operationeel sinds 2007
7.1 Typering van model Groningen – Ten Boer
Enkele kenmerken en feiten op een rij
Tabel 1: kenmerken en feiten van model Groningen – Ten Boer Groningen – Ten Boer
Participerende gemeenten Groningen en Ten Boer
Inwoneraantal (totaal en per gemeente) 200.453 (Groningen) 7.454 (Ten Boer) 207.907 (totaal)40
Provincie Groningen
Startdatum ambtelijke fusie 1 januari 2007
Aantal fte 12,4 fte achtergebleven formatie Ten Boer
39,6 fte is over gegaan naar/opgenomen door de gemeente Groningen.
Huisvesting De uitvoerende taken worden door de gemeente Groningen,
in Groningen uitgevoerd.
De publieksbalie (frontoffice, medewerkers van Groningen, Burgerzaken, WMO/SoZa loket en loket VROM) wordt door medewerkers van Groningen, in Ten Boer uitgevoerd.
De unit bestuursondersteuning zit in Ten Boer en heeft de regie (en coördinatie) rol.
Omvang gemeentebegrotingen 2015 € 999,2 miljoen (G), € 15,8 miljoen (T-B), inclusief de bijdrage aan Groningen. Ten Boer is artikel 12 gemeente en heeft een saneringsbegroting41.
Omvang bijdrage per gemeente Ten Boer 2015 €3,4 miljoen42
Juridisch construct: privaatrechtelijke raamovereenkomst met aanvullende dienstverleningsovereenkomsten
Groningen en Ten Boer werken samen op basis van een privaatrechtelijke Raamovereenkomst met zes aanvullende DVO’s:
1. Belastingen en burgerzaken.
2. Hulpverleningsdienst.
3. Milieudienst.
4. Onderwijs, cultuur, sport en welzijn.
5. Ruimtelijke ordening en economische zaken.
6. Sociale zaken en werk.
De overeenkomsten zijn tussen de colleges van Groningen en Ten Boer. Er is gekozen voor
overeenkomsten, omdat het gaat om ‘maximale uitbesteding’ en niet om een daadwerkelijke fusie van het ambtelijk apparaat. Het personeel van de gemeente Ten Boer is rechtspositioneel overgegaan naar Groningen. Op basis van delegatie en mandaat (mandaatbesluit) worden taken toebedeeld aan mensen en organisatieonderdelen binnen de gemeente Groningen.
40 CBS statline, peildatum 1 januari 2015.
41 O.b.v. programmabegrotingen 2015.
42 Informatie afdeling control.
Op basis van de DVO’s zijn regelingen van verantwoording opgesteld die op hoofdlijnen de werkprocessen ten aanzien van Ten Boer (met name beleidsprocessen) beschrijven voor de medewerkers in Groningen.
Per taakgebied is uitgewerkt wat de twee partijen doen, welk kwaliteitsniveau de processen en producten moeten halen, hoe het mandaat voorbereid wordt en uitleg in het geval van tegenstrijdige of afwijkende belangen.
De raam- en dienstovereenkomsten zijn destijds aangegaan voor onbepaalde tijd, met als eerste mogelijkheid tot beëindiging 1 januari 2013. De DVO’s worden ieder jaar na de programmabegroting aangepast en eindigen te allen tijde met het beëindigen van het raamcontract43.
Rolverdeling bij model Groningen – Ten Boer: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer Het raamcontract en de uitbestedingsovereenkomst tussen de colleges vormen de basis voor het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. Het college van Ten Boer is krachtens het raamcontract bestuurlijk opdrachtgever en afnemer van Groningen. Deze taak is (deels) gemandateerd aan de
gemeentesecretaris en de beleidsregisseurs van ten Boer. De gemeentesecretaris in Groningen is namens het bestuur formeel, ambtelijk opdrachtnemer. Groningen is eigenaar van de organisatie.
De rolverdeling is schematisch weergegeven in onderstaande figuur:
Figuur 1: rolverdeling uitbestedingsmodel Groningen – Ten Boer Deze rollen krijgen in de praktijk als volgt vorm:
a. bestuurlijke aansturing tijdens de portefeuillehoudersoverleggen van Ten Boer met de beleidsme-dewerkers en directie van Groningen;
b. ambtelijke coördinatie en afstemming met de concerncoördinatoren en door de gemeentesecre-tarissen op concernniveau;
c. inhoudelijke sturing en coördinatie door het regisseursteam en een controller van Ten Boer;
d. per betrokken dienst wordt door een medewerker van Groningen op directieniveau invulling ge-geven aan de coördinatie met Ten Boer (dit is een parttime functie, betaald uit het budget van Ten Boer);
e. ambtelijk-bestuurlijke overleggen tussen Groningen en Ten Boer over het functioneren van het model, tussen de gemeentesecretarissen en drie keer per twee jaar met bestuurders van beide gemeenten.
De sturing vanuit Ten Boer is verschoven van ambtelijk naar politiek-ambtelijk, omdat de coördinatoren hun rol niet goed konden uitoefenen. Met het instellen van de portefeuillehoudersoverleggen is er een duidelijke scheiding tussen de verantwoordelijkheden ontstaan: de (inhoudelijke) afstemming ten aanzien van Ten Boer is expliciet bij de coördinatoren en beleidsregisseurs komen te liggen en de organisatie en het presteren van de afdelingen zijn de verantwoordelijkheid van (de gemeentesecretaris en directeuren van) Groningen, en daar kunnen de portefeuillehouders nu rechtstreeks op aansturen.
Er zijn naar verloop van tijd ook afspraken gemaakt over een escalatieladder: van gemeentesecretaris naar gemeentesecretaris, gemeentesecretaris naar college (Ten Boer) en de eventuele laatste stap: naar de stuurgroep (gemeentesecretarissen en bestuurder(s) van beide gemeenten), voor bijsturing van opdrachtgever en opdrachtnemer.
43 Raamcontract 2006, Art. 3 lid 3.
Gemeenteraad en college Ten Boer behouden zelfstandigheid
Ten Boer is nog altijd een bestuurlijk zelfstandige gemeente. Dit betekent dat het college en de raad het beleid bepalen en de regie voeren ten aanzien van de ambtelijke organisatie. De raad heeft een
kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het college. Ten Boer heeft een eigen begroting en bepaalt de allocatie van de middelen, waar de raad mee in moet stemmen: de verantwoording gaat via een eigen begrotingscyclus. De P&C-cycli van Groningen en Ten Boer worden jaarlijks op elkaar afgestemd.
Nabijheid en zelfstandigheid liggen aan de basis van dit model. In een gevoeligheidsanalyse voorafgaand aan de uitbesteding is nagegaan of de zelfstandigheid en identiteit geborgd kunnen worden; dit is het geval omdat de DVO’s per dienst worden ingevuld. De raad heeft in kunnen stemmen met het model, de analyses die hieraan ten grondslag liggen en de raamovereenkomst met bijbehorende DVO’s (raadsbesluit d.d. 26-10-2005).
Colleges van B&W
Het college van B&W van Ten Boer is formeel opdrachtgever richting Groningen, en legt daarover verantwoording af aan de raad. Het uitgangspunt was dat de bestaande werkwijzen in de gemeenten werden gehandhaafd: de verhoudingen tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie bleven hetzelfde. Om de coördinatie met de afdelingen van Groningen te verbeteren is een bestuurlijk overleg (portefeuillehoudersoverleg) ingesteld: wethouders overleggen met de betreffende directeur in Groningen.
Naast de aansturing van de gemeentesecretaris is hiermee directe sturing door de bestuurders ontstaan ten aanzien van de ambtelijke organisatie in Groningen.
Bestuursondersteuning blijft nabij
De gemeentesecretaris van Ten Boer is namens het college aanspreekpunt en coördinator van de samenwerking en staat aan het hoofd van de unit bestuursondersteuning die ondersteunende, coördinerende en regietaken uitvoert voor Ten Boer. Eén keer per jaar voert de gemeentesecretaris overleg met Groningen (al dan niet bestuurlijk) over de algemene zaken en ontwikkeling van het model.
De unit bestuursondersteuning van Ten Boer voert de regie over de processen die leiden tot de kadernota begroting, projecten, beleidsontwikkeling, tussentijdse rapportages en verantwoordingsdocumenten (jaarrekening, jaarverslag). Deze documenten komen aan de orde in het overleg en
besluitvormingstraject, zoals portefeuillehoudersoverleggen, collegevergaderingen, commissie- en
raadsvergaderingen en worden (beleids- en cijfermatig) voorbereid door Groningen en vastgesteld door de gemeenteraad van Ten Boer.
Inbreng en verrekening om de drie jaar
Er is geen sprake van inbreng van een bedrijfsvoeringsbudget, zoals bij het vormen van een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie wel het geval is. Het reguliere werk wordt verrekend op basis van de taken en prijs per uur, inclusief de overhead tot de kostprijs (een lumpsum bedrag). Dit bedrag wordt voor drie jaar vastgelegd, nadien worden de uren en tarieven geëvalueerd en indien nodig gewijzigd. De wijzigingen gelden voor de toekomstige kosten. Er wordt hierbij rekening gehouden met het incidentele of structurele karakter van de eventuele overschotten of tekorten van Groningen en wat de oorzaak van de afwijking is. De uiteindelijke afrekening vindt op totaalniveau tussen Groningen en Ten Boer plaats (niet op dienstniveau).
Ten aanzien van de verrekening van eventuele meerkosten of onderbesteding is ‘niet millimeteren’ het devies van zowel Groningen als Ten Boer, en dit is vooraf ook zo vastgelegd: er wordt gekeken naar redelijke verhoudingen, omdat te gedetailleerde afrekeningen niet tot een constructieve samenwerking zou leiden.44
Voor kapitaalswerken/projecten worden aparte afspraken worden gemaakt. Er is binnen de afgesproken budgetten ruimte voor onvoorziene bestuursopdrachten, maar hierover zal wel een afweging worden gemaakt ten aanzien van capaciteit en middelen.
44Notitie uitbesteding, 2005.
Extra btw door de keuze voor een raamovereenkomst
Ten Boer heeft een nadelig btw-effect gehad door de keuze voor een raamovereenkomst: over de dienstverlening met Groningen wordt btw in rekening gebracht. Ten aanzien van de uren kan dit
kostprijsverhogend zijn als er sprake is van niet compensabele btw. Het structurele nadeel voor Ten Boer is in het verleden vastgesteld op €48.000. Ten Boer heeft getracht hierover afspraken te maken met de belastingdienst en het ministerie. Dit heeft niet geleid tot een oplossing van het btw-nadeel.