De laatste rol die de gemeente geacht wordt te beheersen is een interne rol, die van de effectieve en efficiënte organisatie, waarin apparaat, politiek en bestuur een optimale wisselwerking hebben.
Daarnaast heeft de buitenwacht zoveel verwachtingen van de gemeente (waaraan deze uiteraard probeert te voldoen) dat de gemeente voortdurend blijk zal moeten geven van vernieuwingsgezind en van een naar buiten gerichte mentaliteit. Wat voor een bedrijf in de private sector geldt, geldt nog meer voor de gemeente: de basis van een gezond bedrijf is een gezonde financiële basis. De gemeentelijke financiën moeten van dien aard zijn, dat een gemeente haar voornemens ook kan waarmaken en het beheer ervan dient zorgvuldig en nauwkeurig te gebeuren. Na elk project mag worden verwacht dat de gemeente nauwkeurig calculeert of de begrote middelen afdoende bleken en of de middelen doeltreffend zijn ingezet. Van het personeel mag worden verwacht dat het op zijn taak is berekend en gedrevenheid toont. Een goed personeelsbeleid is bittere noodzaak: wanneer het personeel goed gekwalificeerd, gemotiveerd en bezoldigd is, zal het zich beter van zijn taak kwijten. Uiteraard vraagt het personeel goede opleidings- en groeimogelijkheden zodat ook in de toekomst de taken bij de gemeente goed uitgevoerd kunnen worden.
5.2 Analyse naar kwaliteitswaarden
Operationele kwaliteit
Het betreft de kernwaarden: Verbeteringen op grond van evaluaties, kwaliteitsmetingen e.d., mate van integraal werken, efficiënte inzet van mensen en middelen
In alle vijf debatten is positief geantwoord op de stelling dat de uitkomsten van evaluaties,
kwaliteitsmetingen een rol spelen bij de verbetering van het gemeentelijk functioneren. In 2010 is een medewerkerstevredenheidsonderzoek gehouden. De gemiddelde score lag toen een fractie onder het landelijke gemiddelde van 7,4. De OR spreekt in het Sociaal jaarverslag van 2011 haar zorg uit over de werkdruk die door de medewerkers als hoog wordt ervaren. In het debat met het MT is opnieuw opgemerkt dat vanwege de afname van capaciteit de druk op het werk nog steeds aanwezig is.
Er is een verordening Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek (artikel 213 a Gemeentewet).
Op basis daarvan laat het college jaarlijks de doelmatigheid van organisatieonderdelen en de doeltreffendheid van beleid onderzoeken. In 2012 is onderzoek gedaan naar het proces rondom de aanbesteding Leerlingenvervoer en in 2011 rondom het woningbouwproject Rijnweide.
In de debatten met interne partijen en met de mede-overheden is opgemerkt dat de cultuur om integraal te werken nog onvoldoende wordt gepraktiseerd. De ambtelijke organisatie is qua omvang niet groot, kent elkaar en de werksfeer is goed. Dit alles maakt ook dat de medewerkers ‘aardig’ zijn tegenover elkaar en elkaar niet gauw aanspreken als zaken minder goed gaan of zijn gegaan. Deze houding wordt ook waargenomen naar college en raad. Deze houding en dit gedrag leiden niet altijd tot de best gedragen besluiten en uitvoering. Een aspect van integraal werken is dat vanuit een gedeelde visie sturing wordt gegeven op de deelterreinen en op de korte en middellange termijnen. In het ambtelijk apparaat en bij het college ontbreekt die sturing ten dele omdat een gedeelde visie
23
ontbreekt. Geconcludeerd is dan ook dat er nog een kwaliteitsslag is te maken met integraal werken zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Dit vormt voor de gemeente een verbeterpunt.
In 2011 zijn de eerste stappen gezet naar een kleinere, meer wendbare organisatie en het bezuinigen op beleidsvraagstukken. In 2012 is het directieplan van de ambtelijke organisatie van Wijk bij Duurstede vastgesteld. De missie voor de organisatie is aangescherpt tot: ’sterke samenleving, kleine(re)
overheid’. Op basis van deze missie zijn vijf organisatiedoelen afgeleid. Ook zijn de te bereiken resultaten in een schematisch jaaroverzicht geplaatst tot en met 2015. De intenties voor de organisatie zijn bepaald en bestuurlijk gedeeld.
Op ambtelijk niveau zijn aanzetten gedaan om tot een efficiëntere inzet van mensen en middelen te komen en dat blijkt in de praktijk weerbarstig te zijn. Geconstateerd is dat de organisatie veel zaken oppakt, maar blijkbaar niet altijd tot een goede afronding van dossiers komt. Ook komt het voor dat besluitvorming op een later moment bijstelling behoeft wat weer enig ‘gedoe’ geeft in de organisatie en bij het bestuur. In dit verband vormen een helder en eenduidig opdrachtgever- en
opdrachtnemerschap een aandachtspunt.
Beleidsmatige en bestuurlijke kwaliteit
Het betreft de kernwaarden: Samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie, democratische beleidsvorming (interactief) en besluitvorming
Op de stelling dat raad, college en ambtelijke organisatie constructief samenwerken is door deze partijen positief geantwoord. In de debatten is op hoofdlijnen wel het volgende opgemerkt. De raad heeft het beeld dat de integrale aansturing op dossiers en ook de realisatiekracht in termen van
prioritering door het college beter kunnen. De raad heeft daarover een duidelijke mening, maar kan dat blijkbaar vanuit haar rol onvoldoende voor het voetlicht brengen of sturen. De raad heeft soms ook de behoefte om zich tot op detailniveau te bemoeien met vraagstukken en stelt daarover regelmatig vragen aan het college. Het college waardeert deze betrokkenheid, waarbij soms ook vragen op detailniveau werden gesteld, niet altijd positief.
Van belang is dat raad en college zich bewuster zijn van de rolverdeling en -neming en zich daarnaar gedragen. De rol van de raad is die van besturen op hoofdlijnen, de kaders stellenen daarbij de
voortgang bewaken. De rol van het college is die van voorbereider/uitvoerder en degene die periodiek de voortgang meldt. Het is belangrijk dat van beide kanten stappen worden gezet zodat daarmee de constructieve samenwerking wordt verbeterd. Dit is een belangrijk verbeterpunt.
Op de stelling ‘de verhouding tussen het college en de ambtelijke organisatie is goed’ hebben de raad, het college en het MT positief gewaardeerd. In de debatten met hen is daarover het volgende
opgemerkt. De ambtelijke organisatie biedt onvoldoende tegenwicht aan de ambities van het college.
De opdrachten van de bestuurders zijn niet altijd duidelijk, waardoor de afweging van de keuzes in termen van uitvoerbaarheid of realisme de kwaliteit van de besluitvorming kan beïnvloeden. In dit kader is ook opgemerkt dat de organisatie te weinig ‘tegenwicht’ kan bieden aan de ambities van de bestuurders als ‘sparring partner’. In de ambtelijke organisatie is behoefte aan eenduidige en bij voorkeur ingekaderde opdrachten. Als aandachtspunt is daarom geformuleerd de invulling van een goed opdrachtnemer- en opdrachtgeverschap tussen respectievelijk de ambtelijke organisatie en het college.
24
In het verlengde van de opmerking over de gewaardeerde verhoudingen tussen het college en het ambtelijk apparaat is opgemerkt dat weleens de indruk wordt gewekt dat de wethouders meer vanuit hun eigen portefeuille de organisatie met opdrachten aansturen, dan dat dit geschiedt op basis van collegiaal besturen. In de debatten met het college en het ambtelijk apparaat is geconstateerd dat de wil zeker aanwezig is om collegiaal te besturen. In de afgelopen periode zijn er wethouderswisselingen geweest die niet hebben bijgedragen aan de vorming van collegiaal bestuur en besluitvorming, zo was de constatering in het college. Dit aspect is nadrukkelijk met elkaar gedeeld en hieraan wordt de komende periode meer aandacht gegeven.
In de debatten is, met uitzondering van de raad, bevestigd dat de gemeente inwoners en
maatschappelijk partners bij haar beleid- en besluitvorming betrekt. Er wordt door het bestuur overleg gepleegd over de beleidsvorming, zoals over de WMO of structuurvisie Buitengebied. Daarnaast zijn er beleidsvelden waar de beoogde samenspraak of overleg met organisaties onvoldoende of niet tijdig heeft plaatsgevonden, zoals op het gebied van EZ/Economisch Actieplan. De maatschappelijke organisaties vinden dat de gemeente kansen laat liggen door hen niet tijdig of onvoldoende te betrekken bij beleidsveranderingen en of uitvoering van dossiers. Zij doen daarom een handreiking aan het bestuur. Betrek hen op tijd en gestructureerd bij de verschillende beleidsprocessen. Er is uitvoeringskracht aanwezig, de deuren staan open. Opgemerkt is dat deze oproep goed aansluit bij de ambities van het college. Betrek inwoners en organisaties tijdig bij het ontwikkelen van beleid en geef hen vertrouwen en verantwoordelijkheid. Het is van belang dat de gemeente actief aan de slag gaat met deze handreiking.
Weerbaarheid
Het betreft de kernwaarden: Ontwikkelingen signaleren en hierop inspelen, gezonde financiële basis, lokale lastendruk is acceptabel, aantrekkelijke werkgever
In de debatten is opgemerkt dat de kwaliteit tot het signaleren van en (tijdig) inspelen op ontwikkelingen niet sterk is ontwikkeld. De gemeente is de afgelopen periode diverse malen geconfronteerd met financiële tegenvallers, doordat niet adequaat is gereageerd op bepaalde ontwikkelingen.
Opgemerkt is dat Wijk bij Duurstede met name intern gericht is, als er zaken geregeld moeten worden die van belang zijn voor de gemeenschap. De externe oriëntatie is dus niet groot. Het bestuur geeft daar geen prioriteit aan en de organisatie kan er zelf ook geen prioriteit aan geven, omdat de capaciteit dat niet toelaat. Deze aandacht gaat ten koste van de externe oriëntatie en het volgen van de regionale en landelijk ontwikkelingen. Tot op heden zijn er geen ‘grote’ ongelukken gebeurd voor wat betreft het tijdig anticiperen op landelijke wetgeving. Er zijn drie grote decentralisatietrajecten in het sociale domein aanstaande.
De financiële positie van de gemeente is nog steeds kwetsbaar en vormt een punt van aanhoudende zorg. De begrotingsjaarschijven 2013 tot en met 2015 zijn door de provincie Utrecht beoordeeld en vertonen op grond daarvan een tekort. De gemeente is daarom met ingang van 2012 een
bezuinigingsoperatie gestart die ertoe moet leiden dat in 2015 € 2,3 miljoen financiële ruimte ontstaat.
Deze bezuinigingen zijn noodzakelijk om te komen tot herstel van het begrotingsevenwicht. De reserves zijn de afgelopen jaren met 1/3 afgenomen (in 2010 € 21,4 tot € 14 miljoen per 31-12-2011).
De algemene reserve is afgenomen van € 8,4 miljoen in 2010 naar € 4,8 per 31-12-2011. Een gezonde financiële basis is gewenst om goed in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen (zoals de gevolgen van de komende drie decentralisaties in het sociale domein Jeugdzorg, AWBZ en
25
Participatiewet en de bezuinigingen op het Gemeentefonds). In alle debatten is de zorg uitgesproken over de financiële positie van Wijk bij Duurstede. Op de stelling dat de gemeente een gezonde financiële basis heeft om beleid te realiseren is dan ook negatief geantwoord.
Opvallend was de constatering in de debatten met de Raad en het college dat het besef er is dat het huishoudboekje nu echt op orde moet worden gebracht. De noodzaak om te veranderen wordt raadsbreed gevoeld en onderkend. In het college is opgemerkt dat de afgelopen jaren de tering niet naar de nering is gezet. Er is de afgelopen jaren pot verteerd (de financiële reserves zijn sterk
afgenomen), maar daar past ook de constatering bij dat de raad en het college niet tijdig de bestuurlijke ambities hebben bijgesteld. Beiden kunnen elkaar helpen, ondersteunen en versterken om de financiële positie van Wijk bij Duurstede duurzaam en bestendig te verbeteren.
In dit kader wordt opgemerkt dat de Planning&Control-cyclus als instrument nog is te verbeteren met een goede rolverdeling tussen raad (kaderstellend en controlerend) en het college (voorbereidend en uitvoerend). De P&C-cyclus is technisch op orde, maar kan nog worden verbeterd in de inzet als sturingsinstrument (voortgang- budgetbewaking). Inmiddels heeft het bestuur ingrijpende besluiten genomen om de financiële positie structureel te verbeteren, zoals een behoorlijke verhoging van de OZB voor 2013 en het beëindigen van het contract voor de exploitatie van het zwembad in Wijk.
Daarnaast is besloten om enkel die projecten uit te voeren die de gemeente geld opleveren of die geen overschrijding geven van het geraamde bedrag.
De lokale lastendruk voor de inwoners is in alle debatten als acceptabel beoordeeld. De lastendruk voor de inwoners van Wijk bij Duurste bedraagt gemiddeld € 695 (volgens de methodiek van de provincie Utrecht 2012, voor OZB-reinigingsrecht-rioolrecht). In vergelijking met de andere gemeenten in de provincie Utrecht ligt dat boven het provinciaal gemiddelde van € 657. Wijk bij Duurstede nam in vergelijking met de andere 25 Utrechtse gemeenten in 2012 de 25e plaats in wat betreft de algehele financiële positie.
In 2011 zijn de eerste stappen gezet om de ambtelijke organisatie om te vormen naar een nieuwe, kleinere en wendbare organisatie en te bezuinigen op beleidsvraagstukken. De gemeente investeert in het streven om een aantrekkelijke werkgever te zijn. In 2011 is het loopbaanadviesbeleid voor de organisatie vastgesteld. Met acht andere gemeenten wordt samengewerkt om de interne doorstroom en een loopbaanperspectief te creëren en te versterken. Daarnaast is de strategische personeelsplanning ingevoerd. Hiermee kan een raming worden gemaakt van benodigde aantal medewerkers met gewenst profiel en gewenste kwaliteiten. In het debat met het MT is opgemerkt dat de gemeente een prettige werkgever is, onder meer door immateriële zaken zoals een goede sfeer, informele organisatie met respect voor elkaar, voldoende vrijheid in organisatie van werken en het hebben van veel
taakverantwoordelijkheid. Op de stelling of Wijk bij Duurstede een aantrekkelijke werkgever is, werd in alle debatten positief beoordeeld.
5.3 Subconclusie
Op het niveau van de operationele kwaliteit presteert de gemeente matig. De organisatie is in
ontwikkeling om te komen tot een meer integrale en efficiënte werkwijze. Het integrale werken is nog niet echt van de grond gekomen. Dit zou met helder opdrachtnemer-/opdrachtgeverschap kunnen worden verbeterd. Overigens dient het college zich ervan bewust te zijn dat weleens tegenstrijdige signalen aan de organisatie worden gegeven over welke kwaliteit van hen wordt gevraagd.
26
Een efficiënte inzet van mensen en geldmiddelen behoeft verder aandacht, omdat de totale omvang van het ambtelijk apparaat volgens ambitie afneemt en omdat de kwetsbare financiële positie van de gemeente een goede beheersing vergt van de geldstromen vanwege de bestuurlijke ambities die redelijk hoog zijn.
Wijk bij Duurstede presteert op de beleidsmatige en bestuurlijke kwaliteit onder de maat. De
onderlinge verhoudingen zijn open en de sfeer tussen raad, het college en het ambtelijk apparaat zijn goed. Maar de raad vindt dat het college te weinig realisatiekracht toont en onvoldoende integraal werkt. De raad heeft daar duidelijke opvattingen over en bemoeit zich dan ook met het domein van het college. Het college vindt dat het ambtelijk apparaat onvoldoende meedenkt in beleidsoplossingen.
Ook is de organisatie onvoldoende in staat om ‘tegenwicht’ te geven aan de ambities van het college, zoals in de vorm van ‘sparring partner’ De raad maakt onvoldoende gebruik van zijn kaderstellende rol.
Het onderdeel weerbaarheid geeft een wisselend beeld. De financiële positie van Wijk bij Duurstede is nog zwak, hoewel de eerste stappen zijn gezet om de positie de komende jaren te verbeteren.
Bijvoorbeeld door te besluiten te bezuinigen op het voorzieningenniveau en de uitvoering van de organisatiekoers. Ook het signaleren van ontwikkelingen en daarop (tijdig) inspelen is niet sterk ontwikkeld. Er is de afgelopen periode teveel pot verteerd, omdat ontwikkelingen en de financiële vertaling daarvan de gemeente ’overkwamen’ en omdat lopende en voorgenomen projecten zonder bijstelling zijn uitgevoerd. De ambities zijn amper bijgesteld naar aanleiding van de verslechterde financiële situatie waardoor de reserve moest worden aangesproken.
Daarentegen wordt de lokale lastendruk acceptabel geacht, die ligt iets boven het provinciaal
gemiddelde. Er is een directieplan 2012 opgesteld waarin vanuit een missie met vijf organisatiedoelen de projecten zijn geconcretiseerd die moeten leiden een kleine(re) overheid.
27
6 Het willen en het kunnen
De kwaliteitsmeting heeft tot doel inzicht te krijgen in het functioneren van de gemeente op bestuurlijk en ambtelijk niveau. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven hoe de gemeente Wijk bij Duurstede er nú voorstaat: wat zijn de positieve en wat zijn de minder positieve punten (verbeterpunten) van het gemeentelijk functioneren en hoe staat dit in verhouding tot de ambities van de gemeente (willen). Het hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen.
Algemene noties
De raad, het college en het ambtelijk apparaat voelen een grote verantwoordelijkheid voor de Wijkse samenleving. Vanuit deze betrokkenheid is veel bereikt en is er veel geïnvesteerd in het voorzieningenniveau. Dit is hoger dan bij een gemeente van deze omvang gemiddeld past/wordt gezien. De vraag is of dit hoge voorzieningenniveau ook voor de toekomst kan worden behouden.
Het gemeentebestuur is al jaren bezig om meer verantwoordelijkheid bij de inwoners te leggen voor hun directe omgeving (wijk en buurt). Het wijkgericht werken is jaren geleden ingevoerd en wordt verder versterkt. Daarmee zijn mooie resultaten bereikt zoals de oprichting van Dorpsplatform in Langbroek en allerlei zelfbeheer initiatieven in de gemeente.
De ambtelijke organisatie bereidt zich ook voor op de veranderingen in de samenleving en de decentralisatieoperaties van het rijk. De eisen die aan de organisatie worden gesteld zijn onder meer efficiënter, kleiner, slimmer en flexibeler werken. Aan de medewerkers worden nadere eisen gesteld aan houding en gedrag, en het verbeteren van de adviesvaardigheid aan het college en de raad alsmede aan de afnemers van de gemeentelijke producten (‘klanten’).
Het vraagt van het college en de raad veel (begrotings-)discipline om de verslechterde financiële situatie de komende jaren te verbeteren.