M. de Jong*
Corruptie verhoogt de transactiekosten, verlaagt de doelmatigheid en kwaliteit van de dienstverlening, ruïneert de integriteit van het besluitvormingsproces en ondermijnt onderlinge samenhang in de samenleving. Vanwege de negatieve invloed van corruptie op resul-taten van ontwikkelingsprojecten en economische groei in ontwik-kelingslanden, besloot de Wereldbank in 1996 fraude en corruptie in haar ontwikkelingsprojecten daadwerkelijk te gaan bestrijden. Dit artikel gaat over the Department of Institutional Integrity en belicht het profi el van de afdeling, de aangifte- en rapportageproblematiek, de werkwijzen en instrumenten, de resultaten en aanbevelingen voor de toekomst. Fraude en corruptiebestrijding is nu core business van de Wereldbank in haar strijd tegen de armoede.
De strijd van de Wereldbank tegen fraude en corruptie werd gelan-ceerd door de toenmalige President James David Wolfensohn in zijn jaarrede van 1996. Hij wees erop dat door de negatieve invloed van corruptie op de economische, politieke en maatschappelijke ontwik-kelingen, ontwikkelingsprojecten de neiging hebben te mislukken. Het terugdringen van corruptie moet garanderen dat ontwikkelings-hulp terechtkomt bij arme bevolkingsgroepen. Corruptie is voor hen een illegale extra belasting omdat een ongehoord groot deel van het inkomen als smeergeld moet worden betaald, bijvoorbeeld om toe-gang tot publieke diensten te verkrijgen. Corruptie vormt een extra belasting voor buitenlandse investeerders en staat daardoor ontwik-keling van het bedrijfsleven in de weg. Door de aanpak van corruptie worden de juiste condities geschapen voor een effi ciënt opererend bedrijfsleven dat kan bijdragen aan armoedevermindering door middel van snelle en duurzame groei. Het aanpakken van corruptie is daarom essentieel voor de Bank bij haar overkoepelende missie: het terugdringen van de armoede in de wereld.
* De auteur is directeur van het Institutional Integrity Department van de Wereldbank te Washington.
91 Corruptiebestrijding en de Wereldbank
In september 1997 ging het hoogste orgaan van de Bank – de Board of Executive Directors – akkoord met de beleidsnota Helping countries combat corruption; the role of the World Bank1 waarin de uitgangspunten van het anti-corruptiebeleid van de Bank staan omschreven als vier pijlers:
– hulpverlening aan landen die steun vragen aan de Bank bij hun inspanningen de corruptie te verminderen;
– totale integratie van het anti-corruptiebeleid in de relaties met de lenende landen;
– het met woord en daad ondersteunen van andere internationale activiteiten die gericht zijn op het terugdringen van corruptie; – het daadwerkelijk en op alle niveaus bestrijden van fraude en
corruptie in door de Wereldbank gefi nancierde projecten. De Bank wil dat haar fondsen – alsmede de fondsen die aan haar zijn toevertrouwd – worden gebruikt voor de doelen waarvoor ze zijn bestemd. De Bank’s Procurement and Financial Management Groups hebben een toezichthoudende functie. De Public Sector Management Group en het World Bank Institute werken met lenende overheden om hun governance- en accountability-structuren te verbeteren en de voorwaarden voor gezond fi nancieel beleid te versterken. Er is een zero tolerance-beleid ten aanzien van fraude en corruptie in haar eigen organisatie en medewerkers die zich hieraan schuldig maken worden onherroepelijk ontslagen. Het toenmalige Offi ce of Professional Ethics voerde het onderzoek naar wangedrag van eigen personeel uit tot 2001.
Aan het eind van de jaren negentig introduceerde de Bank een nieuwe recherchefunctie met het doel wereldwijd aangiftes van fraude en corruptie in Wereldbankprojecten te onderzoeken. Tege-lijkertijd richtte de Bank een Sanctions Committee op om op basis van de eigen fraude- en corruptieonderzoeken aanbevelingen te kunnen doen aan de President over op te leggen administratieve straffen aan personen en bedrijven die zich aan deze vergrijpen schuldig hebben gemaakt.
Het profi el van The Department of Institutional Integrity
In 2001 werd de bestaande interne en de nieuwe externe onder-zoeksfunctie samengebracht in een nieuwe afdeling genaamd: the Department of Institutional Integrity. Het verstrekte mandaat werd gebaseerd op pijler 4 van het anti-corruptiebeleid van de Bank: het daadwerkelijk en op alle niveaus bestrijden van fraude en corruptie in door de Wereldbank gefi nancierde projecten. Het eigen recher-cheonderzoek naar fraude en corruptie in door de Bank gefi nan-cierde projecten in ontwikkelingslanden kon beginnen. Bedrijfsproces
Ontvangen aangiftes worden beoordeeld op hun relatieve prioriteit aan de hand van een gestandaardiseerde lijst met criteria. Alle aan-giftes met betrekking tot wangedrag van het eigen personeel hebben per defi nitie een hoge prioriteit en worden onmiddellijk onderwor-pen aan een voorbereidend onderzoek om de geloofwaardigheid van de aanklacht te testen. Sommige van de interne aangiftes die in eerste instantie bij de integriteitsafdeling binnenkomen worden – na zo’n ‘prelim’ en beoordeling door het senior management – verwezen naar andere afdelingen van het Confl ict Resolution System van de Bank voor een doeltreffende maar minder formele behande-ling en afdoening.
Alle aangiftes over externe zaken – fraude en corruptie in de onwik-kelingsprojecten van de Bank – gaan eveneens standaard door een voorbereidend onderzoek. Is er sprake van een vage aanklacht zonder aanknopingspunten of betreft het een ‘low impact case’ waardoor er weinig positieve uitwerking van onderzoek is te ver-wachten, dan wordt de aangifte met een lage prioriteit gearchiveerd in het onderzoeksinformatiesysteem van de afdeling. De infor-matie is daarmee on line en direct opvraagbaar voor rechercheurs voor nader en toekomstig onderzoek indien daarvoor aanleiding bestaat of indien nieuwe informatie binnenkomt. De forensische eenheid gebruikt de zaken met lage prioriteit – naast alle andere informatiebronnen van de afdeling – bij het ontwikkelen van criminaliteitsbeeldanalyses.
Zaken die een hoge prioriteit krijgen alsmede de ‘medium priority’ aangiftes worden meteen in het reguliere werkprogramma van de afdeling opgenomen. Ze komen echter pas aan bod als er
onder-93 Corruptiebestrijding en de Wereldbank
zoekscapaciteit vrijkomt of als er nieuwe informatie beschikbaar komt die de prioriteit van de aangifte van gemiddeld naar hoog doet stijgen.
De als hoog geprioriteerde zaken worden direct voorbereid voor onderzoek, in de meeste gevallen na consultatie van de regionale counterparts. Met name het vaststellen van de impact van een concreet fraudeonderzoek in een bepaalde regio in de wereld in een bepaalde sector van het ontwikkelingswerk wordt nogal eens besproken met de eerstelijnswerkers. Maar de uiteindelijke ver-antwoordelijkheid voor het al of niet instellen van een onderzoek en de wijze waarop blijft te allen tijde een aangelegenheid van de Integriteitsafdeling.
Organisatie
Sinds haar oprichting is de Integriteitsafdeling gestaag gegroeid. Medio 2004 waren er stafbureaus voor beleid, kwaliteit, bedrijfs-middelen, interne en externe communicatie en een forensische ondersteuningseenheid. Deze laatste eenheid is belast met het func-tioneren van het informatiesysteem voor zaken in onderzoek. Deze unit ontwikkelt ook de nieuwe kennismanagementfunctie. Kennis-management is erop gericht de geleerde lessen van fraude- en cor-ruptieonderzoek beschikbaar te maken voor de gehele organisatie. Er is bovendien een speciale projecteneenheid opgericht met ver-antwoordelijkheid voor de ontwikkeling van pro-actieve werkwijzen ter bestrijding van fraude en corruptie. Ten slotte is er de afdeling die de onderzoeken en operaties uitvoert – zowel in het hoofdkwar-tier in Washington als in de ontwikkelingslanden zelf. Binnen die afdeling is een aparte groep voor onderzoek naar eigen personeel. Vijf regionaal georiënteerde teams onderzoeken aangiftes aan-gaande fraude en corruptie in Wereldbankprojecten en dit geheel staat onder leiding van een senior manager Operaties.
Medio 2005 waren er ruim vijftig personeelsleden: 13 stafl eden voor administratieve en klantondersteunende taken, 34 rechercheurs – waaronder juristen en voormalige Offi cieren van Justitie. De overige stafl eden zijn forensische accountants, aanbestedings-specialisten en databasemanagementexperts. Een aantal is ervaren Bankpersoneel afkomstig van het eerstelijns Wereldbankwerk in ontwikkelingslanden. Diversiteit is cruciaal voor de effectiviteit van onderzoeken in de lidstaten. Met name de meertaligheid is
van belang – er wordt tegenwoordig ook Russisch, Chinees, Bahasa Indonesisch, Hindi en Urdu op de afdeling gesproken. Het totale budget voor 2004 was ongeveer US$ 10 miljoen, hetgeen een toe-name was met US$ 2,2 miljoen ten opzichte van 2003.
Aangifte- en rapportagepatronen
Het aantal meldingen van het eigen personeel als percentage van het totale aantal aangiftes is de afgelopen jaren toegenomen van minder dan 25% van het geheel in 2000 tot 56% in 2004. Vooral de Task Team Leaders en de aanbestedings- en fi nanciële specialisten in de eerste lijn nemen deze toename voor hun rekening.
Diagram 1: Herkomst van aangiftes
De andere aangiftebronnen waren ‘contractors’ (10%), overheden en publiek (4%) en overigen (30%, waaronder de anonieme meldingen). De toename van het aantal interne meldingen weerspiegelt ver-moedelijk een verhoging van het vertrouwen dat het Bankpersoneel heeft in de eigen organisatie. Stafl eden hebben kennelijk sterker dan voorheen de indruk dat ze zonder zichzelf te benadelen in goed vertrouwen aangiftes kunnen doen en dat het instituut hun klach-ten serieus en professioneel zal behandelen.
De aangiftes over externe projecten die ontvangen werden, varieer-den van bid rigging (aanbestedingsfraude), collusion (frauduleuze samenspanning), kickbacks (smeergeldbetaling als tegenprestatie) en bribes (smeergeldbetaling om een transactie te vergemakke-lijken), boekhoudfraudes, tot frauduleuze voorstelling van zaken aangaande de benodigde kwalifi caties om te mogen bieden op projecten.
Gecontracteerden 10%
Bank personeel & consultants
56% Overheid & publiek
4%
Anders 30%
95 Corruptiebestrijding en de Wereldbank
Diagram 2: Ontvangen aangiftes naar soort
Zoals blijkt uit diagram 2, kwamen aanbestedingsfraude en fraudu-leuze samenspanning het meeste voor en vertegenwoordigden deze 45% van alle onderzoeken die in 2004 afgehandeld werden. Daarna kwamen kickbacks en andere smeergeldbetalingen het meeste voor (30%), vaak gepleegd in samenhang met frauduleuze samenspan-ning gedurende het aanbestedingsproces. Smeergeldbetalingen zijn meestal niet éénmalig doch dienen veelal te worden herhaald, in veel gevallen als voorwaarde voor de betaling van uitstaande rekeningen. Samen vormen deze delicten 75% van alle aangiftes van externe projecten in 2004. Interessant is dat al deze zaken betrek-king hebben op de economische relatie tussen vertegenwoordigers van de lenende overheden (die een project realiseren) en bedrijven die meedoen aan de aanbesteding en realisatie. De conclusie ligt voor de hand dat in bepaalde ontwikkelingslanden het betalen van bribes en kickbacks door bedrijven aan overheidsvertegenwoordi-gers een dominante rol speelt bij het aanbesteden en uitvoeren van werken.
Nieuwe werkwijzen en instrumenten
Gedurende de afgelopen jaren is de taak van de integriteitsafde-ling verder geëvolueerd. Naast ‘reactieve’ rechercheonderzoeken die worden ingesteld na ontvangen aangiftes, worden nu ook pro-actieve onderzoeken ingesteld op basis van risicoanalyses en niet zozeer op basis van reguliere aangiftes.
Aanbestedings-fraude en frauduleuze samenspanning 45% Kickbacks en ander smeergeld 30% Boekhoudfraude, frauduleuze declaraties e.d. 6% Anders 14% Misbruik van eigendommen 5%
Ten slotte worden preventieve activiteiten ondernomen om naleving van de voorschriften door bedrijven te bevorderen ter voorkoming van reputatieschade.
Detailed Implementation Review (DIR)
Een DIR omvat een grondige analyse van de totale projectdocumen-tatie alsmede een fysieke inspectie van de projectonderdelen die al klaar zijn, zonder dat aangiftes met betrekking tot fraude en cor-ruptie zijn gedaan. Deze gerichte, pro-actieve analyses en controles zijn anders van aard dan de standaard projectsupervisie die wordt uit gevoerd door de Task Team Leaders en andere eerstelijnsfunc-tionarissen. Zij vormen de reguliere ‘radarsystemen’ van de Bank. DIR’s zijn erop gericht om pro-actief indicatoren bloot te leggen van fraude- en corruptievormen die niet worden gedetecteerd door de ‘radarsystemen’ van de Bank. Anders gezegd: een DIR zoekt naar ‘rode vlaggen’ waar het vermoedelijke fraude en corruptie betreft – en die rode vlaggen kunnen uitmonden in concrete verdenkingen die als aangiftes kunnen worden beschouwd. De investigators van de Inte-griteitsafdeling beginnen daarna hun werk, daarbij voortbouwend op de gevonden ‘rode vlaggen’ en concrete verdenkingen. De DIR als ‘grondradar’-methodiek, is weliswaar arbeidsintensief maar onthult voor de Bank op een systematische wijze veel van de onzorgvuldige en malafi de praktijken – per regio en per sector. De resultaten van een DIR hoeven niet alleen te leiden tot administratieve bestraf-fi ng en verwijzing naar gerechtelijke instanties voor vervolging en veroordeling. De Bank kan ook besluiten tot opschorting en stopzet-ting van leningen en in geval van misprocurement tot onmiddellijke terugbetaling van het gedeelte van de lening dat is misbruikt. Het ligt in de bedoeling in de komende jaren op deze wijze het ‘fraude- en corruptieklimaat’ in de verschillende regio’s en sectoren nader te peilen.
Voluntary Disclosure Program (VDP)
Een nieuw instrument in de strijd tegen corruptie is het Voluntary Disclosure Program (VDP). Nadat de Detailed Implementation Review in 2002 met succes was geïntroduceerd als nieuwe en pro-actieve opsporingsmethode, richtte de Integriteitsafdeling in 2003 zich op het aanmoedigen van Voluntary Disclosure van informatie door
97 Corruptiebestrijding en de Wereldbank
fi rma’s. De doelstelling van de Bank met VDP is fi rma’s die zijn betrokken bij frauduleuze en/of corrumptieve praktijken met betrek-king tot door de Bank gefi nancierde ontwikkelingsprojecten, de gele-genheid te geven op vrijwillige basis deze malversaties tot in detail aan de Bank mee te delen in ruil voor een lichtere sanctie, in beginsel met uitsluiting van ‘black listing’. Bovendien worden er afspraken gemaakt met betrekking tot de geheimhouding van de identiteit van het bedrijf. Bedrijven moeten ervoor tekenen dat ze volledig schoon schip maken en zich niet meer schuldig zullen maken aan fraude en corruptie in Wereldbankprojecten op straffe van een langdurige uitsluiting (debarment). Voorts dienen ze een Business Integrity Management System (compliance-programma) door te voeren in hun organisatie en ten slotte moeten ze bereid zijn hun kosten die deel-name in het VDP met zich meebrengt te dragen.
Een kleine VDP-pilot is in 2003 en 2004 uitgevoerd waarbij uitgangs-punten van het programma, interesse van bedrijven en de praktische en juridische mogelijkheden van de Bank zijn getest. De resultaten geven aanleiding tot optimisme. Voor de Bank heeft deze werkwijze de potentie signifi cante aanvullende informatie over fraude en cor-ruptie te verzamelen die anders niet beschikbaar zou komen. En dat tegen relatief lage kosten voor de gemeenschap.
De verkregen informatie over de ins en outs van de wijze waarop fraude en corruptie in ontwikkelingsprojecten plaatsvindt, wordt om te beginnen gebruikt om de Bank’s Systems en Internal Control Frame-work te versterken. Bovendien dient de informatie om de toekomstige door de Bank te fi nancieren ontwikkelingsprojecten – in termen van ontwerp, voorbereiding, goedkeuring en toezicht – fraudebestand te maken. Ten slotte dienen de klanten – de lidstaten die zakendoen met de Bank – op basis van VDP-informatie over corruptie in hun land, passende maatregelen te nemen ter voorkoming van herhaling. Een variëteit van Voluntary Disclosure Programs zijn tegenwoordig in gebruik in de Verenigde Staten, in de Europese Unie, in verschillende Europese landen en in Australië voor diverse compliance-doeleinden. Nu dit pro-actieve instrument wereldkundig is gemaakt, zullen naar verwachting meer bedrijven naar deze vorm van samenwerking met de Wereldbank gaan zoeken. Een eventuele uitsluiting door de Bank – na een onderzoek van de Integriteitsafdeling – is geen aantrekke-lijke alternatieve optie. Bovendien kunnen dankzij VDP-methodiek ook andere bedrijven worden opgespoord die de voorschriften van de Bank niet naleven. Het gaat dan om bedrijven die deel uitmaken
van een joint-partner-verband. Bij de controle van de boeken van gelieerde bedrijven die meedoen aan VDP, kunnen ook overtredingen van partners worden ontdekt en administratief bestraft. In dát geval kan debarment niet worden uitgesloten.
Preventieve strategieën
In haar communicatiestrategie streeft de Integriteitsafdeling ener-zijds naar het verhogen van het publieke bewustzijn met betrekking tot de anti-corruptiemaatregelen van de Bank en anderzijds het bewerkstelligen van afschrikking door de resultaten van onderzoe-ken en sancties te publiceren. De resultaten van specifi eke interne onderzoeken worden bekendgemaakt door middel van publicatie op de Bank’s Intranet Home Page (bekend als de Bank Kiosk) en op de Bank’s website. Namen en afdelingen worden niet genoemd in over-eenstemming met de Bank’s Staff Rules on Confi dentiality. Een ander belangrijk effect van het publiceren van resultaten is dat de eigen staf wordt aangemoedigd wangedrag te rapporteren – men wil eerst zien dat er professioneel wordt omgegaan met hun klachten en dat er passende disciplinaire maatregelen worden genomen.
De Integriteitsafdeling geeft regelmatig zowel intern als extern een zeer uitgebreide presentatie over de kenmerken en mechanismen van internationale fraude en corruptie. Kennisoverdracht door mid-del van ‘briefi ngs’ is ook een belangrijk onderdeel van het werk van de Integriteitsafdeling geworden. In 2004 zijn meer dan vijftig van dit soort bijeenkomsten gehouden. De afdeling verzorgt dit standaard in het oriëntatieprogramma voor nieuw Bankpersoneel, voor nieuwe consultants, voor nieuwe tijdelijke staf en traint de nieuwe Country Directors met betrekking tot de anti-corruptie procedures.
Resultaten van onderzoek
De Wereldbank keurt wereldwijd ongeveer 240 nieuwe projecten per jaar goed en heeft een uitstaandeleningenportefeuille van ongeveer 1.400 projecten. Ieder project bevat een veelvoud aan contracten en in sommige gevallen – met name die waarin sprake is van veel klei-nere kostenposten op lokaal niveau – kan het aantal contracten in de duizenden lopen. Onderzoeken van de Integriteitsafdeling kunnen dus eveneens enkelvoudige contracten betreffen of een veelvoud aan kleinere contracten in hetzelfde project.
99 Corruptiebestrijding en de Wereldbank
Spreiding van de zaken over de regio’s
Het is belangrijk op te merken dat het aantal aangiftes dat wordt ontvangen uit een bepaalde regio niet automatisch de omvang van het corruptieprobleem in die regio weerspiegelt. Immers, de huidige statistieken weerspiegelen vooral rapportagepatronen. Tabel 1 geeft het aantal fraude- en corruptiezaken per regio weer. De tabel laat zien waar de Integriteitsafdeling actief is geweest, hetgeen voor het grootste deel is gebaseerd op uit de regio ontvangen aangiftes. Het aantal zaken per regio wordt ook beïnvloed door de omstandig-heid dat enkele regio’s een kleine projectenportefeuille hebben, zoals de regio Midden-Oosten en Noord-Afrika. In de toekomst, als Bankrechercheurs in meer landen pro-actieve onderzoeken hebben ingesteld (DIR’s) dan nu het geval is, zal de spreiding over de regio’s een uitgebalanceerder beeld te zien geven.
Tabel 1: Aantal fraude en corruptiezaken per regio
2003 2004 Eind 2004
Regio Saldo Nieuwe
zaken Subtotaal Afgesloten zaken Aantal zaken Afrika 25 34 59 26 33 Oost-Azië/Verre Oosten 90 69 159 97 62 Europa/Centraal- Azië 49 50 99 38 61 Latijns-Amerika/ Caribisch gebied 49 20 69 38 31 Midden-Oosten/ Noord-Afrika 2 5 7 3 4 Zuid-Azië 29 25 54 21 33 Totaal 244 203 447 223 224
De toename van het aantal zaken moet naar mijn stellige indruk eerder worden verklaard uit de toegenomen bereidheid te rappor-teren dan dat er sprake zou zijn van een toename van het totale volume delicten. Door de ‘ogen en oren’ van de eigen staf te mobili-seren neemt het aantal meldingen van reeds gepleegde feiten toe en neemt het ‘dark number’ (aantal niet-gerapporteerde zaken) van die
categorie gepleegde feiten af. Uit gesprekken met het bedrijfsleven en Wereldbankcollega’s die in de eerste lijn werken in ontwikke-lingslanden wordt duidelijk dat het anti-fraudewerk van de Bank in de ontwikkelingswereld ondertussen de nodige bekendheid geniet. Sancties
In 2004 behandelde de Sanctions Comittee 23 zaken (2003: 15 zaken) met betrekking tot frauduleuze schendingen van de aanbestedings-richtlijnen. Deze zaken waren aangeleverd door de Integriteitsafde-ling. Het was het grootste aantal behandelde zaken in een jaar sinds de oprichting van de Commissie in 1999 en leidde tot plaatsing op de zwarte lijst van 55 fi rma’s (14 in 2003) en 71 personen (8 in 2003) – in totaal dus 104 debarments meer dan in 2003. Debarments leiden veelal tot verminderde bedrijfsresultaten en uiteindelijk vaak tot