Strafoverdracht binnen de Europese Unie (WETS)

De Europese regelgeving met betrekking tot de overdracht van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties is neergelegd in twee kaderbesluiten: ten eerste is er het Kaderbe-sluit 2008/909/JBZ inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie. Ten tweede is er het Kaderbesluit 2008/947/JBZ inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijd-se erkenning op vonniswederzijd-sen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proef-tijdvoorwaarden en alternatieve straffen.

Beide kaderbesluiten zijn in Nederland op 1 november 2012 geïmplementeerd in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sanc-ties (WETS). Sindsdien vormt de WETS het kader voor Nederland voor de overdracht van strafvonnissen met EU-lidstaten. De WETS vervangt voor deze landen de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (WOTS). Voor andere landen waarmee Nederland een verdrag heeft gesloten blijft de WOTS van toepassing (zie hierover paragraaf 2.5.2).

Het uitgangspunt van de WETS is dat landen opgelegde straffen wederzijds erkennen en in principe ten uitvoer leggen. Dit houdt in dat buitenlandse strafvonnissen waarbij een vrij-heidsbenemende sanctie, een voorwaardelijke sanctie of een alternatieve sanctie is opge-legd in beginsel worden erkend en ten uitvoer worden geopge-legd als ware het een beslissing genomen door de eigen nationale autoriteiten. Daarbij is de instemming van de veroordeel-de in principe niet meer nodig. De verplichte erkenning van veroordeel-de buitenlandse rechterlijke

101 Artikel 18 lid 2 Uitleveringswet.

102 Artikel 20 lid 1 jo. artikel 23 lid 1 Uitleveringswet. 103 Artikel 26 lid 1 Uitleveringswet.

uitspraak en de daarbij opgelegde straf geldt voor alle inwoners van Nederland met een Nederlandse nationaliteit.105

Bij aanhouding van een gesignaleerde veroordeelde in een EU-lidstaat kan worden overge-gaan tot overlevering op grondslag van het EAB. Wanneer dat niet mogelijk of wenselijk is, kan strafoverdracht een mogelijkheid zijn om de openstaande vrijheidsstraf ten uitvoer te leggen via een uitgaand WETS-verzoek. Ter illustratie: als een door Nederland veroordeelde Duitser in Duitsland wordt gevonden, weigert Duitsland doorgaans om hem over te leveren, omdat het om een Duitse ingezetene gaat. Nederland kan dan het EAB omzetten in een WETS-certificaat en aan de Duitse autoriteiten vragen de straf over te nemen. Duitsland kan dit WETS-verzoek vervolgens nog wel afwijzen door zich te beroepen op een weigerings-grond.

Afdeling 3 van de WETS bevat het kader voor de erkenning en tenuitvoerlegging van Neder-landse rechterlijke uitspraken in het buitenland. Artikel 2:24 legt de voorwaarden hiervoor vast. Een Nederlandse rechterlijke uitspraak kan aan de uitvoerende lidstaat worden gezon-den, met het oog op de tenuitvoerlegging aldaar, indien:

a. de veroordeelde zich in Nederland of in de uitvoerende lidstaat bevindt; en

b. de bevoegde autoriteit van de uitvoerende lidstaat met de toezending heeft inge-stemd, tenzij deze instemming niet vereist is; en

c. de veroordeelde om de toezending heeft verzocht of daarmee heeft ingestemd, tenzij deze instemming niet vereist is; en

d. de minister zich ervan heeft vergewist, al dan niet na overleg met de bevoegde au-toriteit van de uitvoerende lidstaat, dat de tenuitvoerlegging in de uitvoerende lid-staat kan bijdragen aan de maatschappelijke re-integratie van de veroordeelde in die staat.

De overdracht van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf kan plaatsvinden door personenoverdracht of door vonnisoverdracht. In het eerste geval zal de veroordeelde van de penitentiaire inrichting in het ene land worden overgedragen naar een penitentiaire inrichting in het andere land. Bij vonnisoverdracht bevindt de veroordeelde zich in dat geval al in de uitvoerende lidstaat, maar dan staat nog een vonnis open in de uitvaardigende lid-staat. De uitvoerende lidstaat zal deze straf ten uitvoer leggen.

Elk EU-land dient de verplichte weigeringsgronden uit bovengenoemde twee kaderbeslui-ten106 om te zetten naar nationale wetgeving; de facultatieve weigeringsgronden kunnen in nationale wetgeving worden opgenomen. De WETS onderscheidt verplichte en facultatieve weigeringsgronden. Een verzoek moet worden geweigerd in situaties waarin sprake is van onverenigbaarheid met het Nederlands recht, bijvoorbeeld als de betrokkene al in Neder-land is veroordeeld voor het onderhavige feit of het feit naar NederNeder-lands recht niet straf-baar is.107 Een verzoek tot overname kan onder meer worden geweigerd indien op het mo-ment van ontvangst van de rechterlijke uitspraak, minder dan zes maanden van de daarbij opgelegde vrijheidsbenemende sanctie nog ten uitvoer moeten worden gelegd.108 Deze weigeringsgrond kan een beperking vormen voor de aanpak van de voorraad openstaande vrijheidsstraffen in andere landen, wanneer de straffen van relatief korte duur zijn (in dit geval onder de 180 dagen).

105 Artikel 2:5 WETS.

106 Kaderbesluit 2008/909/JBZ en Kaderbesluit 2008/947/JBZ. 107 Artikel 2:13 WETS.

In principe wordt de tenuitvoerlegging van de straf integraal voortgezet in het verzoekende land. De WETS voorziet ook in de mogelijkheid tot aanpassing van de buitenlandse sanctie. Deze mogelijkheid is beperkt tot de gevallen waarin de duur van de opgelegde sanctie het wettelijk strafmaximum voor het betreffende feit in Nederland overstijgt en de gevallen waarin de aard van de opgelegde straf onverenigbaar is met het Nederlandse recht.109

De procedure voor uitgaande WETS-verzoeken

De bevoegdheid om te beslissen over de overdracht van de tenuitvoerlegging van een Ne-derlandse rechterlijke uitspraak aan een ander EU-land en de erkenning van een uit een ander EU-land afkomstige rechterlijke uitspraak is neergelegd bij de minister van Justitie en Veiligheid. Onder verantwoordelijkheid van de minister is de Afdeling Internationale Over-dracht Strafvonnissen (IOS) van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) betrokken bij de af-handeling van (inkomende en uitgaande) verzoeken. Zij detecteert relevante zaken die in het kader van de WETS (en de WOTS) overgedragen kunnen worden aan de buitenlandse autoriteiten en neemt een besluit tot overdracht of overname van de tenuitvoerlegging van een rechterlijke uitspraak. De procedure voor uitgaande WETS-verzoeken is met name rele-vant voor de aanpak van openstaande vrijheidsstraffen. Wanneer een EU-burger in Neder-land is veroordeeld en onvindbaar is gebleken, en vervolgens wordt opgepakt in een ander EU-land, kan de in Nederland opgelegde straf ten uitvoer worden gelegd in het betreffende EU-land. Daarmee verdwijnt de veroordeelde uit de voorraad openstaande vrijheidsstraffen. In het merendeel van de gevallen start de procedure op initiatief van de veroordeelde zelf: hij wenst dat de straf wordt overgedragen aan een land waarmee hij binding heeft. Voor de beslissing over de toezending naar een andere lidstaat moet worden afgestemd met het OM, om te voorkomen dat lopende opsporingsonderzoeken of strafvervolgingen worden belemmerd. Daarom wordt – nadat een zaak ter kennis van IOS is gebracht of gekomen – advies gevraagd aan het OM (lokaal parket) of strafoverdracht opportuun is. Wanneer het OM negatief adviseert, beslist IOS ook negatief op het WETS-verzoek. Bij een positief advies wordt door IOS een certificaat ingevuld en wordt het certificaat samen met het vonnis ver-stuurd naar de bevoegde autoriteit van het betreffende EU-land.110 De veroordeelde krijgt de mogelijkheid om zijn mening te geven over de voorgenomen overdracht. Mede op basis hiervan kan worden bepaald dat de tenuitvoerlegging van de straf in een ander EU-land bijdraagt aan de maatschappelijke re-integratie en resocialisatie van de veroordeelde.111

Aantal uitgaande WETS-verzoeken

Het aantal uitgaande WETS-zaken (verzoeken van Nederland aan het buitenland) bedroeg in 2013 3, in 2017 was dit toegenomen tot 32. In tabel 2.11 is het aantal uitgaande WETS-verzoeken opgenomen van de landen waar de meeste WETS-verzoeken werden aangeboden. Tus-sen 2013 en 2017 werden de meeste verzoeken aangeboden aan België, gevolgd door Duits-land, Frankrijk en Polen. Tegenover ieder uitgaand verzoek staan 10 inkomende ver-zoeken.112 Een verklaring voor het relatief lage aantal uitgaande verzoeken is volgens een gesprekspartner van IOS dat de afgelopen jaren de focus met name lag op het ‘inkomende proces’. De kennis over het ‘uitgaande proces’ is beperkter. Vaak zouden officieren van jus-titie, maar ook andere betrokken organisaties in de strafrechtketen, niet goed bekend zijn

109 Artikel 2:11 lid 4 en lid 6 WETS. 110 Evaluatie WETS, WODC, 2018, p. 50-52.

111 Binnen veertien dagen na ontvangst van de kennisgeving van het voornemen kan de veroordeelde eventueel een bezwaarschrift indienen bij de bijzondere kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Als het gerechtshof het bezwaar gegrond acht, kan geen overdracht van de tenuitvoerlegging plaatsvinden en zal de opgelegde straf volledig in Nederland ten uitvoer worden gelegd. Tegen de beslissing van de bijzondere kamer van het gerechtshof staat in principe geen rechtsmiddel open.

met de mogelijkheid om een in Nederland opgelegde straf ten uitvoer te leggen in het bui-tenland. Wel ondersteunt FASTNL IOS bij uitgaande verzoeken.

TABEL 2.11: UITGAANDE WETS-VERZOEKEN NAAR TOP VIJF UITVOERENDE LIDSTATEN¹¹³

2013 2014 2015 2016 2017 2013-2017 1.BELGIË 1 7 6 11 11 36 (31%) 2.DUITSLAND - - 1 10 6 17 (14%) 3.FRANKRIJK - - 5 7 3 15 (13%) 4.POLEN - 4 1 2 3 10 (8%) 5.GROOT-BRITANNIË - 3 1 4 2 10 (8%)

De bevoegde autoriteiten van het land waar een WETS-certificaat wordt aangeboden beslis-sen niet altijd positief over het verzoek (of er komt geen reactie). Wanneer wel positief wordt besloten, betekent dat niet altijd dat er daadwerkelijk overdracht plaatsvindt. In 2016 werden bijvoorbeeld 47 certificaten door Nederland in het buitenland aangeboden, waar-van uiteindelijk maar vijf veroordeelden fysiek werden overgedragen (uitgeleverd).

Van de veroordeelden voor wie door Nederland een certificaat aan het buitenland is uitge-vaardigd heeft een kwart de Nederlandse nationaliteit. Daarnaast heeft 16% de Belgische nationaliteit en 14% de Poolse nationaliteit. Bij de uitgaande WETS-zaken is de betreffende persoon vaak veroordeeld in verband met mishandeling/openlijke geweldpleging en drugs-feiten.114 Over het algemeen hebben de uitgaande WETS-verzoeken betrekking op zaken met een relatief hoge vrijheidsstraf.