4. Uitvoering en toezicht AT
5.2. Stimuleren van economische activiteiten
Beschrijving doelstelling NFB 2005
In de NFB 2005 staat beschreven dat het frequentiebeleid meer dan voorheen gericht moet zijn op het stimuleren van economische activiteiten108, zodat een bijdrage wordt geleverd aan duurzame economische groei en welvaart: “Gelet op het belang van de ontwikkelingen op het gebied van elektronische communicatie voor economische groei is het kabinet van mening dat het frequentiebeleid in elk geval moet bijdragen aan duurzame economische groei.”109 “Van belang is verder dat frequenties als onmisbaar bestanddeel voor draadloze communicatie indirect bijdragen aan vrijwel elke sector van de economie en daarmee aan de welvaart. Frequenties zijn dan ook essentieel voor de economische ontwikkeling in het algemeen en voor innovatie in het bijzonder.”110 Het stimuleren van economische activiteiten vereist volgens het ministerie van EZ dat regelgeving wordt vereenvoudigd en onnodige drempels worden weggenomen: “De overheid zal zich al
108 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 10.
109 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 8.
110 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 5.
met al minder regulerend opstellen in het frequentiebeleid waar het frequenties betreft die voor economische activiteiten worden gebruikt”.111
Daarentegen is er juist een actieve rol voorzien voor de overheid bij het waarborgen van publieke taken zoals hulpdiensten en de publieke omroep: “Bij het frequentiebeleid heeft de overheid tot taak te waarborgen dat het frequentiebeleid niet alleen bijdraagt aan economische belangen maar ook aan maatschappelijke en culturele belangen.”112 “In het frequentiebeleid blijft het echter van belang om toepassingen met een publiek karakter (publieke belangen) te waarborgen. De rol van de overheid is hierbij juist meer bepalend.”113 De behoefte van publieke taken moet worden onderbouwd met een behoefte-onderbouwingsplan en waar mogelijk worden deze banden opengesteld voor medegebruik.
Het frequentiegebruik voor economische activiteiten, waarmee een bedrijfseconomisch belang is gemoeid, valt veelal binnen het vergunningendomein.114Hieronder valt zowel het commercieel gebruik van omroep- en telecommunicatiediensten, als ook het gebruik van frequenties ter ondersteuning van zakelijke
dienstverlening, bijvoorbeeld het gebruik van een mobilofoon door taxibedrijven, voor zover dit gebruik niet is vrijgesteld van de vergunningplicht. Er zijn geen cijfers beschikbaar op basis waarvan een uitspraak kan worden gedaan over de ontwikkeling van de totale omvang van economische activiteiten samen in de periode 2005 – 2015. Wel zijn er cijfers beschikbaar voor specifieke activiteiten, met name voor wat betreft de mobiele sector (mobiele telefonie en breedband).
Mobiel breedband
De totale omzet van de mobiele sector is sinds 2005 gegroeid van € 5,1 miljard naar € 7,9 miljard in 2013115 en het aantal mobiel breedbandaansluitingen is gegroeid van 0 in 2005 naar meer dan 11,6 miljoen eind 2014.116 Het mobiele dataverkeer in Nederland is eveneens exponentieel gegroeid. In 2005 was er nauwelijks mobiel dataverkeer, in 2015 is dit meer dan 100 Terabyte per dag.117 Tot 2011 was er ieder jaar sprake van een verdubbeling, daarna is de groei iets afgevlakt, met name doordat het aantal gebruikers minder hard is gegroeid. Experts verwachten dat het dataverkeer de komende jaren met 50% per jaar zal blijven groeien.118 Nederlandse consumenten hebben in vergelijking tot andere EU landen veel keuzemogelijkheden op het gebied van mobiel breedband abonnementsvormen.119
Dekkingsgraad mobiel breedband
De dekkingsgraad van basis mobiel breedband in Nederland is met 100% hoger dan het Europese gemiddelde van 97% (december 2014). De dekkingsgraad van LTE is in Nederland 100%, terwijl het Europese gemiddelde op 79% ligt. Het Europese gemiddelde van de dekkingsgraad van LTE stijgt snel, namelijk van 59% in januari 2014 naar 79% in december 2014.120
111 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 11.
112 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 7.
113 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 11.
114 Nota Frequentiebeleid 2005, p. 16.
115 OECD Broadband Portal (2015). Peildatum december 2014.
116 OECD Broadband Portal (2015). Peildatum december 2014.
117 CBS (2015). ICT, kennis en economie 2015. Verkregen van http://download.cbs.nl/pdf/ict-kennis-economie-2015-pub.pdf.
118 European Commission (2015). Commission Decision opens up a new frequency band for advanced mobile services.
119 Telecompaper (2013). EU-benchmark 2013-NL. Country comparison of mobile consumer postpaid plans across 11 Western European countries.
120 Ook landen als Zweden, Duitsland, Denemarken, Slovenië, Tsjechië, Finland, Portugal en Luxemburg hebben bijna een volledige LTE-dekking. European Commission (2015). Implementation of the EU regulatory framework for electronic communications – 2015. Data van december 2014.
Penetratiegraad mobiel breedband
Onderzoek heeft uitgewezen dat een hoge penetratiegraad van breedband van belang is voor de bevordering van economische groei en werkgelegenheid.121 Voor wat betreft penetratiegraad van mobiel breedband behoort Nederland tot de middenmoot van de Europese Unie (figuur 7) en van de OECD (figuur 8).
Figuur 7. Penetratiegraad mobiel breedband in EU-landen, januari 2015 (EU implementation report, juni 2015).
Figuur 8. Penetratiegraad mobiel breedband in OECD-landen, december 2014 (OECD Broadband Portal).
Figuur 9 geeft de ontwikkeling weer van de penetratiegraad van mobiel breedband in Nederland vanaf eind 2009. Tevens is de positie weergegeven van Nederland op de OECD-ranglijst voor mobiel breedband.
121 Zie bijvoorbeeld: “The Impact of Broadband on the Economy: Research to Date and Policy Issues”, een studie van de Colombian University voor de ITU, April 2012 en “The impact of broadband on growth and productivity”, een studie van MICUS voor de Europese Commissie, 2008.
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Finland Japan Sweden Denmark Australia Estonia Korea United States New Zealand Norway Iceland United Kingdom Luxembourg Switzerland Ireland Spain Italy Netherlands Austria Czech Republic France Germany Slovak Republic Belgium Poland Canada Israel Chile Slovenia Portugal Mexico Turkey Greece Hungary
OECD mobile broadband penetration rates (number of wireless broadband subscriptions per 100 inhabitants), 2014-Q4
Figuur 9. Ontwikkeling van de penetratiegraad van mobiel breedband in Nederland en de positie van Nederland op de OECD-ranglijst (34 landen; OECD Broadband Portal).
Ten dele kan de positie van Nederland verklaard worden door de hoge penetratiegraad bij vast breedband (figuur 10). Er was reeds een goed alternatief beschikbaar in Nederland toen de mobiele
breedbandtechnologie beschikbaar kwam (vast breedband in combinatie met Wi-Fi). Er zijn echter ook Europese landen die net als Nederland een hoge penetratiegraad van vast breedband hebben, maar
aanzienlijk beter scoren op het gebied van mobiel breedband: Zwitserland, Denemarken, Noorwegen, Zweden en Finland.
Figuur 10. Penetratiegraad vast breedband in OECD-landen, december 2014 (OECD Broadband Portal).
Uitrol 4G-netwerk
Na de Multibandveiling van eind 2012 hebben bestaande mobiele operators hun 4G-netwerk vlot uitgerold.122 Naar verwachting zal de penetratie van mobiel breedband verder stijgen als Tele-2 zijn 4G-netwerk volledig heeft uitgerold. In 2016 verwacht Tele2 met de uitrol gereed te zijn.123
122 Agentschap Telecom (2015). Staat van de Ether 2014.
123 Tele2 (n.d.). 4G-dekkingskaart. Verkregen van https://www.tele2.nl/mobiel/internet/4g/.
29
2009-Q4 2010-Q2 2010-Q4 2011-Q2 2011-Q4 2012-Q2 2012-Q4 2013-Q2 2013-Q4 2014-Q2 2014-Q4 OECD historical mobile broadband penetration rates (number of
wireless broadband subscriptions per 100 inhabitants), The Netherlands
Penetratiegraad mobiel breedband Nederland Positie Nederland op OECD-ranglijst
0
Switzerland Denmark Netherlands France Norway Korea Iceland United Kingdom Belgium Germany Canada Sweden Luxembourg Finland New Zealand United States Greece Japan Czech Republic Estonia Australia Spain Austria Ireland Portugal Slovenia Hungary Israel Italy Slovak Republic Poland Chile Turkey Mexico
OECD fixed broadband penetration rates (number of fixed broadband subscriptions per 100 inhabitants), 2014-Q4
Toewijzing van geharmoniseerde frequentiebanden
De Europese Commissie stelt dat Nederland achterloopt op andere landen bij het toewijzen van
EU-geharmoniseerde frequentiebanden aan mobiele operators (figuur 11).124 Nederland is wel voornemens om de 700 MHz band beschikbaar te stellen voor mobiel breedband, maar het besluit hiertoe is nog niet genomen en de veiling van deze band zal naar verwachting op zijn vroegst plaatsvinden in 2018. Digitale ethertelevisie (DVB-T) maakt onder meer gebruik van de 700 MHz band en daarvan verlopen de vergunningen op 31 januari 2017. Vervolgens wordt de band waarschijnlijk tegelijkertijd geveild met de 2100 MHz band (de huidige UMTS-band), waarvan de vergunningen op 31 december 2020 aflopen. Naast digitale ethertelevisie spelen er nog twee vraagstukken die geadresseerd moeten worden alvorens de 700 MHz band in Nederland kan worden geveild. Ten eerste zal door het beschikbaar stellen van deze band voor mobiel breedband de ruimte voor de categorie Programme Making and Special Events (PMSE, waaronder draadloze microfoons) sterk afnemen. Ten tweede kan verstoring van kabeldiensten door mobiel breedband optreden. De 700 MHz band zal in
Nederland naar verwachting wel in dezelfde periode in gebruik worden genomen als in de andere EU-landen.
Echter, in landen waar de 700 MHz band al eerder wordt geveild, kunnen de operators al aan de slag met onder meer het treffen van technische voorbereidingen voor de integratie van deze band in hun netwerken en het aankoopproces van apparatuur. Operators in Nederland kunnen dat pas na de veiling die op zijn vroegste in 2018 plaatsvindt.
Figuur 11. Aandeel van EU-geharmoniseerd spectrum dat reeds is toegewezen voor mobiel breedband (European Commission (2015). A Digital Single Market Strategy for Europe, p. 40).
Wi-Fi-hotspots
Gebruikers kunnen ook toegang krijgen tot Internet via Wi-Fi-hotspots. In Nederland gaat meer dan 70% van het internetverkeer over Wi-Fi. In Nederland bevinden enkele miljoenen Wi-Fi-hotspots.125 Deze zogeheten
124 European Commission (2015), Implementation of the EU regulatory framework for electronic communication, p. 228.
125 FIGO en Strict in opdracht van EZ en Agentschap Telecom (2015). Research into the License Exempt Spectrum of the Netherlands.
0 200 400 600 800 1000 1200
Germany Latvia Estonia Sweden Lithuania Poland Portugal Finland Slovakia Ireland Spain Austria Belgium Greece United Kingdom Hungary Denmark Romania Netherlands Italy France Slovenia Czech Republic Luxembourg Bulgaria Malta Croatia Cyprus
MHz
Spectrum assigned for wireless broadband in EU harmonised bands
Veiling 700 MHz band
In Duitsland heeft kort geleden de veiling van de 700 MHz band plaatsgevonden (27 mei – 19 juni; samen met frequentieruimte uit de 900 MHz, 1500 MHz en 1800 MHz banden; in totaal 270 MHz). Frankrijk volgt dit jaar nog en Zweden en Finland volgen in 2017. 700 MHz spectrum is nodig voor het verder verbeteren van de breedbanddekking en vooral voor het verhogen van de breedbandcapaciteit in rurale gebieden, het hogere spectrum met name voor capaciteit.
‘Short Range Devices‘ zijn vergunningvrij. Wi-Fi-hotspots bevinden zich niet alleen in winkels, restaurants, treinen, luchthavens en publieke ruimtes maar ook buiten in de openbare ruimte. Steeds meer gebruikers stellen hun internetverbinding open voor derden (FON). Mobiele operators bieden ook hotspots aan. Die gebruiken ze om een deel van hun mobiele verkeer te ‘off-loaden’ waardoor hun mobiele netwerken worden ontlast. Dat kan oplopen tot 60% van hun verkeer.126 Ook steeds meer gemeentes faciliteren hotspots, met name om de economische structuur van binnensteden te versterken.127
Door de hiervoor genoemde ontwikkelingen, raakt de 2,4 GHz band steeds voller en nadert daardoor de grenzen van zijn capaciteit.128, 129 In drukke gebieden kan, doordat er veel apparaten tegelijkertijd gebruik maken van dezelfde frequentieruimte (zowel geografisch als in de tijd gezien), in veel gevallen nog maar 20%
van de capaciteit gebruikt worden. De 5 GHz band is een goed alternatief voor de drukke 2,4 GHz band. AT promoot gebruik van die band, evenals operators.130,131
Oordeel van stakeholders over bijdrage frequentiebeleid aan economische activiteit
Gesprekspartners en respondenten zijn over het geheel genomen gematigd positief over de bijdrage van het huidige frequentiebeleid aan het stimuleren van economische activiteiten.
Stakeholders die stellen dat economische activiteiten worden gestimuleerd, noemen als indicatie dat het mobiele dataverkeer groeit. Als mogelijke verklaringen noemen ze dat de toegang tot spectrum is verbeterd door het opheffen van beperkingen, de verhandelbaarheid is vereenvoudigd en dat er vergunningvrij spectrum beschikbaar is gesteld. Ook het technologie- en dienstonafhankelijk bestemmen draagt volgens verschillende gesprekspartners en respondenten bij aan het stimuleren van economische activiteiten.
Stakeholders die kritisch zijn, wijzen erop dat economische activiteiten worden belemmerd doordat procedures bijvoorbeeld bij de verlening en verlenging van vergunningen te lang duren en de verdeling van frequenties en bijbehorende regels te complex zijn.
Het ministerie van EZ merkt op dat de Europese Unie sterk inzet op het vrijmaken van spectrumruimte voor mobiel breedband. Het vrijmaken van de 700 MHz band voor mobiel breedband is hier een voorbeeld van. Het ministerie benadrukt daarnaast het belang van andere commerciële toepassingen. Zo wordt de 700 MHz band nu onder meer gebruikt voor digitale ethertelevisie en draadloze microfoons, die ook een zekere economische waarde vertegenwoordigen. Bovendien kan het vrijhouden van delen van het spectrum voor andere
toepassingen dan mobiel breedband bijdragen aan innovaties die op termijn van economische en/of
maatschappelijke waarde kunnen zijn. Het ministerie van EZ noemt als voorbeeld het gebruiken van draadloze technologieën, waaronder LTE, in buitengebieden als substituut voor een vaste breedbandverbinding.
Het publieke versus het economische belang van frequenties
Enkele gesprekspartners, met name aan overheidszijde, zijn van mening dat in het huidige frequentiebeleid te veel nadruk ligt op het stimuleren van economische activiteiten en dat er te weinig oog is voor publieke taken en het borgen van maatschappelijke belangen. Andere gesprekspartners, met name bij marktpartijen, vinden
126 WiFi Offloading To Skyrocket (2015). Verkregen van http://www.networkcomputing.com/wireless-infrastructure/wifi-offloading-to-skyrocket-/d/d-id/1321007.
127 Publieke Wi-Fi in gemeenten (2014). Verkregen van http://nlkabel.nl/wp-content/uploads/2014/10/Publieke-WiFi-in-gemeenten.pdf .
128 FIGO en Strict in opdracht van Agentschap Telecom (2015). Research into the License Exempt Spectrum of the Netherlands.
129 De band voor 5 GHz staat internationaal gezien in de belangstelling voor LTE-U(nlicensed) of ook wel LTE-LAA (License Assisted Access) van mobiele operators.
130 Agentschap Telecom (2015). Staat van de ether 2014.
131 KPN (n.d.). Verkregen van http://kpn-customer.custhelp.com/app/answers/detail_page/a_id/16957.
juist dat het huidige frequentiebeleid onvoldoende prikkels bevat voor overheden om doelmatig om te gaan met frequentieruimte.
De druk vanuit marktpartijen om publieke delen van het spectrum te commercialiseren kan hierbij als voorbeeld dienen. Volgens de één moet er voor gewaakt worden dat dit op termijn niet ten koste gaat van de uitvoering van publieke taken. De ander is juist van mening dat overheden onnodig grote delen van het spectrum claimen voor publieke taken en onvoldoende bereid zijn om frequentiebanden af te staan of (tijdelijk) ter beschikking te stellen (medegebruik).
Een ander voorbeeld dat is genoemd, is dat bij recente veilingen van mobiele frequentiebanden minder zware eisen zijn gesteld aan dekking en uitrol. Goed volgens de mobiele operators, want dit draagt bij aan gezonde business cases en innovatie, en dus aan economische activiteit. Slecht volgens critici, die erop wijzen dat er met name in rurale gebieden dekkingsproblemen zijn, waardoor een vitale functie als 112 niet overal mobiel bereikbaar is.
Dit laatste voorbeeld illustreert volgens verschillende gesprekspartners dat de afhankelijkheid van de maatschappij van commerciële mobiele telecommunicatietoepassingen toeneemt. De samenleving gaat steeds hogere eisen stellen aan de bereikbaarheid en betrouwbaarheid van mobiele
telecommunicatietoepassingen. Dat roept allerlei nieuwe vragen op: Wie is er bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het waarborgen van de bereikbaarheid en betrouwbaarheid van deze diensten? En hoe wordt dat afgedwongen?
Bijdrage van instrumenten aan doelbereik
In de tabel hierna geven we een beredeneerde inschatting van de bijdrage van instrumenten uit de NFB 2005 aan de doelstelling om economische activiteiten te stimuleren. We behandelen alleen die instrumenten waarvan redelijkerwijs verondersteld mag worden dat er een relatie is met de doelstelling. De tabel geeft vervolgens per instrument weer of er ook in de praktijk een – aantoonbare dan wel aannemelijke – bijdrage wordt geleverd aan het doel. We beoordelen een instrument met een + als er een aantoonbare of
aannemelijke bijdrage is geleverd aan het doelbereik. We geven het oordeel 0 als er geen aantoonbare of aannemelijke bijdrage is geleverd aan het doelbereik.
Instrument Bijdrage aan
+ Technologie- en dienstenneutraliteit is de norm bij het bestemmen en verdelen van frequenties en stakeholders onderschrijven het belang ervan unaniem. Dit instrument zorgt ervoor dat marktpartijen flexibiliteit hebben in de keuze van de technologie die ze in hun netwerken willen toepassen. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot een mix van technologieën binnen het mobiele netwerk (2G, 3G en 4G), waardoor operators beter tegemoet kunnen komen aan de wensen van hun klanten. In hun eigen tempo kunnen operators GSM afbouwen en vervangen door 3G en 4G.
3.
Behoefte-onderbouwingsplan (BOP)
0 De inzet van dit instrument moet leiden tot doelmatig gebruik van frequentieruimte door overheidspartijen. Dit kan op termijn leiden tot het vrijmaken van frequentieruimte ten behoeve van met name mobiel breedband. Door de verwachte groei van het data verkeer132 is er steeds
132 European Commission (2015). Commission Decision opens up a new frequency band for advanced mobile services.
meer behoefte aan frequentieruimte. Voor 2015 had de Europese
Commissie ten doel om lidstaten in totaal 1200 MHz ten behoeve van mobiel breedband toe te wijzen. In de toekomst zal deze hoeveelheid
frequentieruimte, gezien het belang van (mobiel) breedband voor de economie, waarschijnlijk verder worden uitgebreid. De extra
frequentieruimte moet van bestaande gebruikers afkomen waaronder overheidsgebruikers. De eerste BOP-ronde heeft echter niet aantoonbaar bijgedragen aan een doelmatiger gebruik van frequentieruimte door overheidspartijen en aan het vrijmaken van frequentieruimte voor
commerciële toepassingen. Mogelijk zal er in de volgende BOP-ronde – als er meer ervaring is met de BOP-procedure en beter inzicht bestaat in de behoefte aan frequentieruimte – wel een sterkere prikkel zijn voor doelmatigheid.
6. Het stimuleren van gedeeld gebruik
+ Uit cijfers van AT volgt dat gedeeld gebruik over het geheel genomen is toegenomen in de periode 2005 – 2015. Dit vormt een indicatie dat het spectrum intensiever wordt gebruikt en er meer ruimte is voor economische activiteiten.
7. Stimuleren van medegebruik
0 Medegebruik kan in potentie bijdrage aan het wegnemen van druk op schaarse delen van het spectrum en het creëren van meer ruimte voor en/of gebruik van commerciële toepassingen. In de periode 2005 – 2015 is medegebruik niet aantoonbaar toegenomen. Op de korte termijn wordt, gezien de complexiteit van medegebruik en de hieraan gerelateerde uitdagingen, slechts kleinschalige toepassing van dit instrument verwacht.133 8. Meer ruimte voor
verhandelbaarheid
0 Dit instrument zou kunnen bijdragen tot het stimuleren van economische activiteiten, bijvoorbeeld doordat niche-spelers zo toegang tot de markt kunnen krijgen. In de praktijk is er in de periode 2005 – 2015 bij complexe vergunningen, met een grote economische waarde, slechts tweemaal sprake geweest van handel in spectrum. De ene keer ging spectrum van de ene mobiele partij (Telfort/KPN) naar de andere (T-Mobile/Orange), de ander keer naar een niche speler (Utility Connect ten behoeve van een 450 CDMA netwerk voor slimme meters). In theorie zou dit instrument een positieve bijdrage aan het doelbereik kunnen leveren, in de praktijk is dat nog nauwelijks het geval geweest.
9. Vergunningvrij waar mogelijk
+ Delen van het spectrum zijn vergunningvrij gemaakt en dit heeft onder meer bijgedragen aan de opmars van short range devices, waaronder Wi-Fi.
Stakeholders noemen het vergunningvrij maken van het spectrum als belangrijke driver voor economische activiteit.
10. Beperken van vergunningvoorschriften
+ Het beperken van voorschriften, met name het stellen van relatief milde uitrol- en dekkingsverplichtingen, biedt operators de flexibiliteit om zo veel mogelijk in hun eigen tempo hun netwerken uit te rollen, waarbij
concurrentie in hoge mate het tempo bepaalde (met name de komst van Tele2) en niet de overheid. Stakeholders noemen het beperken van
133 Zie bijvoorbeeld: Rysavy Research (2014). Complexities of Spectrum Sharing. How to Move Forward.
vergunningvoorschriften – net als vergunningvrij – als belangrijke driver voor economische activiteit.
11. Niet verlengen schaarse vergunningen
+ Als de vergunningduur zodanig gekozen is dat vergunninghouders hun investeringen met een redelijk rendement kunnen terugverdienen, dan heeft niet verlengen in principe de voorkeur. In de periode 2005 – 2015 is vijf keer van dit uitgangspunt afgeweken, waarbij economische en maatschappelijke belangen de doorslag gaven.
Tabel 1. Bijdrage van instrumenten aan de doelstelling ‘stimuleren van economische activiteiten’.