Van sturing naar toezicht

Hoewel toezicht niet hetzelfde is als sturing, maken toezichtregimes wel deel uit van het besturingsregime van een sector (Mertens, 2006). Veranderingen in de besturingscontext hebben daarom ook consequenties voor de inrichting van het toezicht. Eén van die veranderingen betreft de opkomst van wat Majone aanduidt als de ‘regulerende staat’ (Majone, 1994). In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw voltrok zich de transformatie van een dirigistische en interveniërende staat (de sturende staat) naar een in hoofdzaak regulerende en controlerende staat. De ‘regulerende staat’ wil niet zeggen dat de overheid minder beleidsambities heeft, het wil alleen zeggen dat zij die beleidsambities op een andere manier denkt te kunnen realiseren. De toenemende betekenis van Europese regelgeving leidt tot een bestuurspraktijk die minder op directe interventie is gebaseerd en meer op wetgeving en naleving daarvan (Majone, 1994). Het

toenemende belang van Europese wet- en regelgeving doet zich in tal van domein gelden. Europese regelgeving in de luchtvaart, de voedselveiligheid, milieurichtlijnen, transport, financiële dienstverlening, is bovenop vigerende landelijke regelgeving gestapeld. Op terreinen waar naast Europese regelgeving ook transnationale regelgeving bestaat neemt de regeldichtheid verder toe. Zo kent de luchtvaart al sinds 1944 het zogenaamde verdrag van Chicago, maar de Europese regelgeving op het terrein van de luchtvaart is strenger. Iedere overheidslaag die kan worden toegevoegd aan de regulerende instanties, voegt extra regelgeving toe.

Een tweede ontwikkeling in de besturingscontext met evenzo ingrijpende consequenties voor het toezicht is het resultaat van de verschillende stelselhervormingen. In de afgelopen drie decennia is de markt herontdekt als alternatief voor centrale overheidssturing en interventie. Maar de doctrine van nieuw publiek management en de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, hebben niet zozeer geleid tot minder regels en minder overheid, maar tot een overheid die vooral reguleert en contracteert (Majone, 1994, Hood, 1994). Door een scheiding aan te brengen tussen de betaler en aanbieder van maatschappelijke diensten, wordt getracht de efficiëntie en responsiviteit van maatschappelijke dienstverlening te vergroten. Omdat een overheid haar wettelijke verantwoordelijkheden voor de uitvoering van beleid niet kan veronachtzamen, rest haar niets meer dan de ‘in opdracht’ geleverde prestatie kritisch te meten en te beoordelen. Via prestatiecontracten en prestatie-indicatoren controleert de overheid vervolgens of de geleverde prestaties aan de politiek vast gestelde kwantitatieve en kwalitatieve criteria voldoen. Ook in Nederland vinden prestatie indicatoren hun weg naar sectoren van maatschappelijke dienstverlening. In de discussie over prestatie indicatoren vinden we dezelfde argumenten als in de discussie over systeemtoezicht versus verticaal product toezicht.

In haar advies Bewijzen van Goede Dienstverlening betoogt de WRR dat de principaal/agent benadering in maatschappelijke dienstverlening leidt tot een onwenselijke ‘boedelscheiding’ tussen beleid en uitvoering, van doelen en middelen, en van kaderstelling en mandatering (WRR, 2004). Het gevolg is dat inhoudelijke kennis verloren gaat door een te grote fixatie op meetbare prestaties. Bovendien zullen toezichthouders in een dergelijke context zich vooral richten op de middelmaat en de negatieve afwijkingen daarvan terwijl positieve afwijkingen minder in het oog springen. Als een alternatief voor prestatiemeting gericht op het product, noemt de raad in navolging van De Bruijn (2002) het meten van prestaties gericht op het proces.

Prestatiemeting op het product Prestatiemeting op het proces Resultaat Enkele maatstaven Expertoordelen Afstandelijke methoden Codificatie Gericht op afrekenen Ex-postcontrole

Laag onderling vertrouwen Externe reviewer / monitor Nadruk op objectiviteit

Proces

Variëteit van maatstaven Dialoog tussen professionals Lokale methoden

Ruimte voor tacit knowledge Gericht op leren

Real-time beeldvorming Hoog onderling vertrouwen Interne reviewer / monitor Nadruk op intersubjectiviteit.

Tabel 3.1 Product versus proces (WRR, 2004; De Bruijn, 2002)

In het WRR-rapport lijken beide typen prestatiemetingen, en bijgevolg het product en het proces, elkaar overigens uit te sluiten, alsof er geheel verschillende paradigmatische uitgangspunten achter schuil gaan. In de praktijk blijkt dat in de ontwikkeling van indicatorsets zowel procesfactoren als uitkomstindicatoren worden opgenomen (zie bijvoorbeeld Stuurgroep Transparantie GGZ, 2007).17

De aanbevelingen van de WRR met betrekking tot de inrichting van het toezicht en de relatie tussen extern toezicht en intern toezicht brengen ons terug naar de uitgangspunten van wat in beginsel onder systeemtoezicht wordt beschouwd. Des te beter het interne toezicht van organisaties en instellingen functioneert, en des te meer werk er wordt gemaakt van kwaliteitsborgende en risico beheersende mechanismen, des te inzichtelijker de financiële controle en verslaglegging wordt en des te gerichter en selectiever het externe toezicht kan functioneren.

Waar teveel verticaal toezicht is, wordt dit al snel als een last gezien die verdere economische ontplooiing en innovatie onnodig zou remmen. Vanuit tal van geledingen komt dan ook de roep om het zogenaamde horizontale toezicht, toezicht binnen instellingen, te versterken. De discussie over de relatie tussen verticaal – extern – toezicht en horizontaal toezicht staat bekend als de ‘governance’ discussie. De term horizontalisering is in die zin misleidend omdat iedere toezichtrelatie een verticale relatie is, ook binnen een instelling. Horizontalisering slaat meer op

17 Daarmee worden niet alle bezwaren tegen prestatie indicatoren weggenomen. Van Thiel en Leeuw (2002: 271) wijzen op de zwakke correlatie tussen de indicatoren en werkelijke prestaties en de inflatie van deze indicatoren over de tijd door zowel positieve als perverse leereffecten. Bevan en Hood (2006) wijzen op het inflatoire en soms zelfs perverse effect van prestatiemeting in een context waarin actoren strategisch leren om te gaan met de indicatoren. Actoren leren zich aan te passen aan de eisen waaraan moet worden voldaan, maar leren daarmee ook om de presentaties van hun prestaties dusdanig te manipuleren dat hun werkelijke functioneren er door wordt verbloemd. Zo blijken scholen in Nederland strategisch om te gaan met prestatie-indicatoren als Cito-toets uitslagen (congres Handhaving en Gedrag, 2008; zie ook Ehren, 2007).

het aspect van verantwoording naar aandeelhouders of belanghouders. Voor het toezicht binnen instellingen en bedrijven, kunnen we beter spreken van intern toezicht.

De discussie over de vraag of intern toezicht kan leiden tot een afname van extern toezicht is nog lang niet beslecht. Zo merken Kerseboom et al (2007) op dat de bestuurlijke drukte in het toezicht door de ‘horizontalisering’ van het toezicht alleen maar lijkt toegenomen te zijn. Ook is het volgens hen nog maar de vraag of horizontaal toezicht effectief genoeg is om maatschappelijk ongewenste ontwikkelingen te kunnen corrigeren (Kerseboom, et al, 2007). In veel sectoren is bovendien het zogenaamde interne toezicht nog lang niet op orde (Hooge en Helderman, 2007). Voor de verticale – externe - toezichthouders betekent de horizontale interne laag van toezicht wel een geheel andere context. Zij krijgen te maken met raden van toezicht, raden van commissarissen, accreditatieorganen, cliëntenraden, en ga zo maar door. In maatschappelijke sectoren als volkshuisvesting, gezondheidszorg en onderwijs hangt deze discussie samen met de vraag welke positie maatschappelijke ondernemingen hebben ten opzichte de overheid en de markt.