijksoverheid) ten aanzien van andere bronnen. Indien een beroep een uitzonderingsbepaling wordt gedaan dient duidelijk te zijn dat aan alle cumulatieve voorwaarden uit de betreffende
uitzonderingsbepaling wordt voldaan.
Uit het onderzoek is niet naar voren gekomen dat belangrijke instrumenten blijven liggen op decentraal niveau, maar wel dat bestaande instrumenten zoals maatwerk en vergunningen mogelijk beter zouden kunnen worden ingezet (zie hiervoor). Er is gekeken naar instrumenten die momenteel niet of minder aandacht krijgen. Een daarvan betreft de aansluitverordening van het waterschap. Wellicht kan een bestemmingsheffing/verontreinigingsheffing voor bijvoorbeeld het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen soelaas bieden om aanvullende maatregelen te financieren ter verbetering van de waterkwaliteit.
Alles overziend zijn de huidige mogelijkheden voor de provincie Noord-Brabant en de Noord-Brabantse waterschappen beperkt. Aangezien de kernbevoegdheden bij de rijksoverheid zijn belegd, heeft het Rijk de bevoegdheden en de instrumenten om de problematiek aan te pakken en ligt daar momenteel ook de primaire verantwoordelijkheid om - in samenspraak met decentrale overheden - te bezien of
verdergaande of andere inzet van instrumenten kan bijdragen aan het realiseren van de doelen.
Wat betreft de rol van gemeenten bij een correcte en volledige implementatie van de KRW merken we op dat hun rol slechts hier en daar aan de orde is gekomen. Een uitvoerige analyse van de rol van gemeenten vraagt nader onderzoek. In onderstaande figuur zijn de opties voor maatregelen naar huidig recht
uitgelicht.
135 Beschikbaar via: https://www.uvw.nl/keurkwartet-uniforme-regelgeving-waterschappen/.
89
90 VII.5 Bestaat er een op slot risico?
In hoofdstuk V. is ingezoomd op de vraag of ten aanzien van het stikstofdossier een op slot risico kan bestaan of ontstaan bij vergunningverlening of het vaststellen van maatwerkvoorschriften. Wat betreft de vergunningverlening is geconstateerd dat voor de landbouw met name de mestverwerkingsinstallaties onder de vergunningplicht vallen. De stikstofproblematiek vanuit de landbouw wordt voornamelijk veroorzaakt door niet-vergunningplichtige activiteiten die algemeen gereguleerd worden. Omdat de provincie en waterschappen ten aanzien van deze activiteiten geen ‘go of no-go-beslissing’ kunnen nemen, zal zich ten aanzien van deze activiteiten in beginsel geen ‘op slot-risico’ voordoen. Van een dergelijk risico is immers vooral sprake wanneer een vergunningplicht geldt en toestemming niet kan worden gegeven. Onder omstandigheden kan dit ‘op slot-risico’ zich echter wel voordoen bij andere activiteiten die nog wel onderworpen zijn aan een vergunningplicht, met name gezien de uitleg die in het Wezer-arrest wordt gegeven. Daaruit volgt dat toestemming moet worden geweigerd als een project tot achteruitgang leidt in de zin dat een kwaliteitselement of een stof een klasse achteruitgaat of – als de toestand van dit element of deze stof al slecht is – achteruit gaat, of indien een activiteit het tijdig bereiken van een goede toestand in gevaar brengt. In die gevallen kan alleen toestemming worden verleend indien een gerechtvaardigd beroep op een KRW-uitzonderingsgrond kan worden gedaan. Toestemming hoeft niet te worden geweigerd als het mogelijk is om er via vergunningvoorwaarden voor te zorgen dat toelating of verlenging van de vergunning niet leidt tot een verslechtering ofwel daardoor geen gevaar bestaat dat de goede toestand niet kan worden bereikt..
Met name een vergunning voor een bestaande activiteit (vanwege het verlopen van de huidige
vergunning) waarbij een belasting wordt toegelaten die boven de in het waterplan voor het waterlichaam verankerde stikstofwaarde is gelegen, kan een probleem vormen wanneer de kwaliteit van het
oppervlaktewater onvoldoende is en niet kan worden aangetoond dat de betreffende waarde en daarmee de vereiste fysisch chemische kwaliteit wel gehaald zal gaan worden.. In een dergelijk geval is verdedigbaar dat de vergunningverlening het realiseren van de KRW doelstelling in de weg kan staan, waarmee
vervolgens verdedigbaar is dat de vergunning moet worden geweigerd. Er is in derhalve wel sprake van een ‘op slot-risico’, vooral omdat er in bepaalde waterschappen inderdaad vergunningen zijn en worden afgegeven die lozingen toestaan die leiden tot stikstofconcentraties die substantieel boven de KRW stikstofwaarde van de betreffende waterlichamen liggen. De praktijk en met name de post-Wezer-jurisprudentie zal moeten uitmaken of en hoe vaak dit probleem zich kan gaan voordoen.
De omvang van een op slot risico onder het KRW regime hangt verder af van diverse aspecten,
waaronder de vraag hoeveel activiteiten onder algemene regels zijn gebracht, of ‘saldering’ de toets van de Europese rechter kan doorstaan en de mate waarin een gerechtvaardigd beroep kan worden gedaan op de KRW uitzonderingsgronden. De uitzonderingsgrond van artikel 4 lid 7 KRW voor nieuwe duurzame activiteiten geldt bijvoorbeeld alleen voor wateren die in zeer goede toestand zijn. Dankzij de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie is er wat betreft de KRW meer duidelijkheid gekomen over de wijze waarop het begrip verslechtering moet worden uitgelegd en over de koppeling tussen toestemmingsbesluiten enerzijds en toetsing aan het verslechteringsverbod en de
uitzonderingsgronden anderzijds.
Het is nog steeds onzeker of met een planmatige aanpak kan worden voldaan aan de eisen zoals uitgelegd in het Wezerarrest. Nu steeds meer activiteiten die invloed kunnen hebben op de waterkwaliteit niet (meer) vergunningplichtig zijn, maar aan algemene regels zijn onderworpen, is verdedigbaar dat in de wetgeving een verplichting voor de overheid wordt opgenomen om maatregelen te treffen (waaronder aanscherping van de algemene regels) als verslechtering in de zin van de KRW optreedt of dreigt op te treden, dan wel de KRW doelstellingen niet (tijdig) dreigen te worden bereikt
91
De provincie en waterschappen zouden de omvang van het op slot-risico in theorie op enkele manieren kunnen beïnvloeden, maar deze mogelijkheden lijken beperkt of komen ‘oneigenlijk’ over (bijv. strengere norm in provinciaal waterplan stellen). Wanneer ‘op slot-situaties’ zich inderdaad zouden gaan voordoen, dan kan dit wel een argument vormen naar de rijksoverheid om juist de normering van algemeen
gereguleerde activiteiten overeen te laten komen met de voor de KRW vereiste ambitie.
Niet uitgesloten is echter dat de rijksoverheid ook directere prikkels kan gaan krijgen om het
ambitieniveau van bepaalde algemene regels opnieuw tegen het licht te houden. Geconstateerd moet worden dat diverse bestaande algemene regels ruimte laten voor het laten ontstaan van verontreiniging van oppervlaktelichamen die ver boven de na te streven KRW-waarden liggen. Voor de
Europeesrechtelijk aanvaardbaarheid van deze regels moet het noodzakelijk worden geacht dat wordt aangetoond dat deze hogere concentraties niet tot verslechtering leiden en het bereiken van de KRW-doelstelling niet in gevaar brengen. Wanneer een dergelijke gedegen onderbouwing ontbreekt en geen beroep kan worden gedaan op een uitzonderingsgrond, is verdedigbaar dat de algemene regels strijdig zijn met de KRW-verplichtingen. Discussies hierover bij de rechter kunnen zich voordoen in het kader van handhavingsverzoeken, maar bijvoorbeeld ook bij juridische geschillen over maatwerkvoorschriften ten aanzien van dergelijke algemene regels. Zoals aangegeven in paragraaf V.4 kunnen dergelijke
maatwerkvoorschriften zelf ook het onderwerp zijn van juridische geschillen, bijvoorbeeld wanneer deze voorschriften concentraties toelaten die boven de – in het kader van de KRW te realiseren - waarden voor het betreffende waterlichaam liggen. Ook dan zal in de hiervoor bedoelde motivering moeten worden gegeven waarom van verslechtering geen sprake zal zijn en de KRW-doelstellingen niet in gevaar worden gebracht.
Uit het natuurdossier kunnen we leren dat het actief investeren in het realiseren van milieudoelstellingen en kwaliteitseisen leidt tot minder juridisering en meer ruimte voor sociaaleconomische ontwikkelingen, vooral in situaties waarin bij de toestemming voor vestiging of verlenging van een vergunning concrete doelstellingen in acht moeten worden genomen en in werkelijkheid die doelstellingen nog niet zijn bereikt.
In vergelijkbare zin geldt voor het KRW-dossier dat het actief investeren in het zo tijdig mogelijk bereiken van de KRW doelstellingen en het concreet in kaart brengen hoe en langs welke tijdslijn de doelen
gerealiseerd zullen zijn, de druk op en juridische discussie over de houdbaarheid van
vergunningsbesluiten, algemene regels en maatwerkvoorschriften aanzienlijk kan verkleinen. Dit is al zo bij een planmatige aanpak, maar zal in nog sterkere mate gelden wanneer een dergelijk aanpak door het Hof van Justitie niet acceptabel geacht zou worden. De houdbaarheid van de planmatige aanpak is immers nog onzeker.
VII.6 De verplichtingen en mogelijkheden van de provincie Noord-Brabant en de Brabantse