tegenwind en stagnatie

Het is niet verwonderlijk dat de overheid probeerde een nieuwe orde-ning aan te brengen, niet in het minst vanwege de stormachtige groei van de vraag naar rechtshulp en de daarmee gemoeide kosten. Toch stond de voor consultatie bedoelde Vraagpunten niet in het teken van beheersing of krimp. Veeleer ging het om vraagstukken als de afbake-ning tussen eerste- en tweedelijnsrechtshulp (tussen advies en proces-vertegenwoordiging) en tussen sociale en commerciële rechtshulp-verlening, en om de vraag hoe de kwaliteit van de rechtsbijstand geborgd zou kunnen worden. Toen kwam de economische crisis van begin jaren tachtig, die noopte tot bezuinigingen op overheids-uitgaven. Daarbij kwam ook de financiering van de rechtsbijstand als ‘openeinderegeling’ in discussie. Waar dat voor een bezuinigende overheid een onbeheersbare uitgavenpost betekende, was dat voor de

2 Er is een groot aantal studies en onderzoeken die tezamen een prachtige caleidoscoop vormen van een periode gekenmerkt door veelkleurigheid, tegenstrijdigheid, ideologisch optimisme en empirisch gebaseerde relativering. Voor de liefhebbers: Schuyt e.a. 1976; Van Manen 1978, 1989; Prakken 1985; Klijn 1991;Westerveld e.a. 2010.

Stroomverleggingen in de Nederlandse geschilbeslechtingsdelta 53

betrokken instanties een vanzelfsprekende invulling van wat als een ‘sociaal grondrecht’ werd gezien. Alle bij de rechtshulp betrokken actoren – alternatieven en traditionelen – verenigden zich tégen het ministerie onder de slogan ‘Duurder recht is onrecht!’ De invoering van de eigen bijdrage voor de WROM-gerechtigden resulteerde in vele vlammende verbale protesten, raambiljetten, weigeringsacties, een protestmars van advocaten in toga en een tweede landelijke vergade-ring van de Orde van Advocaten tegen dat beleid (Van Leeuwen 1986; Van Tulder 1987; Klijn & Paulides 1988).

Hoe heftig de discussie ook was, deze leidde niet tot wijzigingen in het aanbod van rechtshulpvoorzieningen. Dat gebeurde wel door de sterke opkomst van de rechtsbijstandverzekering. Dit type verzekering had in de jaren vijftig zijn intrede gedaan in Nederland, in de vorm van een beperkte verzekering in geval van schade als gevolg van verkeers-ongelukken. Die markt groeide in omvang, maar daarnaast veroverde de rechtsbijstand ook een ander deel van de markt: de rechtsbijstand aan particulieren in de vorm van huishoudpolissen. Tevens werd het verzekeringspakket uitgebreid met inhoudelijke advisering. Dit was in het bijzonder interessant voor de burgers die buiten het krimpende net van de gefinancierde rechtsbijstand vielen (de middeninkomens). Temeer was deze verzekering aantrekkelijk door betrekkelijk lage pre-mies. Die konden laag worden gehouden door veel moeite te doen om conflicten ‘te schikken’, zodat niet vaak doorverwezen hoefde te wor-den naar een (dure) advocaat. Deze ontwikkeling leidde tot concur-rentie en daarmee tot een gespannen verhouding met de balie (Blan-kenburg & Klijn 1990), en – vanwege de schikkingspraktijk – tot harde

verwijten (‘stenen voor brood’).3

Ondertussen wakkerde de interne strijd aan over de afbakening tussen advisering en procesbijstand, vooral door de veranderende rol van de Buro’s voor rechtshulp. De Buro’s hadden zich gespecialiseerd op advies bij sociale problemen (wonen, werk en verblijf), maar lieten zich gaandeweg steeds meer in met het verlenen van procesbijstand, al dan niet via eigen advocaten in loondienst. Daarmee begaven zij zich op een terrein waarop de reguliere zelfstandig gevestigde advoca-tuur altijd het monopolie had gehad, met de nodige spanningen van dien. Deze ontwikkeling veroorzaakte ook scherpe verdeeldheid in de

3 Anno 2012 bedroeg de penetratiegraad van de rechtsbijstandverzekering uitgedrukt in het percentage huishoudens 54%; van de huishoudens met kinderen heeft 60% zo’n voorzie-ning getroffen.

gelederen van de Buro’s, wat uiteindelijk hun positie in de discussies over de inrichting van het bestel verzwakte, getroffen als ze waren door friendly fire.

Door de financiële perikelen en de interne en externe spanningen in het veld van de (gesubsidieerde) rechtsbijstand brachten de jaren tachtig geen verheldering, maar eerder gedoe en stilstand. Dat wordt anders in het daaropvolgende decennium.

Fase 3: herkanalisering

Diep in de nacht van de allerlaatste zitting van het jaar 1993 gaat de Eerste Kamer akkoord met de Wet op de rechtsbijstand (WRB), die op 1 januari 1994 in werking treedt, ook al zal de inhoudelijke behande-ling van het wetsvoorstel plaatsvinden in de eerste zitting van dat jaar. Kennelijk is er veel aan gelegen om de wet snel in werking te stellen. Deze WRB is de wettelijke aflossing van de wacht: de WROM, die al in 1977 de facto onbruikbaar werd geacht. Na twintig jaren werk aan een nieuwe wet is de grootste institutionele verandering de instelling van de Raad voor rechtsbijstand als centraal orgaan, dat belast wordt met ‘de organisatie van de verlening van rechtsbijstand in het ressort en met het toezicht op de uitvoering daarvan’ (art. 8 WRB). Doordat dit per ressort wordt geregeld, vormt de WRB het geboortekaartje van een vijfling: elk ressort krijgt een raad die bestuurlijke invulling moet geven aan een doelmatige en een kwalitatief adequate rechtshulp.

Anders dan wellicht vermoed, bracht deze verandering weinig vreugde bij de Buro’s en de balie. Na jaren van bezuinigingen op de rechts-bijstand had zich in het veld de verdenking postgevat dat de overheid via de nieuwe raden de rechtshulp en de kosten daarvan vooral onder een beheersregiem wilde brengen. Bepaald niet iedereen onderkende de mogelijke waarde van het ontstaan van een buffer tussen het minis-terie en het veld.

Daarnaast was er binnen de advocatuur weinig aandacht voor de noodzaak tot kwaliteitsborging. Dat laatste bleek uit de reacties vanuit het veld op de aan de raden toegekende bevoegdheid om kwaliteits-eisen te gaan stellen aan de advocaten die zich bij de raden moesten inschrijven om in aanmerking te komen voor verlening (en dus hono-rering) van gesubsidieerde rechtsbijstand. De wet liet de inhoud van de ‘inschrijvingsvoorwaarden’ open; de invulling ervan zou een

kwes-Stroomverleggingen in de Nederlandse geschilbeslechtingsdelta 55

tie van professioneel overleg tussen raden en balie dienen te zijn. Om die invulling mogelijk te maken begon het WODC een onderzoek dat beoogde inzicht te krijgen in werkzame en effectieve kwaliteitseisen (Van Leeuwen e.a. 1996). De reacties op dat initiatief spraken voor zich: weigeringen om te participeren in de begeleiding van dat onder-zoek en gevraagd naar het nut van dergelijke voorwaarden: ‘Ik heb geen zin in dat gezeik’ of ‘Wij maken zelf wel uit wat kwaliteit is’ (Klijn & Van Leeuwen 1996). Een dergelijke opstelling is merkwaardig, daar de vernieuwers in de jaren zestig het kwaliteitsargument hanteerden om de traditionele advocatuur te bekritiseren. Dat een kritische blik van buitenaf op het punt van kwaliteit niet overbodig was, bleek uit de onderzoeksbevinding dat in 1993 6% (ongeveer 18.000 zaken) van alle door advocaten behandelde toevoegingszaken in handen was geweest van advocaten die zichzelf op het betreffende terrein niet als deskun-dige hadden gekwalificeerd. Hoewel een substantiële minderheid van de rechtshulpverleners (44%) zich geheel of ten dele tegen de inschrijf-voorwaarden verzette, is de weerstand tegen de raden gaandeweg afgenomen. Het huidige aanbod aan advocaten is voldoende: 40% van de balie staat bij de Raad ingeschreven (7.000 advocaten). ‘De Raad’, want sinds 2010 zijn de vijf raden opgegaan in één Raad voor de rechtsbijstand, is gevestigd te Utrecht.

Samenvattend kan worden gesteld dat er in de jaren tachtig spannin-gen ontstonden die in het bijzonder de Buro’s voor rechtshulp raak-ten. Toen de interne organisatie eenmaal op orde was, nam de Raad voor Rechtsbijstand de taak op zich om het hulpaanbod van de Buro’s te uniformeren en weer toe te spitsen op informatieverstrekking en advisering. Deze koerswijziging was gebaseerd op verschillende onderzoeken waaruit steeds weer naar voren kwam dat de burger pri-mair informatie wil. De herstructurering kreeg tussen 2003 en 2006 haar beslag in de vervanging van de Buro’s door het Juridisch Loket: een netwerk van 30 loketten, elk met een bezetting van zes à zeven arbeidsplaatsen, bereikbaar via spreekuren en telefonische consulten, en vooral ook via internet. In het beginjaar 2005 had het Juridisch Loket ruim een kwart miljoen (262.000) klantactiviteiten, in 2012

waren dat er 859.000 (Combrink-Kuiters e.a. 2013).4

4 Om het gebruik van het Loket te stimuleren krijgt ieder die na contact met het Loket als-nog in het kader van de gesubsidieerde rechtsbijstand een beroep doet op een advocaat, een prijskorting van ¼50 op de voor de bijstand van de advocaat te betalen eigen bij-drage. Zie ook het artikel van Peters en Combrink-Kuiters in dit themanummer.