Uitgangspunten van het wetsvoorstel 1. De zelfstandigheid van de instellingen

Evenals in de WHW en de aan de WHW voorafgaande wetten is in dit wetsvoorstel de zelfstandigheid van de instellingen voor hoger onderwijs uitgangspunt. Deze zelfstandigheid is niet alleen een zaak van doelmatigheid maar legt ook de verantwoordelijkheid voor de primaire processen, onderwijs en onderzoek, en voor de ondersteunende processen daar waar deze behoort, nl. bij de docenten en onderzoekers van de instellingen en hun besturen. De voorgestelde vergroting van de zelfstandigheid van de instellingen op het gebied van het onderwijsaanbod stelt hen in staat met meer flexibiliteit en slagkracht in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Deze vergroting van de zelfstandigheid betekent uiteraard niet, dat de overheid geen rol meer heeft. De rol van de overheid heeft echter niet meer (mede) betrekking op individuele opleidingen maar op het stelsel van hoger onderwijs als zodanig. De overheid is en verantwoordelijk voor een optimaal ingericht stelsel. Het stelsel moet zo zijn ingericht dat het optimaal, zowel kwantitatief als kwalitatief, aan de behoeften van de samenleving, in de meest ruime zin, aan hoger onderwijs en onderzoek tegemoet komt en dat het stelsel voor ieder die over het vereiste talent beschikt zonder oneigenlijke belemmeringen toegankelijk is. De overheid blijft daartoe over een aantal wezenlijke bevoegdheden beschikken. Deze hebben betrekking op het verlenen en beëindigen van accreditatie, het verlenen en beëindigen van

bekostiging van instellingen en het toezicht op de naleving van bij en krachtens wet gestelde voorwaarden voor accreditatie en bekostiging.

In het wetsvoorstel wordt, zoals in paragraaf 1 aangekondigd, voorgesteld de zelfstandigheid van de instellingen te vergroten ook op het gebied van het onderwijs. De zelfstandigheid van de (bekostigde) instellingen is de afgelopen decennia alleen op het gebied van de bedrijfsvoering en inrichting van de interne organisatie vergroot. Het is zaak deze nu ook op het gebied van het onderwijsaanbod te vergroten. Op dat gebied is hun zelfstandigheid ten gevolge van de bepa-lingen van de WHW inzake de macrodoelmatigheidstoets, de vestigingsplaats van opleidingen en de accreditatie van opleidingen in hoge mate beperkt. Een grotere zelfstandigheid wordt verkregen door het vervallen van de opleiding als aangrijpingspunt van overheidssturing op het gebied van de kwaliteitszorg van het onderwijs en de beoordeling van de macrodoelmatigheid alsmede door het schrappen van de voorschriften over de vestigingsplaats. Dit kan geschieden zonder dat daardoor aan de verantwoordelijkheid van de overheid afbreuk wordt gedaan. Hierop wordt in paragraaf 3 nader ingegaan.

2.2. Een open bestel en een gelijk speelveld

Voor een eerlijke concurrentie tussen de Nederlandse instellingen op zowel de nationale als internationale markt is een meer open bestel en een zoveel mogelijk gelijk speelveld voor alle Nederlandse instellingen van hoger onderwijs wezenlijk. Op een meer open en flexibel bestel heeft ook de Tweede Kamer aangedrongen door middel van de motie Tichelaar (PvdA)/Visser (VVD)/Kraneveldt (PvdA)/Van Dam PvdA) (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 410, nr 4). De Grondwet maakt het mogelijk dat ieder, natuurlijk of rechtspersoon, die dat wenst, een instelling voor hoger onderwijs kan oprichten. Met een dergelijke instelling heeft de overheid geen relatie. In het kader van het in het wetsvoorstel neergelegde open bestel kunnen echter instellingen voor hoger onderwijs die wat betreft hun onderwijs en onderzoek kwalitatief aan de maat zijn, als universiteit of hogeschool worden geaccrediteerd. Hiervoor moet aan een aantal in de wet omschreven voorwaarden worden voldaan. Onder andere moet de continuïteit van de instelling voldoende zijn gewaarborgd, om welke reden uitsluitend instellingen die door een rechtspersoon in stand worden gehouden, voor accreditatie in aanmerking komen. Daarnaast kunnen geaccrediteerde instellingen in beginsel van de overheid bekostiging verkrijgen. Dit laatste behoeft niet door de wetgever te worden besloten maar kan aan de minister worden overgelaten, die in het kader van zijn besluitvorming aan een aantal in de wet omschreven criteria zal moeten toetsen. Een instelling die niet eerder krachtens de wet is bekostigd, zal uitsluitend kunnen worden bekostigd als zij in stand wordt gehouden door een rechtspersoon zonder winstoogmerk. Voor commerciële instellingen is bekostiging uit de openbare kas niet aan de orde. Voorts moet, gelet op de aard en inhoud van het onderwijsaanbod van de desbe-treffende instelling of de bijzondere wijze waarop het onderwijs van die instelling wordt ver-zorgd, toetreding van die instelling tot de categorie van bekostigde instellingen meerwaarde hebben voor het stelsel van hoger onderwijs en onderzoek. De nieuw te bekostigen instelling moet dus aan het stelsel niet meer van hetzelfde toevoegen. Bovendien mag de bekostiging van die instelling op langere termijn niet tot substantieel of bovenmatig nadelige effecten leiden voor het bij de bekostigde instellingen bestaande onderwijsaanbod of voor de benutting van de bij deze instellingen bestaande capaciteit en infrastructuur. De bekostiging van de instelling mag dus niet leiden tot ondoelmatigheid binnen het stelsel.

Een zoveel mogelijk gelijk speelveld voor alle instellingen voor hoger onderwijs brengt mee dat de verschillen tussen openbare en bijzondere instellingen moeten worden geëlimineerd. Alsdan

gaan voor alle universiteiten en hogescholen dezelfde regels gelden. Dit kan door alle thans nog openbare universiteiten bij wet een privaatrechtelijke status te verlenen. Ook de hogescholen hebben inmiddels alle een privaatrechtelijke status. Een openbare status is geen conditio sine qua non om te opereren in het algemeen belang. Het algemeen belang is ook de reden dat de overheid de instellingen bekostigt. In het kader van een zoveel mogelijk gelijk speelveld is ook de categorie levensbeschouwelijke universiteiten met hun beperkte doelstelling als zodanig uit de wet geschrapt. Dit zijn immers gewoon universiteiten. Ook technische of agrarische universiteiten en hogescholen worden niet als een afzonderlijke categorie benoemd. Dit alles laat onverlet dat universiteiten of hogescholen onderling op tal van punten aanzienlijk kunnen verschillen zoals wat betreft het profiel, de omvang enz. Het profiel wordt mede bepaald door de domeinen die een instelling omvat.

De voorwaarden die de overheid stelt ten aanzien de kwaliteit van onderwijs en onderzoek, moeten dezelfde zijn voor bekostigde en niet bekostigde instellingen. Deze voorwaarden wor-den in het wetsvoorstel aangeduid als accreditatievoorwaarwor-den. Deze accreditatievoorwaarwor-den zijn voor bekostigde instellingen tevens bekostigingsvoorwaarden. Bovendien gelden voor bekostigde instellingen nog overige bekostigingsvoorwaarden. Bekostigingsvoorwaarden gelden uiteraard alleen voor zover deze instellingen bekostigd worden. Zo worden zij onder andere niet bekostigd voor postinitiële opleidingen. Ten aanzien van deze opleidingen gelden echter wel weer accreditatievoorwaarden. Een zoveel mogelijk gelijk speelveld voor alle instellingen brengt mee dat bekostigde instellingen voor zover zij activiteiten ondernemen waarvoor zij niet worden bekostigd, gehouden worden aan de regelgeving op het gebied van de mededinging. Zij mogen als zij met die activiteiten een sector in de markt betreden waarin andere niet-bekostigde instellingen opereren die markt niet verstoren en moeten wat die activi-teiten betreft aan dezelfde voorwaarden voldoen als niet-bekostigde instellingen. Bekostigde instellingen voor hoger onderwijs verrichten voor zover zij opleidingen verzorgen waarvoor zij bekostiging ontvangen, geen economische activiteit en zijn dus alsdan geen ondernemer in de zin van de Mededingingswet. Dit is echter anders als het gaat om het verzorgen van bijv. opleidingen waarvoor zij geen bekostiging ontvangen. Het is dus mogelijk dat een instelling voor hoger onderwijs voor een deel van haar activiteiten niet als onderneming in de zin van de Mededingingswet moeten worden beschouwd en voor een ander deel wel. Geaccrediteerde niet bekostigde instellingen daarentegen moeten voor het geheel van hun activiteiten worden beschouwd als ondernemingen in de zin van die wet.

De concurrentie tussen bekostigde instellingen mag uiteraard niet leiden tot ondoelmatige besteding van overheidsmiddelen. In verband daarmee is in het wetsvoorstel een toets op macrodoelmatigheid behouden. Deze heeft echter betrekking op de domeinen die een bekostigde instelling omvat. Ook hierop wordt in paragraaf 3 nader ingegaan.

2.3. Normalisatie

Een zoveel mogelijk gelijk speelveld voor bekostigde en niet-bekostigde instellingen brengt ook mee dat allerlei bijzondere regelingen voor bekostigde instellingen die op zich zelf niet met de bekostiging van doen hebben zoveel als mogelijk is worden afgeschaft. Uitgangspunt is dat voor bekostigde instellingen zoveel mogelijk de regels gelden die in het algemeen in Nederland gelden en dus ook op de niet-bekostigde instellingen van toepassing zijn. Het hoger onderwijs is een onderdeel van de maatschappij. Wat in de maatschappij gangbaar is, kan en moet ook voor de instellingen voor hoger onderwijs gelden. De hoger onderwijswetgeving moet als het ware worden “genormaliseerd”. Hiermee is inmiddels al een begin gemaakt door wat de

voor-schriften over de inrichting van de jaarverslaggeving betreft aan te sluiten bij de desbetreffende bepalingen van het Burgerlijk Wetboek Maar normalisatie dient ook betrekking te hebben op onderwerpen als personeelsbeleid, arbeidsvoorwaarden medezeggenschap en rechtsbescher-ming van personeel. Er is geen goede grond om deze onderwerpen voor het hoger onderwijs op een bijzondere wijze, afwijkend van wat elders in de maatschappij gangbaar is, te regelen. Zo is er geen goede grond om voor personeel van bekostigde instellingen voor hoger onderwijs een vorm van medezeggenschap te regelen die in strijd is met de uitgangspunten van de WOR. De WOR als algemene kaderregeling van medezeggenschap van personeel in arbeidsorganisaties moet ook in het hoger onderwijs onverkort worden ingevoerd in plaats van de huidige modellen van (semi)gesplitste en ongespitste medezeggenschap. Voor studenten is in een regeling van de medezeggenschap voorzien. Hierbij is aansluiting gezocht bij de wettelijke regeling van de cliëntenraden in de zorgsector. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 3.

3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel