In samenhang met het beoogde eindperspectief is in de aanloop naar de transitie ook gesproken over het op de eilanden te realiseren voorzieningenniveau. In het bijzonder is steeds de vraag geweest in hoeverre het voorzieningenniveau moest worden afgemeten aan dat wat in de Caribische regio gangbaar is of dat het moest worden opgetrokken naar of in de buurt van de voorzieningen die in Nederland gebruikelijk zijn.
De voorgeschiedenis laat zien dat over dit thema verschillende uitspraken zijn gedaan en afspraken zijn gemaakt die niet zelden voor een uiteenlopende uitleg vatbaar bleken. Die voorgeschiedenis start in 2005. Over het voorzieningenniveau is in de bij het hoofdlijnenakkoord van 22 oktober 2005 behorende intentieverklaring tussen Nederland, Bonaire, Sint Eustatius en Saba inzake een directe/nieuwe band overeengekomen dat de grondbeginselen van de nieuwe/directe band ertoe moeten leiden dat er op de drie eilanden – in nauwe samenwerking met Nederland- een duurzame sociaal economische ontwikkeling wordt bereikt.
In zijn voorlichting van 18 september 2006 gaf de Raad van State van het Koninkrijk aan dat het niveau van publieke dienstverlening niet in het hele Koninkrijk uniform hoeft te zijn. Te grote
39Kamerstukken II 2007/08, 31200 IV, nr. 28, blz. 3.
40In deze visie past ook dat aan de eilanden de Ultra Perifere Gebieden (UPG) status zou worden toegekend. In de aanloop naar de transitie is echter door het kabinet besloten dat ‘de eilanden die de status van openbaar lichaam verwerven voorlopig de status van Landen en Gebieden Overzee (LGO) behouden’. Het kabinet stelde verder dat op basis van de evaluatie van de WolBES beter beoordeeld kan worden ‘welke relatie met de Europese Unie het beste past bij de uiteindelijke inrichting van de wetgeving die op de BES zal gelden en de structuur van hun economie’ (Kamerstukken II, 2008/09, 31700 IV, nr. 3).
41 Voorlichting inzake de evaluatie van de staatkundige structuur van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 4 februari 2014. Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 33750 IV, nr. 27, blz. 3.
23 verschillen (vooral als het gaat om de sociale zekerheid, het onderwijs, de volksgezondheid, het milieu, de volkshuisvesting en de economische ontwikkeling) zijn volgens de Raad echter onwenselijk.
Zulke verschillen leiden in de praktijk tot ongewenste neveneffecten, zoals migratie van kansarme jongeren naar een ander Caribisch deel van het Koninkrijk of naar Nederland.42 Grote discrepanties in het voorzieningenniveau zouden tot spanningen of migratie tussen de (ei)landen kunnen leiden, aldus de Raad. In de daarop volgende slotverklaring van oktober 2006 werd het door de commissie Havermans vastgestelde, maar nog te actualiseren, op Curaçao geënte voorzieningenniveau als uitgangspunt genomen. Deze afspraak getuigde niet van een sterke ambitie om te streven naar een verbeterd voorzieningenniveau.
Het gewenste voorzieningenniveau zou daarna nog meermalen onderwerp van discussie zijn. De meningen liepen daarbij sterk uiteen. In ‘Den Haag’ werd gevreesd voor een aanzuigende werking in het personenverkeer bij een aanmerkelijk hoger voorzieningenniveau op Bonaire, Saba en Sint Eustatius dan op de omringende eilanden.43 Op de eilanden overheerste de gedachte dat,
uitgaande van integratie in het Nederlandse staatsbestel, op termijn dezelfde wetgeving zou moeten gelden en dus ook uitzicht op dezelfde voorzieningen zou moeten bestaan.
Tijdens het bestuurlijk overleg op 31 januari 2008 zouden uiteindelijk afspraken hierover worden gemaakt. Uitgangspunt was dat normen zouden worden opgesteld voor ‘een binnen Nederland aanvaardbaar voorzieningenniveau’. Deze normen zouden met name betrekking hebben op de terreinen onderwijs, volksgezondheid, sociale zekerheid en veiligheid. Daarbij werd, in lijn met de criteria van artikel 1, tweede lid, Statuut, rekening gehouden met specifieke omstandigheden: de geringe bevolkingsomvang van de eilanden, het insulaire karakter, de grote afstand met Nederland, de kleine oppervlakte, het reliëf en ongewenste bestuurlijke en sociaaleconomische effecten.
Nederland en de drie eilanden zouden zich gezamenlijk inzetten om dit niveau stap voor stap te bereiken. Daarbij moest voorkomen worden dat door onvoldoende rekening te houden met de specifieke omstandigheden, de eilandelijke samenleving sociaal en economisch zou worden
ontwricht.44 Ondanks het feit dat dit risico ook later door de Nederlandse regering is benadrukt, heeft de afspraak om te streven naar ‘een binnen Nederland aanvaardbaar voorzieningenniveau’ in combinatie met de beoogde integratie in het Nederlandse staatsbestel (met inbegrip van de toepasselijkheid van de Nederlandse wetgeving op termijn), bij de eilanden de niet onbegrijpelijke
42In zijn voorlichting van 29 augustus 2008 inzake mogelijkheden voor gefaseerde herstructurering van de BES-eilanden geeft de Raad op dit punt aan: ‘Grote discrepanties in het voorzieningenniveau binnen het Koninkrijk en – na de overgang van de BES-eilanden – tussen deze eilanden en Nederland zouden kunnen leiden tot spanningen en migratiebewegingen. Meer nog dan nu, zal na de staatkundige herstructurering in het Koninkrijk de vraag naar het wenselijke
minimumvoorzieningenniveau actueel zijn. De wens al te grote verschillen te voorkomen, is echter geen oproep tot uniformering en harmonisatie. Lokale verschillen maken een zekere diversiteit in het voorzieningenniveau logisch en ook juridisch aanvaardbaar. Dat geldt overigens ook tussen de Caribische landen en tussen de BES-eilanden onderling.’ Bijlage bij Kamerstukken II 2007/08, 31568, nr. 2.
43 Gert Oostindie en Inge Klinkers, gedeeld Koninkrijk, 2012, blz. 205.
44 Besluitenlijst BES bestuurlijk overleg 31 januari 2008 te Den Haag.
24 verwachting gewekt dat na de transitie sprake zou zijn van een geleidelijke maar uiteindelijk wel significante verbetering van het voorzieningenniveau.
De afspraak van 31 januari 2008 om normen op te stellen voor ‘een binnen Nederland
aanvaardbaar voorzieningenniveau’ sluit aan bij de eerdere voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk 2006. In een latere voorlichting van 29 augustus 2008 geeft de Raad ten aanzien van het voorzieningenniveau aan: ‘Het is van groot belang voor het inzicht in, de maatschappelijke acceptatie van de betrokkenheid bij het transitieproces dat gezamenlijk en op korte termijn een duidelijk beeld wordt geschetst van wat het gewenste voorzieningenniveau voor de BES-eilanden zou moeten zijn. (...) Het zal ongetwijfeld tevens bijdragen aan versterking van het onderlinge vertrouwen en de gelijkgerichtheid op de toekomst bevorderen’.45 Hiermee legt de Raad een koppeling tussen het uiteindelijk te bereiken voorzieningenniveau en de maatschappelijke acceptatie op de eilanden van de nieuwe staatkundige structuur.
45Voorlichting van 29 augustus 2008 inzake mogelijkheden voor gefaseerde herstructurering van de BES-eilanden. bijlage bij Kamerstukken II 2007/08, 31568, nr. 2, paragraaf 2.4 Belemmeringen voor het transitieproces: enkele observaties. De Raad geeft in diezelfde paragraaf ook aan ‘De formulering van het gewenste voorzieningenniveau mag geen abstract verhaal zijn, maar dient direct gericht te zijn op de praktijk. Uiteindelijk gaat het om vragen als: hoe ziet over vijf jaar het ziekenhuis op Bonaire eruit? Zijn de monumenten op Sint Eustatius dan voldoende beschermd? Hoe functioneren dan de scholen op Saba? Daarbij geldt dat beleid dat op macroniveau in Nederland wordt geformuleerd, niet vanzelf past op het microniveau van de specifieke problemen van elk van de drie onderscheiden eilanden.
25
3. Wetgeving
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat de werking van de wetgeving centraal. Welke wetgeving is van kracht geworden per 10 oktober 2010 en wat is terecht gekomen van de afspraak om gedurende de eerstkomende periode zoveel mogelijk de inhoud van de vóór 10 oktober 2010 geldende
Nederlands Antilliaanse regelgeving te continueren? Worden de eilanden betrokken bij het opstellen van de nieuwe regelgeving en wijkt die veel af van die in Europees Nederland? Hoe wordt er omgegaan met het gelijkheidsbeginsel uit artikel 1 van de Grondwet en met de differentiatiebepaling van artikel 1, tweede lid, Statuut? In hoeverre houdt de regelgeving rekening met de lokale
omstandigheden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en hoe is het gesteld met de uitvoering en handhaving van de wetgeving?
Na de evaluatie staat de vraag open in hoeverre en op welke wijze de eilanden verder in de
Europees Nederlandse rechtsorde moeten worden geïntegreerd. De uitkomsten van dit deel van de evaluatie moeten bijdragen aan het beantwoorden van die vraag. Daarbij moet worden
aangetekend dat het ook vanwege de korte periode die is uitgetrokken voor de evaluatie het onderzoek naar de wetgeving globaal van aard is. Slechts een beperkt aantal wetten is (met inbegrip van de uitvoering en handhaving) grondiger bekeken. Dit betekent dat deze evaluatie een algemeen (en derhalve geen uitputtend) beeld geeft van de werking van de wetgeving gedurende de eerste vijf jaar.