6 Daarom is het van belang dat bij het bieden van deze voorziening de economische waarde ook echt wordt gerealiseerd en dat de uitvoeringskosten beperkt blijven. In de volgende paragraaf laat ik zien wat het financieel en maatschappelijk voordeel is als iemand uit een uitkering kan geraken.
1.2. Uitstroom bevorderen en instroom beperken
Als we kijken naar de kosten van een dienstbetrekking met loonkostensubsidie versus die van een bijstandsuitkering dan zijn de kosten ongeveer vergelijkbaar (€ 18.000 om € 20.000)5. Het grote verschil is echter dat met een baan economische én maatschappelijke waarde wordt gerealiseerd.
Eén van de opgaven voor de uitvoerders van de Participatiewet is om het verstrekken van bijstandsuitkeringen en het werken met
loonkostensubsidie niet te beschouwen als twee volledig gescheiden systemen, waarvoor
afzonderlijke instroom-beperkende en uitstroom-bevorderende maatregelen worden genomen. Het is maatschappelijk bezien ook wenselijk een verblijf in de bijstand af te wenden en de deelname aan
een dienstverband met loonkostensubsidie te stimuleren (de dikke groene pijl). Voor de doelgroep met een beperking is regulier werk zonder ondersteuning gezien de aard van de arbeidsbeperking vaak niet aan de orde. De opgave is daarnaast om het systeem zo in te richten dat eenmaal aan het werk met loonkostensubsidie een terugval naar een bijstandsuitkering zoveel mogelijk wordt beperkt of voorkomen (de dikke rode pijl)6. In dit rapport laat ik zien dat de economische waarde en
maatschappelijke waarde van werk boven een uitkering groot is, en dat de inspanningen van de overheid er op gericht moeten zijn om dit zoveel mogelijk te realiseren.
1.3. De economische en maatschappelijke waarde naar de verschillende actoren Voor dezelfde persoon met een beperking is onderzocht bij welke actoren de economische waarde van zijn/ haar werk in de samenleving terechtkomt.
Een voorbeeld hoe dit in de economie werkt, kan dit verduidelijken. Iemand heeft een
arbeidsbeperking met een loonwaarde van 50%. Hij genereert met zijn werk jaarlijks € 10.000. Dat is
‘echt geld’. Hij heeft een dienstverband van 0,8 f.t.e. op minimumloonniveau. In de samenleving als geheel is door zijn werk voor € 10.000 meer welvaart ontstaan:
• door het werk genereert de werknemer een inkomen, dat hoger ligt dan de uitkering (€ 1.500 netto extra per jaar).
• de werkgever die de persoon met een arbeidsbeperking in dienst genomen heeft, is blij met de werkzaamheden, betaalt salaris en ontvangt van de gemeente loonkostensubsidie. Maar financieel is het voor de werkgever neutraal. De kosten en baten vallen tegen elkaar weg (€ 0).
• de gemeente moet begeleidingskosten en loonkostensubsidie betalen (€ 18.000), maar hoeft geen bijstandsuitkering meer te verzorgen (€ 20.000). Per saldo is er sprake van een financieel voordeel (€ 2.000).
5 Zie voor toelichting op de kosten van een bijstandsuitkering bijlage 1.
6 Aan een terugval kunnen economische en persoonlijke redenen ten grondslag liggen. Banen met loonkostensubsidie zijn net als reguliere banen onderhevig aan conjuncturele schommelingen. Een publiek vangnet kan helpen als overbrugging naar een volgende werkplek. Daarnaast kunnen er persoonlijke redenen zijn bijvoorbeeld in ziekte of gezondheid waarbij met deskundige begeleiding van werknemer en werkgever de baan behouden kan blijven.
7
• het resterende voordeel van de extra welvaart komt ten goede aan de Rijksoverheid. Doordat de werknemer is gaan werken, krijgt hij echt salaris, en worden door de werkgever loonbelasting en premies betaald (€ 6.500).
Deze vier actoren zijn samen nodig om tot een goed werkend systeem te komen. Als één actor niet kan of wil meewerken, komt de baan niet tot stand.
Voor de werknemer geldt dat werk moet lonen boven het hebben van een uitkering.
De werkgevers hoeven er niet aan te verdienen om medewerkers met een beperking in dienst te nemen, maar als de sociale betrokkenheid leidt tot
verliesgevende bedrijfsactiviteiten, is dat uiteraard ongewenst7. Voor de gemeente moet het saldo neutraal tot licht positief zijn, zodat de uitgaven niet ten laste te gaan van andere voorzieningen. De precieze verdeling tussen de vier actoren is uiteindelijk een optelsom van (landelijke) beleidskeuzes.
Op dezelfde wijze zijn de maatschappelijke baten, zoals eerder aangegeven tenminste
€ 5.000, ook toe te wijzen aan de
verschillende actoren. De samenleving als geheel is € 15.000 gunstiger uit bij werk boven uitkering als rekening gehouden wordt met de economische en
maatschappelijke baten. Voor de individuele werknemer en de werkgever verandert er in vergelijking tot de voorgaande figuur vrijwel niets. De
Rijksoverheid is met in totaal € 10.000 de grootste begunstigde. Het voordeel voor het Rijk zou een stimulans kunnen betekenen om de werking van de Participatiewet te optimaliseren. Zij plukt daar zelf de meeste vruchten van. De gemeente heeft een beperkt extra voordeel omdat Wmo-uitgaven lager uitpakken. Deze extra baten zijn weliswaar behulpzaam, maar als andere condities nog niet zijn goed ingevuld, vormt dit niet ‘de gamechanger’ voor gemeenten om te investeren in de doelgroep naar werk. Maatschappelijke baten helpen gemeenten in de beleidsmatige afweging, maar zijn geen structurele financieringsbron.
7 Als een werknemer met een arbeidsbeperking een te groot voordeel heeft, kan er een ongewenste bevoordeling ontstaan ten opzichte van andere (reguliere) werkenden. Als een werkgever bij het in dienst nemen een financieel voordeel zou hebben, kan dat leiden tot specifieke verdienmodellen, die ten laste gaan van de inzet van reguliere werkenden.
8
2. De noodzaak tot een toekomstbestendige financieringssystematiek
De evaluatie van de Participatiewet laat zien dat het huidige financiële systeem verre van optimaal is en mede daardoor resultaten achterblijven. Zo is geconstateerd dat “in de huidige
lumpsumbekostiging gemeenten de volledige kosten betalen van een extra investering in de begeleiding naar werk voor mensen met een arbeidsbeperking. Zij betalen hiervoor vanuit maatschappelijk oogpunt dus een te hoge prijs, waardoor het risico bestaat dat er minder wordt geïnvesteerd in arbeidstoeleiding dan maatschappelijk optimaal is”8.
De gemeente heeft als initiator en facilitator immers een centrale rol in de uitvoering van de
Participatiewet. Voor het goed functioneren van de Participatiewet is het van belang dat Rijksoverheid de gemeenten in staat stelt om deze taak naar behoren te doen door voldoende middelen ter beschikking te stellen en te investeren in de economische en maatschappelijke waarde.
De gemeenten hebben op hun beurt de taak
werkgevers en werknemers zo te faciliteren (met goede begeleiding, opleidingen etc.) dat het dienstverband tussen werkgever en werknemer tot stand komt en gecontinueerd kan worden.
Gemeenten hebben voor het uitvoeren van de Participatiewet drie verschillende budgetten tot hun beschikking: het bijstandsbudget (BUIG), het Participatiebudget en het gemeentefonds9. Als
gemeenten de keuze moeten maken tussen de inzet van (i) werken met loonkostensubsidie of (ii) een bijstandsuitkering dan heeft dit een verschillende uitwerking op deze drie budgetten.
Eerst licht ik het voordeel toe van uitkering naar werk, en de gevolgen voor de drie budgetten (2.1.).
Daarna worden drie mogelijke financieringsmodellen geschetst (2.2.)
2.1. Het financieel voordeel van uitkering naar werk voor de gemeente
Als gemeenten de keuze moeten maken tussen de inzet van (i) werken met loonkostensubsidie of (ii) een bijstandsuitkering dan heeft dit een verschillende uitwerking op deze drie budgetten. In de volgende figuur is de afweging tussen werk en uitkering schematisch weergegeven:
Zoals ook in paragraaf 1.2 genoemd, is de keuze voor werk in beginsel licht positief (+ € 2.000). Er moet een forse investering gedaan worden in de kosten van leiding/ begeleiding (+
€ 6.500). Hiertegenover staan besparingen in de uitkeringslasten (- € 6.000) en de kosten van uitvoering (- € 2.500). Echter, het meestal positieve saldo van deze drie budgetten is vaak
niet genoeg om deze beslissing te nemen. Voor veel gemeenten is het problematisch om
vooruitlopend op de verwachte opbrengsten extra in participatiemiddelen te investeren. In de tabel staan enkele overwegingen weergegeven:
8De brede baten van werk. CPB/SCP publicatie. Maart 2020. H7, blz 31. Beleidsimplicaties.
9 In de technische bijlage staan beknopt de belangrijkste karakteristieken van deze budgetten samengevat.
9 Overweging bij investeren in
extra participatiemiddelen
Toelichting
1. Onzekerheid over het toekomstig rendement op het bijstandsbudget
Als de gemeente minder uitgeeft aan bijstandsuitkeringen, dan leidt dit tot voordeel bij ongewijzigd budget: zowel m.b.t. het macrobudget als het verdeelmodel. Kleinere gemeenten moeten op basis van het zogenoemde historisch verdeelmodel voordelen gedeeltelijk teruggeven.
2. Budgettaire prioriteiten Gemeenten ervaren (grote) knelpunten en tekorten in het sociale domein (Jeugd, WMO). Het is politiek dan moeilijk verkoopbaar op andere terreinen meer dan het beschikbare budget uit te geven/ investeren en daardoor de andere knelpunten niet op te kunnen lossen.
3. Budgettaire kaders Een beleidsmatig kader is bijvoorbeeld dat een gemeenteraad heeft opgedragen binnen de budgettaire kaders van het Participatiebudget te blijven. Ook kunnen er gemeentebreed begrotingsregels zijn afgesproken dat een overschot op een bepaald onderdeel beschikbaar komt voor de algemene middelen en dat dit niet gegarandeerd mag worden
aangewend voor een specifiek domein.
Er moet voor een gemeente voldoende zekerheid zijn over de toekomstige rendementen (behoud van het voordeel) en financiële middelen beschikbaar zijn om de benodigde investering te kunnen doen10. Omdat de condities per gemeente variëren, en er onvoldoende zekerheid is over
toekomstige rendementen, verklaart dit waarom een groot aantal gemeenten terughoudend is om actief in te zetten op banen met loonkostensubsidie. Ook al is er rekenkundig sprake van een financieel voordeel voor de gemeente, de condities voor het investeren in participatie zijn zo onzeker, dat er niet vanuit mag worden gegaan dat alle gemeenten dit ook daadwerkelijk doen.
2.2. Modellen voor een toekomstbestendige financieringssystematiek
Wil de Participatiewet de komende jaren een consistente en toekomstbestendige systematiek van financiering krijgen, dan is een bewust gekozen samenhangende strategie nodig tussen de verschillende budgetten. Hieronder worden drie mogelijke financieringsmodellen toegelicht.
1. Het huidige model van zelf investeren en terugverdienen met bijstandsbudget heeft als leidend principe dat de gemeente zelf een investeringsbeslissing neemt voor het geval
participatiemiddelen ontoereikend zijn, en dat de opbrengsten (minder bijstand) aan de gemeente ten goede komen.
2. Het model van gelijkelijk verdelen in het gemeentefonds hanteert als leidend principe dat gemeenten zelf in de gemeentelijke financiën op een doelmatige wijze de middelen kunnen alloceren en er van Rijkswege zo min mogelijk invloed is op de hoogte en samenstelling van de budgetten moet zijn.
3. Het model van sturen op maatschappelijke waarde hanteert als leidend principe dat inzet van participatiemiddelen nodig zijn om de economische en maatschappelijke meerwaarde te
genereren. Met een toereikend macrobudget en verdeling naar daadwerkelijk gebruik kunnen de benodigde investeringen worden veiliggesteld.
In onderstaand overzicht zijn de belangrijkste aspecten van deze drie modellen toegelicht:
10 Ook bij een positieve business case kunnen gemeenten niet ‘zomaar’ extra geld ter beschikking stellen. Deze middelen moeten beschikbaar zijn in de vorm van een investeringsbudget, een mede voor dit doel opgezette voorziening etc.
10 Financieringsmodellen Toelichting
1. Zelf investeren en terugverdienen met bijstandsbudget
Als gemeenten meer willen investeren dan de beschikbare participatiemiddelen dan is in de financiële afweging een belangrijke aanname dat de lagere
loonkostensubsidie (10.000) versus bijstandsuitkering (15.800) tot een blijvend financieel voordeel kan leiden.
Voor grotere gemeenten (> 40.000 inwoners) is dat inderdaad het geval:
vanwege het zogenoemde ‘objectieve verdeelmodel’ wordt het budget voor het volgende jaar niet aangepast als er door deze gemeente minder
bijstandsuitgaven worden gedaan. Een aantal gemeenten heeft met deze wijze van financiering afgelopen jaren actief op loonkostensubsidie ingezet.
Op de langere termijn is dit landelijk echter een onhoudbaar systeem. Als alle gemeenten dit zouden doen en dus meer zouden gaan investeren dan het (beperkte) Participatiebudget en voordelen gaan behalen in het bijstandsbudget, dan worden deze voordelen het volgende jaar in het landelijke macrobudget afgeroomd. Dan ontstaat een neerwaartse spiraal waarin gemeenten structureel steeds meer uitgeven dan het Participatiebudget, terwijl tegelijkertijd de Rijksoverheid alle voordelen in het bijstandsbudget blijft incasseren. Gemeenten worden als het ware gedwongen om aan dit (perverse) systeem mee te werken, want niet meedoen zou leiden tot nog meer tekorten. Uiteindelijk leiden alle gemeenten verlies, en wordt het vertrouwen in het stelsel ernstig ondermijnd.
Een alternatief financieringsmodel waarin gemeenten ook gedeeltelijk macro-voordelen meerjarig kunnen behouden, heeft echter ook bezwaren. Het bijstandsbudget kent grote conjuncturele schommelingen, zoals nu ook weer blijkt met de gevolgen van COVID-19. Deze schommelingen zijn dusdanig groot dat het voor gemeenten onhoudbaar is, om gedurende een groot aantal jaren alle mogelijke conjuncturele fluctuaties op te vangen. Jaarlijks aanpassen van het landelijke macrobudget naar een kostendekkend niveau blijft dus gewenst.
2. Gelijkelijk verdelen in het gemeentefonds
Het tweede model is ingegeven vanuit een algemene breder levende wens om het aantal specifieke uitkeringen tussen Rijksoverheid en de gemeenten te beperken. Daarmee ontstaat een overzichtelijker financiële verhouding tussen in het bijzonder het Ministerie van Financiën en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de gemeenten. Vakdepartementen zoals het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben dan geen eigen financiële beleidsruimte meer.
Deze technische operatie is Rijksbreed al een aantal jaar aan de gang en speelt op korte termijn ook voor de budgetten van de Participatiewet. Het
Participatiebudget is opgedeeld en het klassieke deel is inmiddels al ondergebracht in het gemeentefonds. Voornemen is om het resterende Participatiebudget in 2022 ook over te hevelen naar het gemeentefonds.
Een keuze voor dit model heeft een aantal consequenties:
• de inzet van het budget en de effecten daarvan verdwijnen buiten het zicht van Rijksoverheid en Tweede Kamer
• sturen op lokale beleidsdoelstellingen is niet meer gebaseerd op (landelijk) opgestelde budgetten en ervaringen
• het al dan niet toereikend zijn van het landelijk Participatiebudget voor de nieuwe doelgroep is voor gemeenten niet meer aantoonbaar
Dit model is voorstelbaar wanneer beleid en uitvoering grotendeels zijn uitgekristalliseerd en naar behoren functioneren. Voor de Participatiewet is dat nu nog niet het geval:
• er zijn grote verschillen tussen gemeenten die niet verklaarbaar zijn op basis van verschillen in sociaaleconomische situatie
• investeringen in economische en maatschappelijke waarde blijven achter
• komende jaren gaat de gemeentelijke doelgroep nog fors groeien
11 3. Sturen op
maatschappelijke waarde
Het derde model hanteert als principe dat het Participatiebudget voor de nieuwe doelgroep een hefboom kan zijn tot investeren in de economische en maatschappelijke waarde. Investeren in werk is van groot belang voor de betrokken mensen en levert economisch en maatschappelijk waarde op. In hoofdstuk 1 hebben we gezien dat deze voordelen maar zeer ten dele bij de gemeente terechtkomen.
Als de gemeenten door budgettaire knelpunten of door andere
beleidsprioriteiten zouden besluiten om niet te investeren in deze doelgroep, dan leidt dat daarmee voor de samenleving als geheel tot een verlies van welvaart.
Door de participatiemiddelen ‘veilig te stellen’ in een apart budget, kan de Rijksoverheid ervoor zorgen dat er voldoende middelen voor deze
investeringsbeslissing beschikbaar blijven. Door de participatiemiddelen te verdelen naar daadwerkelijk gebruik over de gemeenten, worden deze middelen vervolgens ook effectief ingezet: daar waar nodig.
Als op termijn blijkt dat het beleid succesvol is en leidt tot meer plaatsingen dan geprognotiseerd, kan aanvullend budget beschikbaar worden gesteld. De Rijksoverheid verdient er ook aan, als meer personen met een beperking aan het werk komen. Dit model is daarmee diametraal anders dan model 2:
• Rijksoverheid en Tweede Kamer houden zicht op de middelen en de beleidseffectiviteit
• indien gewenst kan worden bijgestuurd op de te behalen maatschappelijke effecten (volume) en de daarvoor benodigde middelen (budget).
Zoals gezegd: de evaluatie van de Participatiewet geeft alle aanleiding om kritisch te kijken naar de huidige financieringssystematiek. Parallel loopt er nu een proces van herziening van het
gemeentefonds (beoogde ingangsdatum 2022). Discussies over budgetsystematiek en de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten zijn in het verleden vaak krampachtig gevoerd. In
onderstaande box geef ik aan dat een wijziging in de financieringssystematiek niet haaks hoeft te staan op gemeentelijke beleidsvrijheid en de vrijheid in de besteding van middelen.
Beleidsvrijheid en vrijheid in besteding van middelen: een volwassen dialoog is gewenst Discussies over een eventuele herziening van gemeentelijke participatiemiddelen kunnen worden vertroebeld door een veronderstelde inbreuk op de gemeentelijke beleidsvrijheid. Vice versa kunnen oprechte zorgen van gemeenten over het niet toereikend zijn van het macrobudget vertroebeld worden met de suggestie vanuit de Rijksoverheid dat met ’slimme inzet van middelen en eigen beleidskeuzes’ er voor de gemeente geen financiële problematiek hoeft te zijn.
Idealiter is er een ‘volwassen dialoog’ tussen Rijksoverheid en gemeente hoe met toereikende participatiemiddelen de economische en maatschappelijke meerwaarde kan worden gerealiseerd.
In dit rapport versta ik onder beleidsvrijheid dat iedere gemeente een eigen afweging kan maken welke personen welke vorm van dienstverlening krijgen. De beschikbaar gestelde budgetten zijn ook niet
‘geoormerkt’. Gemeenten kunnen zelf de afweging maken meer of minder middelen uit te geven dan het desbetreffende budget.
Dit laat onverlet dat het om maatschappelijke redenen gewenst kan zijn dat de Rijkoverheid de gemeentelijke budgetten op een bepaalde wijze verdeelt. Iedere wijze van verdelen kent winnaars en verliezers. Maar de ene wijze van verdeling kan maatschappelijk voor de samenleving als geheel echter een beter resultaat opleveren dan de andere. Verdelingsissues zouden dan niet de boventoon moeten worden, maar in eerste instantie het gewenste maatschappelijke resultaat
Ter illustratie: ook het gemeentefonds en het bijstandsbudget kennen niet een uniform bedrag per inwoner, maar zijn in de loop der jaren ontwikkeld op een samenstel van indicatoren. Een effectieve wijze van verdelen is op zichzelf niet in strijd met de beleidsvrijheid van de gemeente.
12 Van belang is om de inzichten en argumentatie vanuit de evaluatie van de Participatiewet en de beoogde (generieke) doelstellingen van de herziening van het gemeentefonds bij elkaar te brengen, om op deze wijze tot een evenwichtige afweging te komen.
Op grond van de hierboven geschetste overwegingen worden – vanuit het perspectief van de Participatiewet - de volgende conclusies getrokken:
1. Zelf investeren en terugverdienen met bijstandsbudget is op de langere termijn niet
toekomstbestendig voor de gemeenten gezamenlijk en ondermijnt daarmee het actief inzetten van middelen voor de doelgroep.
2. Budgetten gelijkelijk verdelen in gemeentefonds geeft gemeenten de ruimte om alle middelen volledig naar eigen keuze in te zetten, ongeacht eventuele nadelige economische en
maatschappelijke effecten. Het risico bestaat dat door de onzichtbaarheid van het budget in economisch krappe tijden andere prioriteiten worden gesteld. Met een keuze voor deze financieringssystematiek zijn geen verbeteringen te verwachten in de tegenvallende resultaten van de Participatiewet.
3. Sturen op realiseren van maatschappelijke waarde biedt de mogelijkheid aan de Rijksoverheid om de gestelde maatschappelijke doelen te realiseren door gemeenten van voldoende
participatiemiddelen te voorzien, zodat zij werkgevers en werknemers kunnen faciliteren, en daarmee de economische en maatschappelijke waarde kunnen gaan realiseren.
De keuze voor het toekomstbestendige financieringsmodel is meer dan een ‘technische kwestie’.
Als veel waarde wordt gehecht aan het goed functioneren van de Participatiewet voor
medewerkers met een beperking, dan leidt dat tot de keuze voor model 3, het sturen op realiseren van maatschappelijke waarde.
13
3. Maatregelen korte termijn: 2021-2022
In dit hoofdstuk worden vier maatregelen besproken, waarmee op de korte termijn meer
participatiemiddelen beschikbaar kunnen worden gesteld en het systeem beter kan gaan werken.
3.1. Een eerlijke verdeling tussen gemeenten van het Participatiebudget De huidige verdeling van het Participatiebudget
voor de nieuwe doelgroep is gebaseerd op de historische verdeling van de Wajong-populatie en de WSW-wachtlijst11. Deze verdeling leidt in de praktijk tot grote verschillen in beschikbare middelen per gemeente. In 2014 waren bij de start van de Participatiewet geen andere ervaringsgegevens voor handen. Inmiddels zijn deze gedateerd.
Als we kijken naar de feitelijke inzet voor de nieuwe doelgroep (loonkostensubsidie-regulier en
Als we kijken naar de feitelijke inzet voor de nieuwe doelgroep (loonkostensubsidie-regulier en