Toezicht op de basiskwaliteit

Het toezicht van de inspectie heeft, zoals eerder gezegd, zowel een waarborgende als een stimulerende functie. Bij het toezicht op de basiskwaliteit gaat het om de waarborgende functie van het toezicht.

Daarvoor zijn met name de jaarlijkse prestatieanalyse en het kwaliteitsonderzoek naar risico’s van belang, terwijl ook het verificatieonderzoek een rol kan spelen.

Jaarlijkse prestatieanalyse

De jaarlijkse prestatieanalyse is een cruciaal onderdeel van het toezicht op de basiskwaliteit. Deze dient namelijk om risico’s ten aanzien van de onderwijskwaliteit en het financieel beheer van besturen en scholen tijdig te signaleren. De Auditdienst Rijk (2018) heeft twee aanbevelingen gedaan om het tijdig opsporen van risico’s te versterken:

Benut als inspectie systematisch de meldingen en signalen van leerlingen, ouders en docenten onder meer door deze meer zichtbaar te maken in het datawarehouse van de inspectie en door te spiegelen met de werkwijze van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd waar een grote inspanning is gezet op het afhandelen van signalen.

Werk toe naar risicodetectie op basis van het totaalbeeld van een onderwijsinstelling en haar omgeving.

In de meest recente evaluatie van de inspectie (2020a) is te lezen dat de inspectie naar aanleiding van deze aanbeveling het afgelopen jaar heeft gewerkt aan het versterken van het gebruik van signalen, zodat ze daar adequaat op kan reageren. “Afhankelijk van het signaal nemen we contact op met het bestuur en/of de school. Als dat nodig is, voeren we een onderzoek op locatie uit. Daarnaast worden signalen in samenhang bekeken per bestuur (Inspectie van het Onderwijs, 2020a: 10). Verder onderzoekt de inspectie de toepasbaarheid van algoritmische voorspellingsmodellen voor risicobeoordeling in het onderwijstoezicht (Inspectie van Onderwijs: 2020e).

Verder wijzen enkele geïnterviewden uit het bo en (v)so erop dat de inspectie bij de jaarlijkse prestatieanalyse kijkt naar aspecten die wettelijk gezien niet meegenomen mogen worden bij het bepalen of een school zeer zwak is. Het is volgens hen dan ook niet goed om deze aspecten wel te gebruiken om risicoscholen op te sporen. De aspecten waarop zij doelen zijn:

De plaats na drie jaar in het vervolgonderwijs bij de prestatieanalyse van basisscholen. Op de website van de inspectie is te lezen dat deze indicator mee wordt genomen in de jaarlijkse prestatieanalyse.²³ In het waarderingskader behoort deze indicator tot de standaard

‘vervolgsucces’. Daarbij is te lezen: “Geen wettelijke eisen” (Inspectie van het Onderwijs, 2019b:

20).

De jaarlijkse vragenlijst voor (v)so-scholen voor het bevragen van de opbrengstgegevens. Volgens de website van de inspectie maakt een analyse van resultaten onderdeel uit van de jaarlijkse

23 Zie hiervoor: https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/werkwijze-van-de-inspectie/jaarlijkse-prestatieanalyse.

prestatieanalyse in (v)so.²⁴ Bij de bijstelling van het waarderingskader per 1 augustus 2020 geeft de inspectie echter aan dat de WEC geen basis geeft om de leerresultaten te betrekken bij het oordeel zeer zwak (Inspectie van het Onderwijs, 2020d).

Zoals gezegd dient de jaarlijkse prestatieanalyse voor het tijdig opsporen van risicoscholen en geeft deze daarmee formeel geen oordeel over scholen. Mede op basis van de risicoanalyse kan worden besloten een kwaliteitsonderzoek naar risico’s uit te voeren. Dit onderzoek leidt wel tot een oordeel. Enkele geïnterviewden uit bo en (v)so vragen zich af waarop de aspecten waarnaar bij de prestatieanalyse wordt gekeken zijn gebaseerd en wat de relatie is met de deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten die van toepassing zijn bij ‘zeer zwak’.

Kwaliteitsonderzoek naar risico’s en verificatieonderzoek

Een kwaliteitsonderzoek naar risico’s moet duidelijk maken of er sprake is van wettelijke

tekortkomingen of dat er voldaan wordt aan de basiskwaliteit. De bruikbaarheid van de standaarden uit het waarderingskader voor het toezicht op de deugdelijkheidseisen hebben we beschreven in paragraaf 3.2.1. Aanvullend is het de vraag of de standaarden en oordelen van de inspecteurs betrouwbaar zijn.

Scholen die van de inspectie een eindoordeel ‘onvoldoende’ of ‘zeer zwak’ krijgen, moeten erop kunnen vertrouwen dat dit oordeel betrouwbaar is. In het zogenaamde fairnessonderzoek heeft de inspectie de betrouwbaarheid van de waarderingskaders en de oordelen van de inspecteurs onderzocht (Inspectie van het Onderwijs, 2020b). Het onderzoek laat zien dat de inspectie betrouwbaar oordeelt en dat er een voldoende scherpe cesuur is. Wat betreft de cesuur vraagt de inspectie zich af of de lat bij de

standaarden ‘kwaliteitscultuur’ en ‘verantwoording en dialoog’ niet te laag ligt. Dat zou volgens de inspectie verklaard kunnen worden doordat de wet betrekkelijk weinig eisen stelt met betrekking tot deze standaarden.

Met betrekking tot de normering komen uit de interviews twee aandachtspunten naar voren. Het eerste aandachtspunt heeft betrekking op leerlingen die een deel van het onderwijs op een andere school volgen dan op de school waar zij zijn ingeschreven (symbiose). Volgens de website van de inspectie kan bij symbiose een maximum van 60 procent van het lesprogramma op een andere school plaatsvinden.²⁵ De sectorwetten geven echter geen maximum (art. 15 WPO, art. 6h WVO en art. 26 WEC). Het tweede aandachtspunt heeft te maken met de normering van leerresultaten. Sommige schoolleiders vinden het onduidelijk waar de normeringen voor cognitieve aspecten op zijn gebaseerd en wat de reden is om de normen aan te passen. De onduidelijkheid betreft met name de manier waarop de

leerlingenpopulatie/context meetelt in de beoordeling.

De verificatieonderzoeken op schoolniveau hebben een ander doel dan de kwaliteitsonderzoeken naar risico’s, namelijk kijken of de informatie van het bestuur juist is en of de sturing op kwaliteit werkt.

Mocht de inspectie tijdens het verificatieonderzoek onverwachte risico’s op schoolniveau constateren dan kan overgegaan worden tot een kwaliteitsonderzoek naar risico’s. Hiermee krijgt het

verificatieonderzoek ook een rol in het kader van de waarborgfunctie. Uit de evaluatie van de inspectie blijkt dat “een deel van de inspecteurs aangeeft dat het lastig is dat het onderzoek gericht is op zowel het verifiëren van de kwaliteitszorg van het bestuur als op het beoordelen van de school” (Inspectie van het Onderwijs, 2020a: 34).

24 Zie voor meer informatie de in de vorige voetnoot genoemde website en ook:

https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/toezicht-op-onderwijsresultaten/onderwijsresultaten-vso.

25 Zie hiervoor: https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijssectoren/speciaal-onderwijs/wet-en-regelgeving/symbioseregeling-speciaal-onderwijs.

Uit eigen evaluaties van de inspectie blijkt dat het veld het toezicht positief beoordeelt (Inspectie van het Onderwijs 2019a en 2020a). Verder komen uit zowel de eigen evaluaties van de inspectie als een recente effectstudie van het onderwijstoezicht (Honingh e.a., 2020) een aantal verbeterpunten naar voren. Deze hangen vooral samen met de combinatie van de twee functies van het toezicht:

waarborgen en stimuleren. De evaluaties van de inspectie (2019a en 2020a) laten zien dat het

onderscheid tussen deugdelijkheidseisen en eigen kwaliteitsaspecten niet altijd helder is voor het veld.

De effectstudie bevestigt deze bevinding en voegt eraan toe dat beide functies in de praktijk lastig te verenigen zijn. “Het grootste ongemak lijkt te bestaan door de dubbele ambitie om te waarborgen en stimuleren. Bij het waarborgen horen duidelijke vaststaande normen die niet mis te verstaan zijn en daarom ook veel helderheid bieden bij de onderwijsorganisaties (de onder toezicht staande). Daar tegenover staat dat het stimuleren en aanzetten tot verdere verbeteringen juist vraagt dat de inspecteur zich inleeft, oog heeft voor een ander perspectief en uitgaat van richtlijnen in plaats van strakke kaders. Beide stijlen, respectievelijk een rule-based stijl en een principle-based stijl, kunnen op gespannen voet staan. In de praktijk zien we dit terug en groeit het wantrouwen, juist omdat de toezichthouder als onvoorspelbaar ervaren wordt” (Honingh e.a., 2020: 85). Ook een deel van de geïnterviewde landelijke stakeholders, bestuurders en schoolleiders wijst op de spanning tussen waarborgen en stimuleren. Sommigen gaan zelfs zo ver dat ze deze combinatie niet mogelijk of

wenselijk vinden. “Handhaven en stimuleren vind ik niet te combineren. Er is een instituut nodig dat met harde hand ingrijpt als het echt fout gaat en dat kan nooit hetzelfde instituut zijn dat ook zegt wat ben je goed bezig. Want dan houd je de principes die op angst gebaseerd zijn. Niet de wortel en stok in één hand. Want dan krijg je perverse prikkels.” Zij zijn van mening dat de inspectie alleen ‘oordelen’ moet geven in het kader van de waarborgende taak. “De vraag die de inspectie moet beantwoorden is of voldaan wordt aan de deugdelijkheidseisen. Op deze vraag zijn maar twee antwoorden mogelijk: of je voldoet wel óf je voldoet niet. Bij de waardering goed gaat het om een heel andere benadering dan bij de controlerende functie; waardering goed is veel inhoudelijker en subjectiever. Het stimulerende karakter zit met name in de gesprekken.”

De effectstudie laat zien dat het nog te vroeg is om daadwerkelijke effecten vast te stellen (Honingh e.a., 2020). Een interessante vraag in dit verband is volgens ons wat het effect van de huidige werkwijze van het toezicht is op het waarborgen van de basiskwaliteit.

Tot slot wijzen de geïnterviewde schoolleiders uit het (v)so erop dat het toezicht zich in hun sector niet kan beperken tot onderwijs, maar dat er geïntegreerd dan wel multidisciplinair toezicht nodig is. “De samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp is in toenemende mate van belang. Dan kan niet volstaan worden met toezicht op het onderwijs.”

4 Brede kwaliteit

In dit hoofdstuk staat de verkenning centraal naar de verhouding tussen de deugdelijkheidseisen en kwaliteit in breder perspectief. We geven antwoord op de volgende onderzoeksvragen:

3. In hoeverre doen het geheel van deugdelijkheidseisen en de wijze waarop toezicht wordt gehouden recht aan brede onderwijsdoelen en eigen aspecten van kwaliteit?

4. Waarom besteden besturen en scholen wel of geen aandacht aan brede onderwijsdoelen en eigen aspecten van kwaliteit?