Suggesties voor beleid

Beleid gericht op acceptatie van energiesystemen door burgers is zelden een kwestie van eenvoudige generieke regels. De juiste strategie blijkt in sterke mate afhankelijk van specifieke doelgroepen, kenmerken van het energiesysteem en psychologische, sociale en economische contextkenmerken. Dus monocausale verklaringen en eendimensionale oplossingen schieten meestal tekort. Daarom beperken we ons in deze sectie tot een aantal suggesties, die relevant zijn bij het ontwerpen en implementeren van energiesystemen, die kunnen rekenen op publieksacceptatie.

Acceptatie is een meer-dimensionaal concept. Beleid gericht op acceptatie van energiesysteen dient te onderscheiden naar doelgroepen op sociopolitiek niveau en op lokaal niveau, naar de aard van acceptatieobjecten, zoals tussen energiesystemen, concrete

installaties, onderzoeksinspanningen en de energiemix als geheel. Er doen zich grote verschillen voor tussen verschillende typen. Een goed begrip van acceptatieoordelen dient niet beperkt te blijven tot evaluatieve oordelen, maar dient tevens de sterkte van oordelen te omvatten (zie 1.2).

Acceptatieoordelen staan niet op zich zelf, borrelen niet zomaar op; maar zijn een reactie op waar mensen geconfronteerd worden: technische installaties, bestuurlijke verhoudingen tussen overheden, commerciële belangen, onzekerheid over veiligheid en gezondheid, juridische en financieel -economische structuren. Dat betekent dat

aangrijpingspunten voor acceptatievergroting niet alleen gezocht moeten worden in pogingen om burgers te beinvloeden, maar evenzeer in veranderingen van deze contextuele factoren.

Acceptatiebeleid dat wordt ingegeven door de ‘deficit’-hypothese is gedoemd te falen. De variatie in technische en beleidskennis is groot. Kennisvergroting hoewel nuttig op

zichzelf, leidt doorgaans niet tot meer acceptatie. Effectief beleid dient zich te baseren op de effectieve determinanten van acceptatie. Deze zijn meervoudig van aard en kunnen varieren tussen doelgroepen, systemen en contexten (zie 1.4).

Mensen maken afwegingen, en staan, in het algemeen, open voor goed argumenten; veel mensen zijn eveneens bezorgd om klimaatverandering. Echter er zijn belangrijke waarden en doelen, die men wil beschermen: de leefbaarheid lokale omgeving is zo’n groot belang. Burgers blijken niet ongevoelig voor milieuargumenten, maar uitvoerbaarheid is wel

een voorwaarde. Mensen zijn niet alleen maar uit op eigen gewin: financiele implicaties zijn vaak niet doorslaggevend. Maar als onredelijk of onrechtvaardig ervaren financiele

consequenties kunnen het milieubelang teniet doen.

Emoties maken deel uit van menselijke reacties. Emoties beinvloeden cognitieve oordelen en andersom. Gevoelens kunnen werken als een heuristiek, die het vermogen van individuen om afwegingen te maken afbreekt. Emoties kunnen begrepen worden als primaire signalen dat burgers belangrijke effecten verwachten of ervaren. Het negeren hiervan, met name aan de negatieve kant, leidt tot verlies van vertrouwen en verhoogde vigilantie.Voor een goede interpretatie van (non)acceptatieoordelen en voor een adequate response is begrip van deze emotionele componenten dus zeer noodzakelijk.

Bijdragen aan de instandhouding of creatie van een publiek goed dienen te voldoen aan eisen van procedurele en verdelende rechtvaardigheid (1.5). Dit begint bij een als

rechtvaardig beschouwde besluitvormingsprocedure, die voldoende recht doet aan de positie, de verwachte bijdrage en de belangen van omwonenden. daarnaast dient de besluitvorming fair te zijn ten aanzien van de verdeling van kosten en opbrengsten van het publiek goed en de redelijkheid van gevraagde bijdragen. Compensatie kan hierbij een rol spelen mits deze aansluit bij de aard en de framing van het verdelingsprobleem (zie 1.5).

NIMBY-isme verklaringen van lokaal verzet zijn in veel gevallen simplificaties van de werkelijke situatie, die bovendien conflictversterkend zijn en weinig bijdragen aan een oplossing. Nimby-isme wordt gemakkelijk verward met oprechte bezorgdheid, milieubesef en gebrek aan vertrouwen in projectmanagers. Door burgers NIMBY-isme te verwijten,wordt de focus bij de burger gelegd, maar voorbijgegaan aan deze projectgebonden contextuele factoren. Een analyse van acceptatieoordelen dient ook deze factoren in beschouwing te nemen. Door preciezer de verbanden tussen acceptatieoordelen en systeem/project

kenmerken te analyseren kunnen nieuwe richtingen worden gevonden ter bevordering van acceptatie, bv. beter inbedding in het landschap, aanpassing van schaalgrootte aan de omgeving.

Bezorgdheid over veiligheid voor bewoners doet andere argumenten verbleken. Ook directe sensorische effecten, zoals, lawaai, stank en visuele hinder roepen negatieve emoties op, die weinig ruimte laten voor tolerantie of compensatie. Geconfronteerd met effecten op

persoonlijk niveau ontstaan emoties, die versterkt worden als bezorgdheid niet gehoord wordt. Er zijn geen echte oplossingen zonder dialoog, waarin waardenconflicten,

onzekerheden en onrechtvaardigheden geagendeerd en verhelderd kunnen worden en waar nodig ook tot aanpassingen kunnen leiden.

Zonder vertrouwen zijn projecten niet uitvoerbaar, zeker niet als problemen niet gestructureerd zijn en onzekerheden zijn ingebouwd. Vertrouwen gaat over het gevoel dat er serieus zorg gedragen wordt voor de waarden en belangen van het publiek, dus bijvoorbeeld een veilige leefomgeving. Vertrouwen stelt burgers in staat om onzekerheden en onvolledig inzichten te accepteren en te coöpereren.

Het gevoel dezelfde waarden en doelen te delen werkt als een intuitive indicator voor de vertrouwenwaardigheid van projectactoren. Ook effectieve communicatie is afhankelijk van vertrouwen. Informatie kan niet landen als de bron gewantrouwd wordt, bv vanwege belanghebbendheid. Of als de informatie niet voldoende is toegesneden op de waarden van de burger. Dit betekent dat bij de inrichting van innovatieprojecten terdege rekening dient te worden gehouden met het vertrouwen dat door burgers in projectpartners wordt gesteld. Uit veel studies blijkt dat de industrie en ook vaak de overheid niet op veel vertrouwen mogen bogen. Antennes om vertrouwen en de dynamiek daarvan te registreren zijn cruciaal. Verlies van vertrouwen kan veroorzaakt worden door enkelvoudige ervaringen van burgers. Het opbouwen of herstellen van vertrouwen is een complexer proces dat veel aandacht,

inspanning en inzicht in de sociale situatie vereist. Bijvoorbeeld om geschonden (relationeel) vertrouwen te herstellen, is het van belang om de intenties en gedeelde doelen geloofwaardig te communiceren. Het hameren op eigen competentie en bezorgdheid over risico’s

wegwuiven leidt meestal tot het omgekeerde effect. Accurate informatie zal zijn doel missen bij gebrek aan relationeel vertrouwen. In andere woorden, cooperatie van de burger in

controversiele projecten is nog meer afhankelijk van morele overwegingen en intentionaliteit dan van competentieoverwegingen.

Zonder de mogelijkheid geloofwaardige, vetrouwenwekkende informatie aan te kunnen bieden is interactie met burgers ondoenlijk. Een reeks factoren bepaalt de geloofwaardigheid van informatie, waaronder de vertrowuenwekkendheid van de bron. Belanghebbendheid, doelconflicten, gebrek aan expertise en gebrek aan ‘nabijheid en gelijkheid’ spelen hierbij een rol. Een manier om vetrouwen in de bron te versterken is door

uitingen te koppelen aan meervoudige bronnen, bv overheid, industrie en milieubeweging geloofwaardiger zijn dan een enkelvoudige bron.

Het onderzoek naar risicocommunicatie heeft een reeks van factoren opgeleverd, die belangrijk zijn bij effectieve communicatie met burgers over over veiligheidsrisico’s. Succesvolle communicatie over risicodragende activiteiten kan helaas niet in een simpele receptuur worden vervat. Toch is het duidelijk dat een aantal principes essentieel zijn, die bovendien voortdurend worden geschonden.

Een eerste principe is het accepteren van het publiek als een legitieme partner, zodat burgers vroegtijdig betrokken raken bij beslissingen die hun leven, hun eigendommen en leefomgeving raken. In een democratie dient het doel van risicocommunicatie te zijn om te bevorderen dat de burger betrokken en geinteresseerd is en zich een overwogen oordeel wil en kan vormen om een bijdrage aan de besluitvorming te kunnen leveren. Ten tweede, de doelen van de communicatie dienen expliciet te zijn en aan te sluiten op de aard van de problematiek en het niveau waarop het conflict zich afspeelt (par. 1.6). Boodschap en

vormgeving dienen daarbij zorgvuldig afgestemd te zijn op de diversiteit in de doelgroep(en). Het derde principe luidt dat er een open oor dient te zijn voor de zorgen van de burger. Als de beleidsmaker niet naar de burger luistert zal het omgekeerde ook niet gebeuren. De burger conceptualiseert en beoordeelt risico anders dan de expert, dus assumpties over wat mensen weten, denken en willen dienen vermeden te worden. Mensen zijn vaak meer geinteresseerd in vertrouwen, geloofwaardigheid, competentie, eerlijkheid en empathie dan in

ongevalsstatistieken en risicoanalyses. Diverse onderzoeksmethoden zijn beschikbaar om de beleving van de betrokken burgers te leren kennen. Emotionele reacties dienen daarbij onderkend te worden en op waarde geschat. Het vierde principe is gericht op het creeren van vertrouwen en geloofwaardigheid en benadrukt dat risicocommunicatie eerlijk, direct en open is. Dit houdt in dat er ruimte is om onzekerheden in data of fouten te erkennen, dat

onbeantwoorde twijfels nader onderzocht worden, dat eerder meer dan minder informatie wordt gedeeld; dat worst-case schattingen besproken kunnen worden; en dat kritiekpunten van andere informatiebronnen besproken worden.

Particpatieprocedures leiden niet automatisch tot acceptatie, maar kunnen wel op diverse manieren bijdragen aan acceptatie en coöperatie door burgers, onder meer door vergroting van inzichten in het project, door stimulering van meningsvorming bij burgers,

door het identificeren van oplossingen voor knelpunten en door het versterken van

vertrouwen en commitment (zie 1.8). Er zijn vele vormen van participatie, die verschillen in deelnemende actoren, besluitvormingsstadium, intensiteit van inspanning en invloed van participanten. De juiste keuze veronderstelt een zorgvuldige afstemming tussen probleem, context en gekozen procedure.

Besluitvormingsprocedures gericht op acceptatievergroting kunnen alleen effectief zijn als ze aansluiten op de beleving van de burger. Dit geldt voor bijna alle in te zetten instrumenten, zoals communicatie, participatie, compensatie en regulering. Soms kan een simpele opiniepeiling daarin voorzien. Echter in veel gevallen is het voor beleidsontwerp of managementbeslissing gewenst dat de beleidsmaker of projectmanager inzicht heeft in de overwegingen, gevoelens en motieven van de burger en de verschillen, die zich daarbij voordoen. De inrichting en opzet van onderzoek dient dus voldoende verklaringskracht te bieden en aan te sluiten bij het beleidsprobleem.

Evaluatieonderzoek is van groot belang voor het lerend vermogen van beleidsmakers en andere betrokken actoren. Evaluatieonderzoek is vaak onvoldoende voorbereid en

onvoldoende gebudgetteerd. Post-hoc zijn de mogelijkheden voor onderzoek aanzienlijk minder. Alleen op grond van zorgvuldig ontworpen, goed gepland en in de projectgang ingebed evaluatieonderzoek kunnen betrouwbare en valide en leerzame conclusies worden getrokken. Om dit te kunnen realiseren, dient onderzoeksexpertise dus vroegtijdig bij het projectontwerp te worden ingebracht.