Slotbeschouwing en aanbevelingen

5.1 Slotbeschouwing

In opdracht van het Ministerie van IenW heeft het RIVM voor 25 veiligheidsvraagstukken de ongewenste effecten en gestelde

beleidsdoelen in kaart gebracht. De beleidsdoelen zijn soms vertaald in normen, maar regelmatig ook open geformuleerd en daardoor niet één- opéén te koppelen aan ongewenste effecten in het fysieke domein. Dat maakt het moeilijker om de gevolgde veiligheidsaanpak te duiden en de beleidsinzet op verschillende vraagstukken onderling te vergelijken. Als een breed perspectief op effecten van bedreigingen in de fysieke leefomgeving wordt gehanteerd, blijken de benodigde gegevens vaak te ontbreken. De focus ligt op de beschrijving van ongewenste effecten voor de gezondheid en daarvoor worden zogenoemde harde effectmaten zoals (risico’s op) aantallen slachtoffers gebruikt. Voor nieuwe en meer op preventie gerichte vraagstukken zijn de gebruikelijke effectmaten niet geëigend en is uit voorzorg een ander type effectmaten nodig. Dergelijke effectmaten maken het mogelijk veiligheidsrisico’s op de agenda van publieke meningsvorming te zetten voordat conventionele nadelige effecten optreden.

Veiligheidsvraagstukken raken verweven en hun complexiteit neemt toe. Deze vraagstukken staan in een maatschappelijke context. Aangenomen wordt dat technologische ontwikkelingen belangrijke “kosten-effectieve” oplossingen kunnen leveren. De maatschappelijke bereidheid groeit om de “sociale neveneffecten” van die oplossingen onder ogen te zien. De samenleving doet een beroep op het lerend vermogen van de overheid in het vormgeven van beleid, het stellen van doelen en het monitoren van een breed scala aan effecten.

Het ministerie van IenW voorziet een volgende fase in het

veiligheidsbeleid waarbij naast reactief beheersen van risico’s, en waar nodig actief reduceren van risico’s (saneren), meer aandacht wordt geschonken aan preventief beleid (“veilig aan de voorkant”). Verkend wordt in hoeverre een nieuwe manier van ontwerpen mogelijk is, vanuit het concept Safe-by-Design (inherent veilig). Deze benadering past in een bredere stroming van governance van verantwoorde

maatschappelijke toepassingen van wetenschap en innovatieve technologie, die sinds de tweede helft van de vorige eeuw aan kracht wint. We vatten deze benadering kortheidshalve samen met het concept van Responsible Research Innovation (RRI). Stilgoe et al. (2013) geven een overzicht van deze benadering en bieden een governance-kader dat gebaseerd is op vier procesparameters:

• Anticipatie, verkenning van toekomstige ontwikkelingen en effecten;

• Publieke reflectie, waarin verschillende waarde-systemen worden betrokken;

• Inclusie, vormgegeven in betrokkenheid van stakeholders en het grotere publiek;

• Verantwoordelijk reageren, een maatschappelijk antwoord “organiseren” op het beschikbaar komen van nieuwe kennis.

In het vorig hoofdstuk lieten we zien dat de overheid verschillende veiligheidsstrategieën zal gaan combineren en daarbij perspectieven van de linker- én rechterkwadranten uit Figuur 2 zal gebruiken. In algemene zin mag verwacht worden dat meer ruimte gegeven zal worden aan aspecten van de rechter-kwadranten, op zoek naar wezenlijke co-creatie met stakeholders. Dit zal een zoektocht zijn waarin een balans zal moeten worden gevonden bijvoorbeeld in het bieden van

rechtszekerheid én flexibiliteit, preventie én innovatie of in het bieden van innovatieruimte én het toetsen aan eisen. Van der Steen en van Buuren (2017) wijzen op vergelijkbare dilemma’s bij de implementatie van de Omgevingswet. Deze vernieuwende wet kan een integrale aanpak van veiligheidsvraagstukken ondersteunen. Zij wijzen op het belang van het systematisch leren van pilots en het organiseren van het uitwisselen van kennisvragen en ervaringen.

5.2 Aanbevelingen

We bevelen aan om door te gaan met het consequent ervaring opdoen met het IenW brede afwegingskader voor veiligheidsafwegingen Bewust Omgaan met Veiligheid, voort te bouwen op de resultaten en daarmee een basis te leggen voor consistent maatwerk in het beleidsproces. Hanteer daarbij de vier invalshoeken gezondheid, ecologie, economische schade en maatschappij en gebruik zowel “harde“ als “zachte”, enkel- én meervoudige indicatoren als effectmaten.

Uitgaand van dit afwegingskader bevestigen wij dat, zeker in de nieuwe veiligheidsvraagstukken, aandacht aan “anticiperen” noodzakelijk is. Overheid en partijen in de samenleving moeten immers gezamenlijk leren vooruit te kijken. Onzekere risico’s kunnen waarden van mensen onder druk zetten en gedragsveranderingen uitlokken, waartegen maatschappelijk verzet rijst. Vroegtijdige maatschappelijke agendering van mogelijke ontwikkelingen, het delen van data en informatie en de dialoog over morele dilemma’s staat terecht op de agenda van de overheid. Zeker bij nieuwe technologieën en onzekere risico’s is het onvermijdelijk om ruimte te creëren voor evaluatie bij nieuwe inzichten. Daarmee hoeft het innovatieve proces aan de voorkant niet verstikt te worden én is er gelegenheid om in te grijpen als verwachte nadelige effecten dit gedurende het proces noodzakelijk maken.

Het RIVM pleit ervoor verder te werken aan het versterken van een brede, transparante beoordeling van risico’s en effecten op basis van het genoemde afwegingskader en samenhangende risico- en effectmaten te ontwikkelen. De veiligheid van situaties hangt samen met wat de

maatschappij aanvaardbaar vindt. De te ontwikkelen brede en transparante risicobeoordeling moet daarom op zowel technische als sociaalwetenschappelijke inzichten gebaseerd worden.

Het RIVM pleit voorts voor een systematische monitoring van de effectmaten. Vergelijk systematisch de opgedane ervaringen in de individuele veiligheidsdossiers en ontwikkel een voldoende robuuste kennis- en databasis. Dit draagt bij aan verduidelijking, consistentie en transparantie van het veiligheidsbeleid.

6

Dankwoord

De auteurs bedanken de volgende personen (in alfabetische volgorde) voor bijdragen, aanvullingen en correcties en voor hun commentaar op versies van het rapport: Annemarie van Beek, Jappe Beekman, Martijn Beekman, Dick Bergmans, Eric Bleeker, Charles Bodar, Ton Breure, Mirjam Gerlofs, Coen Graven, Monique Groenewold, Dolf de Gruijter, Aukje Hassoldt, Jan Jabben, Nicole Janssen, Theo Kerckhoffs, André Krom, Erik Lebret, Ton van der Linden, Birgit Loos, Kees van Luijk, Rob Maas, Mark Montforts, Jeroen Neuvel, Piet Otte, Matthieu Pruppers, Lars Roobol, Els van Schie, Harry Slaper, Ronald Smetsers, Els Smit, Frank Swartjes, Theo Vermeire, Julika Vermolen, Anja Verschoor en Heddy de Wijs.

7

Literatuur

Brom, F.W.A. (2015). Zachte gevolgen, enorme impact, sterke sturing. Podium voor bio-ethiek, 22, nr.3, p 23.

Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, Ethics

Commission on automated and connected driving (2017). Report, 33 p. Gutteling, J.M. (2017). Determinanten van risicoperceptie. Universiteit van Twente. 63 p.

Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2012). Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico’s en verantwoordelijkheden. Redactie: I. Helsloot en J. van Tol.

Ministerie van IenM (2014). Beleidsnota Bewust Omgaan met Veiligheid: rode draden. Een proeve van een IenM-breed afwegingskader veiligheid. Kamerstuk 28 663, nr.60.

Ministerie van IenM (2017). Tussenrapportage programma Bewust Omgaan met Veiligheid.

Overakker, B. (2017). Afstudeeronderzoek TU Delft m.m.v. het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.

Planbureau voor de Leefomgeving (2017). Mobiliteit en elektriciteit in het digitale tijdperk. Publieke waarden onder spanning. Signalenrapport. Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2014). Risico’s

gewaardeerd. Naar een transparant en adaptief risicobeleid. Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2015). Verkenning technologische innovaties in de leefomgeving.

RIVM (2003). Nuchter omgaan met risico’s. Milieu- en Natuurplanbureau (MNP)-RIVM. Rapport 251701047/2003.

Roels, J.M., W. Verweij, J.G.M. van Engelen, R.J.M. Maas, E. Lebret, D.J.M. Houthuijs en J.M. Wezenbeek (2014). Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet. Doelen, normen en afwegingen bij de kwaliteit van de leefomgeving. RIVM rapport 2014-0138. Hoofdrapport.

Roels, J.M., W. Verweij, J.G.M. van Engelen, R.J.M. Maas, E. Lebret, D.J.M. Houthuijs en J.M. Wezenbeek (2014). Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet. Ratio en onderbouwing huidige normen

omgevingskwaliteit. RIVM rapport 2014-0138. Bijlagenrapport. Schermer, M.H.N. (2012). Van genezen naar verbeteren? 30 p. Oratiereeks Erasmus MC.

Steen, M. van der, J. Scherpenisse en M. van Twist (2015).

Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Steen, M. van der, en A. van Buuren (2017). Doe maar gewoon. Aan de slag met de Omgevingswet door systematisch proberen. NSOB/Erasmus School of Behavioural Sciences, VNG en het interbestuurlijke

programma Aan de slag met de Omgevingswet.

Stilgoe, J., R.Owen and P.Macnaghten (2013). Developing a framework for responsible innovation. Research Policy, vol. 42, issue 9, 1568-1580. Stilgoe, J. (2017). Machine Learning, Social Learning and the

Governance of Self-Driving Cars. Social Studies of Science, March 19, 2017.

Swierstra, T. (2015). Publieke aandacht voor de zachte gevolgen van technologie. Podium voor bio-ethiek, 22, nr. 3, p6-9.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. Rapport 56.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2014). Consistent maatwerk – handreikingen voor dossieroverstijgend risico- en

veiligheidsbeleid. Briefadvies, juni 2014.

Zijverden, M. van et al. (2017). Een scan van de veiligheid en kwaliteit van onze leefomgeving. RIVM briefrapport 2017-0030.