236. Ten behoeve van de totstandkoming van gereguleerde tarieven doet GTS een
tarievenvoorstel voor jaar (t). In dit voorstel dient het gewogen gemiddelde tarief van de voorgestelde tarieven kleiner of gelijk te zijn aan het gewogen gemiddelde tarief voor het jaar (t), welke wordt berekend op basis van de gereguleerde tarieven van jaar (t-1), de cpi en de x-factoren, gecorrigeerd voor bijzondere uitbreidingsinvesteringen, nieuwe producten en diensten en nacalculaties. Van deze werkwijze kan niet worden afgeweken. Dit betekent dat bijzondere uitbreidingsinvesteringen, nieuwe producten en diensten, en nacalculaties leiden tot een uniforme procentuele verandering van alle tarieven. Op deze wijze dragen alle afnemers op gelijke wijze hieraan bij.
237. De methode van regulering zelf verplicht GTS in beginsel niet om alle tarieven in gelijke mate te laten veranderen. GTS heeft dus enige ruimte om zelf te bepalen op welke kostensoorten zij de doelmatigheidskorting laat doorwerken en welke tarieven daarvan het meeste effect ondervinden. ACM ziet in de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 november 2006, waarin tot uitdrukking komt dat de methode van regulering richting moet geven aan het niveau van de te onderscheiden tarieven, aanleiding om ervoor te zorgen dat de doelmatigheidskorting overwegend gelijkmatig toegepast wordt op de diverse tarieven. ACM komt hieraan tegemoet door via de methode van regulering stabiliteit te brengen in de tariefontwikkeling, door middel van de toepassing van een bandbreedte op de tarieven.
6
0
/6
5
238. De bandbreedtesystematiek leidt ertoe dat GTS over alle tarieven per taak tezamen gemiddeld genomen de opgelegde x-factor moet realiseren en niet per toegepast tarief. Dit doet recht aan het feit dat ACM geen gedetailleerd inzicht heeft in de kosten die gepaard gaan met elk afzonderlijk tarief. ACM acht het redelijk, en voor de hand liggend, om de x-factor op het gemiddelde tarief toe te passen en niet op elk afzonderlijk tarief van iedere afzonderlijke dienst. Dit geeft GTS de mogelijkheid om, binnen de gegeven ruimte, zelf te bepalen hoe haar tarievenvoorstel voor de verschillende tarieven per individuele diensten eruit ziet. Op die manier heeft GTS voldoende ruimte om, daar waar door wijzigingen in de onderliggende kostenstructuur de tarieven niet meer volledig in verhouding staan tot de kosten, binnen de gekozen bandbreedte de afzonderlijke tarieven aan te passen. Omdat ACM het tegelijkertijd van belang acht richting te geven aan de verschillende tarieven, heeft zij een bandbreedte geïntroduceerd die afzonderlijke tariefafwijkingen normeert.
239. De bandbreedte is symmetrisch en zal op de volgende wijze worden toegepast. Binnen de huidige kostenstructuur mag een tarief voor jaar (t) in beginsel niet meer dan 5% afwijken van het tarief in jaar (t-1), gecorrigeerd voor de gewogen gemiddelde tariefsverandering. De gewogen gemiddelde tariefsverandering wordt bepaald door de x-factor(en), de cpi, bijzondere uitbreidingsinvesteringen, nieuwe producten en diensten en nacalculaties. ACM overweegt dat bij 5 % afwijkingsruimte nog gesproken kan worden van een relatie tot de kosten, waardoor het principe dat tarieven gebaseerd zijn op de aan de dienst ten grondslag liggende kosten voldoende tot zijn recht komt. Tegelijkertijd doet deze beperkte
afwijkingsmarge recht aan de behoefte van afnemers aan zekerheid omtrent de hoogte van tarieven.
240. Daarom besluit ACM dat individuele tariefswijzigingen maximaal 5% van de gewogen
gemiddelde tariefswijziging mogen afwijken. Dit betekent dat individuele tariefswijzigingen die maximaal 5% van de gewogen gemiddelde tariefswijziging afwijken, geacht worden in lijn te zijn met het beginsel van kostenveroorzaking. De voorstellen voor tariefswijzigingen binnen deze bandbreedte behoeven niet te worden voorzien van een uitgebreide onderbouwing door GTS.
241. Met hantering van deze bandbreedte brengt ACM tot uitdrukking dat zij ervan uitgaat dat GTS consistentie betracht in de toerekening van kosten in lijn met het beginsel van
kostenveroorzaking, als verwoord in artikel 3.4.2 van de Tarievencode Gas. Hiermee doelt ACM op de onderlinge verhouding tussen de individuele tarieven zoals die volgt uit het voorgaande, meest recente, tarievenbesluit. De verschillende tarieven worden derhalve vastgesteld op grond van het bepaalde in de TarievenCode Gas, rekening houdend met een bandbreedte waarbinnen de tariefsaanpassingen zich ten opzichte van het vorige jaar ten hoogste mogen bevinden.
242. GTS kan in uitzonderingsgevallen tariefwijzigingen voorstellen die buiten deze bandbreedte vallen, met name als de toerekening van bepaalde kosten op grond van het beginsel van
6
1
/6
5
kostenveroorzaking dit vereist, maar moet deze afwijkingen motiveren. Hierbij is ACM voornemens om belanghebbenden te consulteren over door GTS voorgestelde afwijkingen van de bandbreedte van 5%.
243. Meer in het bijzonder geldt dat GTS gemotiveerd af kan wijken van de bandbreedte wanneer zij aan kan tonen dat zij op een bepaald punt of bepaalde punten concurrentie ondervindt. De mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen rekening te houden met tarieven van andere netbeheerders ten aanzien van individuele tarieven volgt uit de Verordening. De Europese Commissie licht dit in een Commission staff working document74 als volgt toe:
“Bearing in mind that cost-based tariffs might be the preferred option to promote the
underlying objectives of the Regulation and Directive 2003/55/EC (to establish a well
functioning internal market for gas) such an approach seems to be justified, if these objectives are thought to be better achieved by tariffs emerging from benchmarking. Therefore, the outcome of a benchmarking of tariffs by regulators may be taken into account where there is effective pipeline-to-pipeline competition and where tariffs based on actual costs incurred would distort this competition. The benchmarking therefore serves as a complementary method to the cost based approach.”
244. Uit het citaat spreekt het uitgangspunt dat voor een afwijking van het beginsel van
kostenoriëntatie duidelijk moet zijn dat de doelstellingen van de Verordening beter gediend worden met een tarief dat is vastgesteld op basis van een tarievenbenchmark dan op basis van kosten. GTS dient in haar aanvraag voor afwijking van kostenoriëntatie op individuele punten dus aan te tonen dat zowel de daling van tarieven op aan concurrentie onderhevige punten, als ook de daarmee gepaard gaande stijging van tarieven op andere punten, beter bijdragen aan de doelstellingen van de Verordening dan kostengeoriënteerde tarieven. 245. Voorts dient aan (minstens) twee voorwaarden te zijn voldaan op basis waarvan ACM zou
kunnen besluiten om af te wijken van het uitgangspunt van kostengeoriënteerde tarieven, door GTS voor bepaalde tarieven toe te staan een tarief buiten de bandbreedte van 5% te
hanteren. Op de eerste plaats dient GTS aan te tonen dat zij effectieve concurrentie ondervindt van andere transportroutes. Ten tweede moet komen vast te staan dat tarieven gebaseerd op GTS’ efficiënte kosten de effectieve concurrentie verstoren.
246. De Europese Commissie overweegt daarnaast het volgende:
“Regulators are supposed to develop criteria allowing them to determine the existence of “effective pipeline-to-pipeline competition”. These criteria should at least take into account the expectation that competing systems imply a real choice to the user. When developing and applying the criteria, national regulatory authorities of neighbouring Member States should cooperate, in order to ensure a consistent and compatible approach across the Member
74 Voluit: Commission staff working document on tariffs for access to the natural gas transmission networks regulated under Article 3 of Regulation 1775/2005, d.d. 20.4.2007, SEC(2007) 535. Zie onder meer randnummer 17.
6
2
/6
5
States concerned.”
247. ACM dient derhalve de criteria te bepalen aan de hand waarvan zij toetst of sprake is van “effective pipeline- to- pipeline competition”. Deze criteria dienen te zijn afgestemd met naburige nationale regulerende instanties. In dit verband verwijst ACM naar het onderzoek dat Brattle in 2007 en 2010 voor ACM heeft uitgevoerd. Daarin heeft ACM Brattle gevraagd te onderzoeken welke criteria andere toezichthouders hanteren en een methode te ontwikkelen die in lijn is met die van andere toezichthouders. In lijn met de methodes die zijn gebruikt door andere toezichthouders, stelt Brattle dat concurrentie effectief is indien “GTS zonder op kosten gebaseerde tariefregulering geremd zou zijn haar tarieven significant te verhogen”. Brattle definieert significant daarbij als 10%. ACM zal deze methode ook hanteren bij de beoordeling van het voorstel van GTS voor zover deze methode nog steeds in lijn is met de methodes van andere toezichthouders.
248. Een verzoek van GTS waarbij zij voor een of meer bepaalde transportroutes een tarief voorstelt buiten de bandbreedte, zal daarom goed onderbouwd moeten worden, waarbij wordt aangetoond dat is voldaan aan de eisen die ACM, in navolging van de Commissie, daaraan stelt zoals verwoord in bovenstaande randnummers.
249. ACM zal marktpartijen en naburige toezichthouders consulteren in geval van een door GTS ingediend verzoek waarbij de bandbreedte van 5% wordt overschreden in verband met (vermeende) effectieve concurrentie op bepaalde transportroutes.
250. GTS dient er aldus rekening mee te houden dat zij een onderbouwd verzoek tot afwijken van de bandbreedte vanwege pipe-to-pipe competition in de tarieven voor jaar t uiterlijk 30 mei van het jaar t-1 moet doen.
6
3
/6
5
11 Dictum
251. De Autoriteit Consument en Markt stelt de methode van regulering als bedoeld in artikel 82, tweede lid van de Gaswet vast vanaf 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016 voor de in randnummer 3 van dit besluit genoemde wettelijke taken als bedoeld in artikel 10 en 10a van de Gaswet, overeenkomstig de beschrijving in dit besluit en de bijbehorende bijlagen. 252. Van dit besluit wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Voorts publiceert de Autoriteit
Consument en Markt dit besluit op de internetpagina van de Autoriteit Consument en Markt.
Den Haag,
Autoriteit Consument en Markt namens deze,
Chris Fonteijn Voorzitter Bestuur
6
4
/6
5
Begrippenlijst
Begrip ToelichtingAansluittaak Taak als bedoeld in artikel 10, zesde lid, onder a of b. ACM Autoriteit Consument en Markt.
AGI Administratieve Grondslagen Informatieverzoeken. De richtlijnen volgens welke GTS haar financiële gegevens aan ACM verstrekt. Balanceringstaak De taak van balancering (het in evenwicht houden van het landelijk
gastransportnet). Begininkomsten
Bestaande aansluitingtaak
De totale inkomsten van GTS voor het jaar 2013. Taak als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onderdeel d.
CMP Procedureregels voor congestiemanagement op grensverbindingen. Cpi Consumentenprijsindexcijfer.
Efficiënte kosten De kosten (inclusief een redelijk rendement) waarvan ACM vindt dat GTS die noodzakelijk moet maken om aan zijn wettelijke taken te kunnen voldoen.
Eindinkomsten De totale inkomsten van GTS voor het laatste jaar van de reguleringsperiode, die resulteren nadat in alle jaren van de reguleringsperiode de x-factor is toegepast.
Frontier shift De verwachte generieke productiviteitsontwikkeling. GAW Gestandaardiseerde activawaarde.
Gearing Een vastgestelde norm met betrekking tot de mate van financiering met vreemd vermogen.
GTS Gasunie Transport Services B.V., de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet.
Kwaliteitsconversie-taak De taak van kwaliteitsconversie (het voor transport aangeboden gas door bijmenging van gassen of op andere wijze in een
overeengekomen kwaliteit en samenstelling brengen). Marktfaciliterende
activiteiten
Door GTS verrichte activiteiten die ten goede komen aan de
ontwikkeling van de gasmarkt en daarmee het bestaande pakket aan diensten van GTS verbeteren, waaraan echter geen specifiek tarief ten grondslag ligt, maar die in beginsel wel leiden tot een verhoging van de kostenbasis van GTS.
Methodebesluit Het besluit van ACM waarmee zij de methode tot regulering vaststelt. Minister Minister van Economische Zaken.
NC CAM Netwerkcode capaciteitsallocatiemechanismen op grensverbindingen. Redelijk rendement Het rendement dat voor ondernemingen met een vergelijkbaar
risicoprofiel als GTS in het economische verkeer gebruikelijk is. Reguleringsperiode Een periode van ten minste drie jaar en ten hoogste vijf jaar waarvoor
ACM voor GTS de methode van regulering vaststelt.
6
5
/6
5
2013.
- vierde De vierde reguleringsperiode betreft het jaar 2014 tot en met het jaar 2016.
Rekenvolumina De verwachting van ACM over het aantal eenheden dat GTS van die dienst zal afzetten.
Representatieve organisaties
Organisaties die op de elektriciteitsmarkt de belangen behartigen van onder meer consumenten, zakelijke klein- en grootverbruikers en het bedrijfsleven in het algemeen.
Totale inkomsten (TI) De totale inkomsten uit de tarieven, te weten de som van de vermenigvuldiging van elk tarief en het vastgestelde rekenvolume. Transporttaak De taak voor het uitvoeren van gastransport en daaraan gerelateerde
zaken.
TSO Transmission System Operator.
Uitbreidingsinvesteringen Investeringen voor de aanleg of uitbreiding van het door GTS beheerde net.
Verordening Verordening (EG) Nr. 715/2009 van het Europees Parlement en ACM van de Europese Unie van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1775/2005.
WACC Weighted Average Cost of Capital. ACM stelt het redelijk rendement gelijk aan de WACC. De WACC is een percentage.
x-factor Korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering.
x-factorbesluit Het besluit van ACM waarmee zij voor GTS voor een periode van ten minste drie jaar en ten hoogste vijf jaar de x-factor vaststelt.