Tussenconclusie

De topic ‘motivering’ speelt een grote rol voor de rechter bij het geheel of gedeeltelijk gegrond verklaren van beroepschriften. De rode draad uit de analyse is dat een

bestuursorgaan per document/onderdeel/passage dient te motiveren op welke grond de openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Een bestuursorgaan kan volstaan met het geven van een algemene motivering waarom openbaarmaking van documenten moet worden geweigerd, in combinatie met het aangeven van de weigeringsgrond(en) per alinea in de kantlijn.132 _{Dit is naar mijn mening enigszins tegenstijdig, waarom de rechter}

zo oordeelt wordt niet duidelijk.

Wanneer er niet of onvoldoende gemotiveerd is waarom een weigeringsgrond is

toegepast of waarom er onderdelen geanonimiseerd zijn, omdat er bijvoorbeeld sprake zou zijn van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen, kan dit de

weigeringsgrond niet dragen. Het besluit is dan onvoldoende zorgvuldig tot stand

gekomen en heeft een motiveringsgebrek, artikel 3:2 en 7:12 lid 1 Awb. Het besluit kan niet in stand blijven en het bestuursorgaan dient veelal een nieuw besluit te nemen waarin een aanvullende motivering wordt geven voor het weigeren van het document of onderdeel daarvan. Wanneer een bestuursorgaan een inventarislijst heeft opgesteld die voorzien is van een motivering per document of categorie documenten, wordt dit vaak gezien als een concreet kenbaar gemaakte motivering waarom openbaarmaking is geweigerd.

De topic ‘bescherming van de vrije meningsvorming’ hangt samen met de topics ‘intern karakter van een document’ en ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. De beperkingsgrond van artikel 11 lid 1 Wob beoogd de vrije meningsvorming te beschermen. Het belang is om in vertrouwelijke sfeer te kunnen brainstormen zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ambtenaren maar ook derden moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren zonder openbaarmaking van de tekstdelen.133 _{De rechter weegt de bescherming van vrije}

meningsvorming af tegen het beginsel van openbaarheid van stukken. Wanneer de rechter acht dat de vrije meningsvorming in het geding komt zal hij eerder neigen dat een document persoonlijke beleidsopvattingen bevat en kan het document

gerechtvaardigd geweigerd worden. Naar mijn mening kijkt de rechter naar het grondrecht van artikel 7 Gw, waarin de vrijheid van meningsuiting staat.

Het intern karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Het oogmerk waarmee een document is opgesteld, kan op enig moment niet

130 _{ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497.} 131 _{Bijlage 2, uitspraak 1, 4, 5, 6, 7.}

132 _{Bijlage 1 & 2, uitspraak 1.}

35

meer met terugwerkende kracht gewijzigd worden in een ander oogmerk.134 _{Degene die}

het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat het document zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.135 _{De rechter}

stelt voorop dat bij artikel 11 lid 1 Wob de bescherming van de vertrouwelijkheid van het interne beraad centraal staat. Daarnaast merkt de rechter op, wanneer er een vergissing is gemaakt waardoor stukken openbaar zijn geworden betekent het niet dat deze stukken niet geweigerd kunnen worden op grond van artikel 11 lid 1 Wob.136 _{Documenten die niet}

door natuurlijke personen zijn opgesteld kunnen ook ten behoeve van interen beraad zijn omdat rechtspersonen, commissies en werkgroepen ook persoonlijke beleidsopvattingen kunnen hebben die bedoeld zijn voor intern beraad.137

Betrokkenheid van een externe is op zichzelf onvoldoende om aan een stuk het interne karakter te doen ontvallen. Wanneer een externe, die niet tot de kring van de overheid behoort, bij beleidsontwikkeling of besluitvorming van een bestuursorgaan betrokken is kunnen deze documenten, veelal rapporten, ook bestemd zijn voor intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.138 _{Verder is de voorwaarde door de}

ABRvS gesteld dat de externe geen ander belang mag hebben dan die van het

bestuursorgaan. De externe dient alleen vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Behartigt de externe een eigen belang bij het beraad, dan vervalt daarmee het interne karakter van het beraad.139

Daarnaast komt het interne karakter van het beraad te vervallen wanneer aan het beraad het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Een bestuursorgaan kan zich terecht op het standpunt stellen dat ook advisering door externe onder intern beraad valt, omdat ook hun bijdrage gewaarborgd moet worden. Van structureel overleg of advisering is geen sprake als het intern beraad ziet op een specifiek onderwerp en in een tijd afgebakende periode of voor een concreet project.140

Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan een opvatting, voorstel,

aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.141 _{Feitelijke gegevens zijn geen}

persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet op grond van artikel 11 lid 1 Wob worden geweigerd. Het is niet noodzakelijk dat persoonlijke opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 lid 1 Wob, tot een individueel persoon herleidbaar zijn.142 _{Indien in de ‘wij-vorm’ geschreven is}

wil nog niet zeggen dat er geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.143

Feitelijke gegevens die zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen verweven zijn

kunnen gerechtvaardigd geweigerd worden, op grond van artikel 11 lid 1 Wob, indien het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te zien waardoor er geen zelfstandig leesbaar document overblijft. Volgens de rechter hoeft een bestuursorgaan niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.144

134 _{Bijlage 1, uitspraak 15.}

135 _{Bijlage 1, uitspraak 2, 9, 13, 15, 16; bijlage 2, uitspraak 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10.} 136 _{Bijlage 2, uitspraak 8, 9.}

137 _{Bijlage 2, uitspraak 5.} 138 _{Bijlage 1, uitspraak 2, 13, 16.}

139 _{Bijlage 1, uitspraak 7; bijlage 2, uitspraak 1, 4, 5, 6, 7; ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497.} 140 _{Bijlage 1, uitspraak 2, 13, 15, 16; bijlage 2, uitspraak 5; ABRvS 19 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2011:BP1316.} 141 _{Bijlage 2, uitspraak 4, 5, 6, 7.}

142 _{Bijlage 1, uitspraak 7.}

143 _{Bijlage 1, uitspraak 7, 9, 13, 14, 15; bijlage 1, uitspraak 9.}

36