Zowel de aard van de publieke goederen en diensten als de manier waarop die worden voortgebracht, is in de afgelopen decennia ingrijpend veranderd. Dat komt vooral door de introductie van ICT. En die ontwikkeling zal ook in de komende jaren verder gaan, misschien wel sneller dan in het verleden. De overstap van de mainframe computer naar de desktop heeft een revolutie teweeggebracht; nu zal de stap van desktops naar mobiele apparatuur en internetapplicaties (zowel programmatuur als dataopslag en communicatie) voor nieuwe mogelijkheden zorgen.
ICT verandert bij de overheid zowel de front office (personeel met direct klantencontact) als de back office (werknemers achter de schermen). Digitalisering leidt tot nieuwe diensten voor burgers en bedrijven. Mensen kunnen met steeds meer onderdelen van het openbaar bestuur zaken doen. Slechts enkele voorbeelden hiervan zijn de elektroni-sche belastingaangifte (zoals inkomstenbelasting, omzetbelasting, loonbelasting), het verrichten van betalingen aan de overheid, het aanvragen van vergunningen, het maken van afspraken, het beschikbaar stellen van informatie en stukken en het waarschuwen van burgers (in noodgevallen of als officiële documenten dreigen te verlopen). Het voordeel voor burgers en bedrijven is dat zij bij deze elektronische transacties niet of veel minder gebonden zijn door openingstijden of de locatie van publieksbalies.
Maar ICT maakt ook - enigszins buiten het zicht van de klanten van de overheid - ver-nieuwing van allerlei productieprocessen mogelijk. Het elektronische klantdossier is of wordt geïntroduceerd in uiteenlopende sectoren als de sociale zekerheid en belastingen, veiligheid, maatschappelijke ondersteuning, onderwijs en zorg. Hierdoor is de juiste informatie beschikbaar op het goede moment en voor de bevoegde personen (privacy-kwesties zijn hierin natuurlijk essentieel). De communicatiecomponent van ICT maakt het mogelijk om op een andere manier te communiceren met burgers en bedrijven.
Dat is in lijn met het ontstaan van netwerkorganisaties en de hervormingen in het openbaar bestuur. Innovaties maken nieuwe samenwerkingsverbanden en organisatie-vormen mogelijk en vragen om nieuwe werkprocessen en een andere manier van sturing. ICT maakt het ‘nieuwe werken’ mogelijk, een flexibiliteitconcept waarbij de individuele werknemers hun werk kunnen doen in een vorm die meer losgekoppeld is van de huidige (stand)plaats en afgesproken (werk) tijd. Innovaties en de toepassing daarvan zullen zich niet tot ICT beperken. Er zijn meer mogelijkheden, zoals de toepas-sing van robots in de zorg en van biotechnologie.
2004 2005 2006 2007 2008
Bruto participatie 68 68 68 69 70
Niet-westerse allochtonen 58 59 58 59 62
Netto participatie 63 63 65 66 68
Niet-westerse allochtonen 49 49 50 53 57
Werkeloosheid 6,5 6,5 5,5 4,5 3,9
Niet-westerse allochtonen 15,9 16,4 14,3 10,3 9,0
De introductie van nieuwe technologie is van grote invloed op de aard en inhoud van functies. Vaak wordt een link gelegd tussen ICT en de gestegen eisen die aan medewer-kers worden gesteld. Een dergelijk direct verband is echter in onderzoek slechts inciden-teel vastgesteld. Wel is duidelijk dat deze upgrading onderdeel is van een bredere ontwikkeling, waarin behalve de toepassing van ICT ook andere zaken een rol spelen, zoals de toenemende kennisintensiteit en complexiteit van werk en samenleving, de scherpere internationale concurrentie, de noodzaak tot meer klantgerichtheid en flexibilisering.
Geregeld wordt de verwachting uitgesproken dat publieke instellingen in de nabije toekomst door de toepassing van nieuwe technologie hetzelfde werk doen, maar met minder mensen. De arbeidsbesparende en arbeidsvervangende effecten van ICT worden echter vaak erg optimistisch ingeschat. Veel van de voorbeelden van het toepassen van ICT leiden tot een betere kwaliteit van de geleverde diensten, maar niet per se tot een hogere output en/of lagere kosten. Onderzoek naar de toepassing van ICT in het recente verleden laat zien dat enige nuancering op zijn plaats is. De mogelijkheden verschillen sterk per sector. Bovendien is de toepassing van ICT alleen onder strikte voorwaarden succesvol. ICT werkt alleen in de combinatie met ‘immaterieel kapitaal’, dat wil zeggen:
in samenhang met personeel en organisatie.
Een voorbeeld van de geschetste samenhang vormt het nieuwe werken. Daarbij gaat het niet alleen om thuiswerken, een betere fysieke werkplek of een aantal ICT-hulpmiddelen.
Het gaat ook om zaken als een beter begrip van de collectieve ambities van de organisa-tie, een inspirerende bedrijfscultuur, een leider als boegbeeld, andere vormen van aansturing, een betere balans tussen autonomie en verantwoording, vertrouwen in plaats van wantrouwen, minder regels en procedures, slimmere manieren van samen-werken, een persoonlijk werkbudget, resultaatafspraken, loon naar samen-werken, enzovoorts.
Pas als het geheel van technologie, organisatie en arbeid op een juiste manier in elkaar grijpt, zal ook de productiviteit omhoog kunnen gaan.
Een beperkende factor voor de arbeidsproductiviteit is bovendien dat de publieke sector – inclusief het openbaar bestuur – veel persoonsgebonden diensten levert. Het kenmerk daarvan is dat de productie en de levering van de dienst op hetzelfde moment (namelijk tijdens de persoonlijke interactie) plaatsvinden. Dit vermindert de mogelijkheden om de productiviteit te verhogen door op grote schaal of op voorhand te produceren.
Centralisatie of het verplaatsen van de productie is eveneens veel minder eenvoudig.
Hieronder zijn de trends uit dit hoofdstuk samengevat.
Tabel 1.2 Trends voor de arbeidsmarkt van het openbaar bestuur
Veeleisende burgers
De manier waarop tegen de overheid wordt aangekeken, is sterk veranderd.
Burgers zijn veeleisender geworden. Niet-gebruikers van publieke diensten zijn minder positief dan gebruikers. Ook politici en politiek partijen zijn minder snel tevreden over de functioneren van de overheid.
Hervorming van het openbaar bestuur
Kernpunten uit standpunten politieke partijen: minder ambtenaren en een kleinere overheid, een nieuwe organisatie en indeling van het openbaar bestuur, samenvoe-gen van ministeries, overheveling van taken naar gemeenten, verbeteren bedrijfsvoering en verminderen externe inhuur, harmoniseren van ontslagbescher-ming, rechtspositie van ambtenaren met de marktsectoren.
Ontgroening, dubbele vergrijzing en mogelijke krapte
Op de arbeidsmarkt is er minder aanwas van jonge toetreders. Veel oudere werkne-mers gaan met pensioen. Deze ontwikkelingen doen zich in verhevigde mate voor in het personeelsbestand van de overheid. Aanhoudende economische groei leidt op zijn minst tot kwalitatieve knelpunten in de personeelsvoorziening van het openbaar bestuur (de demografische ontwikkeling wordt beschreven in hoofdstuk 3).
Economische ontwikkeling &
begroting
Economische krimp in 2009, voorzichtige economische groei in 2010. Staatsschuld loopt op. De overheid geeft meer dan uit dan zij ontvangt. Ook het openbaar bestuur zal zijn bijdrage moeten leveren aan het op orde krijgen van de overheidsfi-nanciën.
Globalisering
Wereldwijde arbeidsdeling leidt tot specialisatie van landen. Gevolg is ook dat de concurrentie van elders heviger gevoeld wordt in Nederland. Arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen komen hierdoor onder druk te staan. Zekerheid vermin-dert.
Flexibilisering
Zowel werknemers als werkgevers hebben behoefte aan meer flexibiliteit. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de wens van werknemers om minder te werken (deeltijd) en werk te combineren met andere aspecten van het leven (zoals zorg, opleiding). Arbeidstijden veranderen en er zijn minder beperkingen in de werkplek en –locatie. Grote groei van het aantal zelfstandigen (zzp’ers).
Technologische ontwikkeling
ICT en andere technologieën maken nieuwe producten en productiewijzen mogelijk. De grenzen van de organisatie vervagen (netwerken, horizontalisering).
Nieuwe technologie leidt niet automatisch tot hogere productiviteit, samenhang met organisatie en personeel is essentieel.