In het kader van de efficiencyverbetering zijn zowel voor Cfi als voor de beleidsdirecties taakstellingen voor de formatie en voor het budget aangekondigd. Deze taakstellingen zijn gerealiseerd. Om een uitspraak over de verbetering van de efficiency te kunnen doen is deze informatie echter niet voldoende. Daarvoor zou ook informatie nodig zijn over de kwaliteit en kwantiteit van de geleverde produkten en de daaraan verbonden kosten.
Doordat deze informatie ontbrak en er bovendien geen nulmeting is gedaan, is het niet mogelijk een conclusie te trekken over de realisatie van de doelstelling van efficiency-verbetering.
De Rekenkamer is van mening dat het departement in een eerder stadium me´e´r aandacht had moeten besteden aan het meten van de output en de daaraan verbonden kosten bij Cfi en aan het systematisch met elkaar in verband brengen van activiteiten/prestaties en middelen bij beleidsdirecties.
Zij beveelt aan een aantal relevante gegevens per eind 1995 vast te leggen om over enige jaren te kunnen vaststellen of de omvorming tot agentschap heeft bijgedragen aan efficiencyverbetering.
5.2. Verbetering dienstverlening 5.2.1. Algemeen
De Rekenkamer heeft de realisatie van de doelstelling onderzocht aan de hand van de vragen of:
– de wet- en regelgeving beter uitvoerbaar is;
– de uitvoering juist en tijdig is;
– de clie¨ntgerichtheid verbeterd is.
Omdat een nulmeting ontbrak, kon niet worden bepaald hoeveel beter het in de nieuwe situatie is en evenmin welke gevolgen zijn toe te schrijven aan de aangebrachte scheiding van beleid en uitvoering.
5.2.2. Uitvoerbaarheid wet- en regelgeving
Ter verbetering van de uitvoerbaarheid van weten regelgeving was op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen het instrument
«uitvoeringstoetsing» ontwikkeld (zie ook onderdeel 4.2.1).
De uitvoeringstoetsing moest worden uitgevoerd door Cfi en had tot doel onnodige complexiteit van wet- en regelgeving en onnodige belasting van het veld en van Cfi te voorkomen.
Cfi had sinds haar oprichting tot oktober 1994 op de in die tijd
verschenen wetsvoorstellen (in totaal 10) en op 3 belangrijke uitvoerings-besluiten een formele uitvoeringstoets uitgevoerd.
Uit de dossiers bleek dat de door Cfi aangegeven knelpunten onder andere betrekking hadden op:
– het te snelle of onzekere tijdstip van invoering. Cfi benadrukte steeds de tijdige bekendmaking aan het veld als voorwaarde voor het voorkomen van problemen;
– inconsistentie met andere beleidsvoornemens in dezelfde of in andere sectoren;
– het samenvallen van taken en piekbelasting bij Cfi zelf, waardoor problemen te verwachten waren.
De beleidsdirecties konden in het algemeen tegemoet komen aan de wensen van Cfi.
Enkele voorstellen van Cfi werden niet overgenomen omdat daarmee naar de mening van de beleidsdirecties geen recht gedaan werd aan de politieke wensen met betrekking tot het beleid.
Reeds voor de instelling van de uitvoeringstoetsing was een begin gemaakt met de vereenvoudiging van de regelgeving ten aanzien van de bekostiging. De voorbereidingen voor en de invoering van lump sum bekostiging in een aantal sectoren werden al gestart in 1986.
De Rekenkamer constateerde echter dat er nog regelmatig berichten in de pers verschenen dat schoolbesturen en gemeentes geen raad wisten met de veelheid en ingewikkeldheid van de regelgeving en de voorlichting daarover.
5.2.3. Juiste en tijdige uitvoering
De verbeteringen in de uitvoering waren zowel gericht op de juiste en tijdige uitvoering van de regelgeving als op het beheer. Dit laatste had binnen het ministerie prioriteit en resulteerde in twee belangrijke verbeteringen:
– het op orde brengen van een centrale verplichtingenadministratie bij Cfi, zodat de verplichtingen voor alle sectoren op dezelfde manier en met dezelfde discipline werden verwerkt, waarbij getoetst werd of de
budgetten toereikend waren;
– de maandelijkse rapportage over de begrotingsuitputting door Cfi, waardoor de bestuursraad snel en objectief van informatie voorzien werd.
De verbeteringen in het beheer werden achteraf door de bestuursraad de belangrijkste resultaten van de scheiding van beleid en uitvoering genoemd.
De verbetering van de tijdigheid van de uitvoering van de regelgeving richtte zich op het verhogen van het percentage tijdig afgehandelde post (aanvragen, formulieren, meldingen) en de daaraan verbonden
bekostigingsbeslissingen. De verbetering van de juistheid van de
uitvoering van de wet- en regelgeving richtte zich op het verlagen van het percentage gegronde bezwaren en beroepen.
Cfi richtte voor het registreren van de postafhandeling een aparte organisatie-eenheid en een registratiesysteem in. Van de 35 000 in de eerste 8 maanden van 1994 ontvangen poststukken bleek op de einddatum 30% de wettelijke afhandeltermijn overschreden te hebben.
Het is de Rekenkamer niet bekend welk percentage post voorheen op tijd werd afgehandeld.
De aantallen bezwaren en beroepen op beschikkingen van het Minis-terie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen waren gering (jaarlijks enkele honderden = 0,05%). Na afhandeling of intrekking werd slechts een enkel geval (4 van de 129 in de periode januari tot en met september 1994) gegrond verklaard. Ook hier ontbraken gegevens die een verge-lijking met de situatie van voor de reorganisatie mogelijk maken.
5.2.4. De clie¨ntgerichtheid
Om de clie¨ntgerichtheid van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen te verbeteren werden voor de scholen en instellingen
vaste aanspreekpunten bij Cfi geformeerd. Voor de telefonische contacten werden drie zogenoemde Informatie Centra Onderwijs (ICO’s) in het leven geroepen, e´e´n voor het primair onderwijs, e´e´n voor het voortgezet onderwijs en e´e´n voor het beroeps-, volwassenen- en hoger onderwijs.
Het ging om zo’n 100 000 telefoontjes per jaar.
In de maandelijkse uitvoeringsrapportages maakte Cfi melding van het percentage telefoongesprekken dat binnen 24 uur was afgehandeld.
Gemiddeld over 1994 was dat ruim 97%. Ook werd de verdeling van de aantallen gesprekken per ICO naar onderwerp vermeld.
De medewerkers van de ICO’s kwamen wekelijks bijeen om de veel voorkomende vragen van de afgelopen week te bespreken. Het verslag van deze bijeenkomsten werd aan de beleidsdirecties gezonden. In het mededelingenblad van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Weten-schappen voor het onderwijsveld werden veel gestelde vragen en de bijbehorende antwoorden opgenomen.
In opdracht van Cfi heeft een extern bureau de tevredenheid van de klanten over de ICO’s gemeten. Daarbij ging het zowel om de termijn van afhandeling als de inhoud van het antwoord. Deze meting vond zowel in 1992 als in 1994 plaats. Uit die meting bleek dat de ICO-gebruikers zowel in 1992 als in 1994 tevreden waren over de dienstverlening door de ICO’s en dat de kwaliteit van de dienstverlening in de tussenliggende twee jaren verder was verbeterd.
De tevredenheid over de reguliere dienstverlening in het kader van de bekostiging door Cfi werd eveneens gemeten door het externe bureau.
Het ging om zowel de reguliere bekostiging als om projecten. Uit de eerste meting bleek dat de bekendheid van regelingen en procedures hoog scoorde. De helderheid van een aantal procedures kon echter nog beter. Op vragen naar de duidelijkheid van gehanteerde criteria of motiveringen lag de score onder de 60%. Op alle vragen naar tijdstippen en termijnen antwoordde een meerderheid van de respondenten dat ze informatie en afrekeningen eerder, sneller en vaker zouden willen ontvangen. 97% van de respondenten bleek bij het invullen van formu-lieren geen problemen te hebben. Ongeveer de helft van de respondenten was tevreden over de hoeveelheid informatie die ze van Cfi ontvingen, de overigen gaven aan meer informatie te willen ontvangen.
In het directieplan van Cfi 1994 waren mede op basis van deze
uitkomsten verbeterpunten opgenomen die de kwaliteit van de dienstver-lening ten goede moesten komen. De uitkomsten van de volgende meting moet uitsluitsel geven over de effecten daarvan op de tevredenheid van de afnemers.
5.3. Conclusies en aanbevelingen
Onderbouwde conclusies over de mate waarin er van efficiency-verbetering sprake is, bleken niet te trekken. Belangrijke oorzaken hiervan zijn dat het departement heeft nagelaten via nulmetingen vast te stellen hoe het gesteld was met de efficiency voor de reorganisatie en dat informatie ontbrak over produkten en de daaraan toe te rekenen kosten.
Een basis voor vergelijking met de situatie na de reorganisatie ontbrak derhalve. De Rekenkamer beveelt aan systematischer en periodiek
onderzoek te doen naar de efficiency binnen het departement. Dit sluit aan bij hetgeen in artikel 17 Comptabiliteitswet is aangegeven. Met name beveelt de Rekenkamer aan op een aantal punten gegevens vast te leggen per eind 1995 teneinde de eventuele efficiencyverbetering toe te schrijven aan de agentschapvorming na enige jaren te kunnen vaststellen.
De Rekenkamer concludeerde vooral op grond van door Cfi zelf gee¨ntameerd onderzoek, dat de beoogde verbetering van de dienstver-lening wel tot stand was gekomen.
Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen vereenvou-digde in een aantal sectoren de bekostigingsregelgeving en zorgde door middel van uitvoeringstoetsing door Cfi dat nieuwe of gewijzigde regelgeving uitvoerbaar was en er bij de onderzochte wetsvoorstellen voldoende tijd tussen publikatie en inwerkingtreding lag.
Ten behoeve van het clie¨ntgericht werken werden Informatie Centra Onderwijs ingericht waar de instellingen met hun vragen terecht konden.
Ook werd een meetinstrument ontwikkeld om de wensen ten aanzien van de administratieve procedures in kaart te brengen. Uit de eerste metingen bleek dat de afnemers van Cfi redelijk tevreden waren over de dienstver-lening.
Uit deze metingen en overige signalen uit het veld bleek ook dat de veelheid en ingewikkeldheid van de wet- en regelgeving, de berichtgeving daarover en de tijdigheid van de uitvoering voor verbetering vatbaar bleven, met name in het primair en voortgezet onderwijs.
De Rekenkamer is van mening dat dit punten van voortdurende zorg en aandacht dienen te blijven.
6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De Rekenkamer concludeert dat bij de scheiding van de voorbereiding en de uitvoering van beleid de hoeveelheid informatie-uitwisseling en overleg die nodig is voor een goede afstemming tussen beleidsvoorbe-reiders en -uitvoerders veel groter was dan door het ministerie was voorzien.
De aansturing door de bestuursraad van zowel Cfi als beleidsdirecties paste nog niet in de besturingsfilosofie «sturen op afstand en op hoofdlijnen». Met name het element «sturen op output» ontbrak.
Wel bevatten de managementcontracten tussen de bestuursraad en de Cfi enige prestatie-indicatoren die als aanzet in de richting van sturen op produkt en kosten konden worden aangemerkt. In het kader van het verkrijgen van de agentschapstatus per 1 januari 1996 werkte Cfi aan de ontwikkeling van een instrumentarium voor sturing op produkten en kosten.
Wat betreft de verantwoordingsrapportages concludeerde de Reken-kamer dat Cfi tussentijds rapporteerde conform de daarover in het managementcontract gemaakte afspraken. Afspraken over rapportage achteraf ontbraken. Ook het jaarverslag ’93 ontbrak.
Bij de beleidsdirecties was het systeem van verantwoordings-rapportages nog in ontwikkeling.
Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen streefde met de scheiding van beleid en uitvoering ook een verbetering van de dienstverlening en van de efficiency na. Nulmetingen ontbraken echter.
Wel bleek de scheiding van beleid en uitvoering te hebben geleid tot een extra impuls voor vereenvoudiging van wet- en regelgeving, onder andere door de uitvoeringstoets die Cfi toepast bij nieuwe of gewijzigde
regelgeving.
De ten behoeve van de contacten met de instellingen opgerichte Informatiecentra bleken in een behoefte te voorzien. Ook heeft Cfi een instrument ontwikkeld om de clie¨ntwensen regelmatig te peilen. Uit deze peilingen bleek overigens dat de wet- en regelgeving, met name in het primair en voortgezet onderwijs nog steeds als ingewikkeld worden ervaren.
De verbeteringen in het beheer werden achteraf door de bestuursraad de belangrijkste resultaten van de scheiding van beleid en uitvoering genoemd.
De Rekenkamer beveelt aan:
– de informatievoorziening tussen beleidsvoorbereiders en beleids-uitvoerders te verbeteren;
– de aansturing op output gestalte te geven door de verdere ontwik-keling van een instrumentarium voor sturing op produkten en kosten;
– om ten behoeve van de meting van de kwaliteitsverbetering als gevolg van de scheiding van beleid en uitvoering de doelen te operationa-liseren en van een streefwaarde te voorzien, zodat metingen op verschil-lende tijdstippen inzicht kunnen geven in de bereikte resultaten. Zij denkt met name aan een nulmeting ultimo 1995 om over enige jaren de effecten van de omvorming van Cfi tot agentschap te kunnen vaststellen.
7. REACTIE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN