Van sectoraal naar integraal

In het figuur is goed te zien dat de aandacht van het Nederlandse beleid zich aanvankelijk volledig op de kustzone richt, vanaf de eeuwwisseling vindt er echter een verbreding plaats waarbij er meer aandacht komt voor ruimtelijke ordening en waterveiligheid. Hierbij richt het beleid zich naast de kustzone ook op de daarachter gelegen gebieden. In de jaren hierop volgend richt de aandacht zich, doormiddel van het Nationaal waterplan, op de integratie van ruimtelijke ordening en waterveiligheid. Dit is uiteindelijk ook het resultaat van de systeembenadering uit hoofdstuk 2. In die zin valt te constateren dat op dat het Nederlandse beleid uiteindelijk in abstracte zin dezelfde doelen nastreeft. Op welke manier deze ontwikkeling heeft plaatsgevonden en welke invloeden dit heeft het de Nederlandse kustzone en het beheer hiervan wordt in dit hoofdstuk besproken.

5.2 Van sectoraal naar integraal

Hoewel dynamisch kustbeheer een integrale benadering nastreeft is in de eerste beleidsdocumenten nog een sterk sectorale aanpak terug te vinden waarbij de ruimte, in dit geval de kustzone, sterk vanuit het standpunt van veiligheid wordt bekeken en zeker in het begin minder wordt gedacht vanuit een geïntegreerd perspectief waarbij andere ruimtelijke functies zoals economie of recreatie een duidelijke stem worden toebedeeld. 5.2.1 De eerste Kustnota

Hoewel de term ‘dynamisch handhaven’ in de eerste Kustnota is geïntroduceerd, zijn zandsuppleties geen nieuw fenomeen in Nederland. De ligging van de hoogwaterlijn, de laagwaterlijn en de duinvoet worden sinds het begin van de negentiende eeuw regelmatig gemeten. In aanvulling hierop worden sinds de jaren zestig van de twintigste

Augustus 2013

eeuw systematisch bodemmetingen van het gehele kustprofiel in de kustzone uitgevoerd om met deze informatie zwakke plekken in de Nederlandse waterkering te vinden en waar nodig te versterken.

Traditioneel ligt bij het Nederlandse kustbeleid de focus op veiligheid tegen overstromingen. Zeker na de watersnoodramp uit 1953 is het beleidsveld jarenlang gedomineerd door het doel om alle waterkeringen op een vooraf bepaald veiligheidsniveau te brengen, het zogenaamde Delta-niveau. Vanaf de jaren ’70 van de twintigste eeuw begint het perspectief echter te verbreden. Ecologische argumenten worden in beleidsbeslissingen meegenomen. Als gevolg hiervan wordt het beleidsperspectief vanaf de jaren ’80 ook langzaam op andere functies van het kustgebied toegespitst. Het onderhouden van de natuurlijke kust met als doel de duurzaamheid van alle kustfuncties te waarborgen (Van Koningsveld & Mulder, 2004). In 1990 kiest het kabinet als gevolg van deze ontwikkeling voor een proactieve benadering van de kustlijn (tekst-box 5.2-1). Als uitwerking van deze keuze is de Eerste Kustnota verschenen. Voor het handhaven van de Nederlandse kust was destijds een budget van 60 miljoen gulden beschikbaar.

De Nederlandse regering en het parlement hebben in 1990 gekozen voor het dynamisch handhaven van de kustlijn. De doelstelling die hierbij is vastgesteld is ’duurzaam handhaven van de veiligheid en duurzaam behoud van functies en waarden in duingebieden’ (Ministerie VenW, 1995). Praktisch gezien betekent deze keuze dat de kustlijn moet blijven liggen op een zogenaamde ‘Basiskustlijn’ ligging. Deze is afgeleid van de kustlijn ligging rond 1990. Ieder jaar wordt de kustlijn gemeten, dit is de Momentane Kustlijn, uit de verschillende momentane kustlijnen wordt vervolgens de Te Toetsen kustlijn bepaald (TKL). Wanneer de te Toetsen Kustlijn de Basiskustlijn snijdt moet in ieder geval de structurele erosie worden aangepakt.

De eerste Kustnota verdeelt de doelstellingen voor de kustzone in twee tijdschalen, operationeel (korte termijn), en strategisch (lange termijn). Dit kan als volgt worden weergegeven:

Operationeel doel Strategisch doel

Handhaven van de Basiskustlijn Duurzaam handhaven van de veiligheid en

behoud van functies in het duingebied.

De combinatie van een korte- en langetermijndoelstelling kan worden gezien als een combinatie van aandachtsgebieden. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat schrijft, zoals in tekst-box 5.2-1 te lezen is, dat het kustbeleid doormiddel van dynamisch handhaven zich op veiligheid richt en het duurzaam behouden van functies in het duingebied. Wanneer wordt gekeken naar de twee doelstellingen kan worden gesteld dat het operationele doel zich voornamelijk op de veiligheid richt doormiddel van het handhaven van de basiskustlijn. De strategische doelstelling trekt het handhaven op naar een grotere geografische schaal, dit gaat gepaard met een verbreding van het blikveld waarbij de verschillende functies worden beheerd. Hierbij kan worden geconstateerd dat de eerste Kustnota voorzichtig een eerste stap doet richting een integrale visie, de aandacht ligt echter wel voornamelijk bij veiligheid op kleine schaal, de basiskustlijn. Belangrijk in deze aanpak is de interactie tussen de korte- en lange termijn, het strategische doel doet meer dan enkel het verbreden van het perspectief, het creëert het fundament voor het operationele doel. Marchand et al. (2011) schrijven hierover in hoofdstuk 2 dat een gunstige sedimentstatus gedefinieerd kan worden als een situatie waarbij de beschikbare sedimenten in de kustzone het doel ondersteunen om de kustlijn

Tekst box 5.2-1 Dynamisch Kustbeheer Eerste Kustnota

Augustus 2013

duurzaam te behouden. In de Nederlandse situatie richt de strategische doelstelling zich op de zandvoorraden die de operationele doelstelling, het handhaven van de BKL, mogelijk maken.

5.2.2 Tweede Kustnota

Vijf jaar na de introductie van de eerste Kustnota verschijnt in 1995 de Tweede Kustnota. De tweede Kustnota wil de doelmatigheid van zandsuppleties verbeteren. Het richt zich hierbij niet enkel op het handhaven van de basiskustlijn maar daarnaast ook op de effecten op de strandbreedte, waterkering en het zandbudget (Roelse, 2002). In vergelijking met de eerste Kustnota heeft de tweede Kustnota een bredere weg ingeslagen; hierbij is het feit doorgedrongen dat kustontwikkeling een breed draagvlak behoeft en hiermee een samenhangende visie nodig heeft die is ontwikkeld door een mix van verschillende actoren. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1995) stelt over de tweede kustvisie; ‘de mogelijkheden voor herstel en ontwikkeling van de natuurlijke dynamiek van de kustzone, met behoud van veiligheid als randvoorwaarde, worden nog onvoldoende benut. In brede duingebieden zouden bij voorkeur brede waterkeringzones aangewezen moeten worden om meer ruimte te bieden voor andere functies. Waar de duinen breed zijn, kan het zeereeponderhoud worden geëxtensiveerd [...] Voor een duurzame ontwikkeling van de kustzone dienen maatregelen ter handhaving van de kustlijn in breder perspectief te worden beschouwd. De kustlijn zal als onderdeel van de kustzone gezien moeten worden. Daarvoor is een samenhangende visie op (de ontwikkeling van de) kustzone nodig die bij voorkeur door alle betrokken actoren gezamenlijk wordt ontwikkeld. [...]Ontwikkelingen in het kustgebied (kustlocatie, natuurontwikkeling, bebouwing, strekdam, etc.) kunnen dan worden afgewogen op basis van deze kustvisie’ (Twynstra Gudde & Alkyon, 2007). De tweede Kustnota omarmt hiermee een communicatieve aanpak waarbij het zich niet enkel richt op het technische beleid ter verbetering van de kustzone, maar een breed gedragen oplossing.

Een belangrijk aspect hierin is dat de tweede Kustnota zich richt op het compenseren van zandverliezen op dieper water (Ministerie V&W, 1995). Volgens het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1995) is deze compensatie nodig om dynamisch handhaven ook op de lange termijn mogelijk te maken. De doelstelling uit de eerste Kustnota wordt hierbij uitgebreid naar de gehele kust en geherformuleerd als ‘Waarborgen van de veiligheid tegen overstromingen vanuit zee met behoud van de (inter)nationale ruimtelijke waarden waarbij de gebieds-specifieke identiteit een belangrijke kernkwaliteit is’.

Het aandachtsgebied van de tweede nota richt zich hiermee, meer dan de eerste, op het totale sediment systeem, zoals door EUROSION in hoofdstuk 2 wordt beschreven. Tevens wordt hiermee de lange termijnvisie onderstreept.

De doelstellingen van de Kustnota zijn dan ook goed te koppelen aan die van het EUROSION project dat door de Europese Commissie (2004) is geïnitieerd, namelijk doormiddel van het aanpakken van erosie aan de bron – in Nederland vormgegeven door dynamisch handhaven - tot een veerkrachtig kustsysteem komen. Een veerkrachtig systeem beperkt de kwetsbaarheid van de kuststrook en is dus nodig om klimaatveranderingen op te kunnen vangen. Het verschil met de eerste Kustnota is dat de Tweede Kustnota zich hierbij richt op een bredere waterkeringszone om op die manier de natuurlijke dynamiek te versterken. De bedoeling van de tweede Kustnota is deze bredere kustzone via een geïntegreerde en gebiedsgerichte aanpak gestalte te geven. Dit moet tot stand komen door een ‘gecoördineerde inzet van het beschikbare bestuurlijk/juridisch instrumentarium en [...] een goede samenwerking van duin- en waterbeheerders met gemeente en rijk’ (Ministerie VenW, 1995). Uiteindelijk resulteert deze nota in een aantal aanbevelingspunten, kernbegrippen hierbij zijn geïntegreerd kustbeheer en gebiedsgerichte aanpak (Ministerie VenW, 1995).

Augustus 2013

Kernpunten tweede Kustnota

 De tweede Kustnota richt zich niet enkel op het handhaven van de basiskustlijn maar daarnaast ook op de effecten van de strandbreedte, waterkering en het zandbudget.

 Compenseren erosie op dieper water

 In brede waterkeringszone kan het zeereeponderhoud worden geëxtensiveerd  Geïntegreerd kustbeheer

 Gebiedsgerichte aanpak

 Een bredere waterkeringszone om op die manier de natuurlijke dynamiek te versterken

5.2.3 Derde Kustnota

Ter voorbereiding op de Derde Kustnota is er in 1999 een studie verschenen die de integrale koers welke door de tweede Kustnota is ingeslagen verder wil ontwikkelen. In de voorstudie genaamd ‘Kust op Koers’ geven de vier departementen, Verkeer en Waterstaat, Vrom, Economische Zaken en Landbouw Natuur en Innovatie, een aanzet tot het gewenste kustbeleid. Hierbij ligt de nadruk niet enkel op veiligheid maar ook op andere functies in het kustgebied zoals natuurwaarden, recreatie en toerisme (Ministerie van VenW et al, 1999).

Hoewel er al in de tweede Kustnota over wordt gesproken vindt sinds het verschijnen van de Derde Kustnota (2000) de compensatie van zandverliezen op dieper water daadwerkelijk plaats (Nederbragt, 2006).

De Derde Kustnota kenmerkt zich door de sterke nadruk op de relatie tussen kustveiligheid en ruimtegebruik. Hierin is de integrale weg, die aan het begin van het hoofdstuk in figuur 5.1-1 wordt beschreven terug te zien. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000) verwoordt in de Derde Kustnota (2000) deze relatie als het belang om ervoor te zorgen dat de kustzone een dynamisch geheel zal blijven waarbij er genoeg reserve is om zeespiegelstijging en zware stormen op te kunnen vangen.

Vanaf de Derde Kustnota is een belangrijke trendwisseling zichtbaar. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is van mening dat er meer aandacht moet worden geschonken aan het inspelen op natuurlijke processen. In de Derde Kustnota (2006) wordt dit verwoord als ‘minder tegen de natuurkrachten in, meer met de natuurkrachten mee’. Hierbij wordt aandacht geschonken aan aspecten zoals minder intensieve vormen van kustonderhoud, flexibiliteit en dynamiek. Concreet gezien zal dit zich bijvoorbeeld uiten in een kust die meer ruimte heeft om mee te bewegen met het water. Om dit uiteindelijke vorm te kunnen geven is het nodig om breder te denken dan enkel veiligheid maar ook de ruimtelijke ordening mee te nemen in het kustbeleid. De Derde Kustnota is daarom ook niet los te zien van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en verschillende bestemmingsplannen waarin de ruimtelijke condities van de kust zijn opgenomen (Ministerie VenW, 2000).

In de Derde Kustnota (2000) wordt het beleid van dynamisch handhaven verder uitgewerkt. Het accent wordt hierbij verlegd naar de ruimtelijke benadering van het beleid. Dit wordt in de Derde Kustnota (2000) als volgt verwoord. ‘Het conflict tussen veiligheid en ander gebruik van de kust wordt in deze nota aangekaart[...] De uitdaging is het ruimtegebruik van de kust in harmonie te brengen met de duurzame bescherming van laag-Nederland. Deze nota belicht die uitdaging vanuit het belang van kustveiligheid: beschermen van laag-Nederland tegen overstroming door de zee en handhaven van de kustlijn. De daarmee gepaard gaande maatregelen raken direct aan de andere functies in de kust. Deze functies worden in deze nota vanuit veiligheidsperspectief benaderd’. Door deze integrale benadering van veiligheid en ruimtelijke ordening wordt het voor de beheerder mogelijk om ruimtelijke ordening direct aan veiligheid te koppelen. Hoewel dit punt in de derde Kustnota nog niet expliciet wordt uitgewerkt geeft deze koppeling wel

Augustus 2013

een aanzet tot de verdere integratie van deze twee in het nationaal waterplan en tot de doelstelling van deze analyse, namelijk het expliciet betrekken van ruimtelijke randvoorwaarden in de Nederlandse suppletiestrategie.

Kernpunten derde Kustnota;

 De Derde Kustnota kenmerkt zich door de sterke nadruk op de relatie tussen kustveiligheid en ruimtegebruik;

 Vanaf de Derde Kustnota is er een trendwisseling zichtbaar. Het Ministerie van VenW is van mening dat er meer aandacht moet worden geschonken aan het inspelen op natuurlijke processen. In de Derde Kustnota (2006) wordt dit verwoord als ‘minder tegen de natuurkrachten in, meer met de natuurkrachten mee’;

 Hierbij wordt aandacht geschonken aan zaken als minder intensieve vormen van kustonderhoud, flexibiliteit en dynamiek;

 In de Derde Kustnota (2000) wordt het beleid van dynamisch handhaven verder doorgevoerd. Het accent wordt hierbij verlegd naar de ruimtelijke benadering van het beleid;

 De uitdaging is het ruimtegebruik van de kust in harmonie te brengen met de duurzame bescherming van laag Nederland;

 Inspelen op natuurlijke processen (niet tegen natuurlijke krachten in, maar mee); 5.3 Richting integraal beheer

Zoals hierboven valt te lezen is er in de derde Kustnota al een aanzet te herkennen richting een integrale visie op kustbeheer. Hierbij wordt beheer niet direct aan veiligheid gekoppeld maar wordt er gezocht naar een bredere invulling van het aspect. Hoewel er in de derde Kustnota nog niet expliciet op wordt gewezen is het een belangrijke stap in de richting naar verdere integratie van waterbeheer en de ruimtelijke randvoorwaarden; een koppeling die in deze thesis wordt geprobeerd te maken aan de hand van het lagenmodel. Om de integrale visie op kustbeheer die vanaf de derde Kustnota langzaam ontstaat verder uit te diepen, wordt in deze paragraaf een uitstap gemaakt naar de nota Ruimte. Dit wordt gedaan om een duidelijkere analyse te kunnen maken van de recentere aanpak van een gezamenlijke ruimtelijke en water visie.

5.3.1 Nota Ruimte

De Nota Ruimte (2006) is een uitwerking van de regeringsvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. Het uitgangspunt van de Nota Ruimte (2006) is tot een dynamische ontwikkeling van het ruimtelijke beleid te komen, hierbij staat de heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen het Rijk en de decentrale overheden centraal. Het hoofddoel is ‘ruimte scheppen voor de verschillende ruimte-vragende-functies’. In zijn ruimtelijke beleid heeft het kabinet twee uitgangspunten, te weten, ‘borging en ontwikkeling van belangrijke (inter)nationale ruimtelijke waarden en borging van de veiligheid’. Met betrekking tot water zegt de Nota Ruimte (2006); ‘Deze nota zorgt ervoor dat water als een structurerend principe, een integraal onderdeel wordt van de ruimtelijke planvorming [...]. In dit verband draagt het ruimtelijke beleid in deze nota bij aan de goede ruimtelijke voorwaarden om de veiligheid voor burgers te borgen’ (Deltares, 2007). De Nota Ruimte (2006) kenmerkt zich naast haar brede blikveld ook in een terughoudende houding van het beleid. Dit wordt onderschreven door het uitgangspunt ‘zand als ordenend principe’. Kenmerkend hiervoor is dat het rijk het accent verschuift van (ruimtelijke)ordening naar (ruimtelijke)ontwikkeling (Ministerie van Vrom et al. 2006). Hierbij is het ontwikkelingsperspectief gericht op het waarborgen van zandvoorraden in de kustzone en het waarborgen van het dynamische karakter door morfologische processen zoveel mogelijk hun gang laten gaan (Nederbragt, 2006). Hierbij worden twee punten uitgelicht:

Augustus 2013

 ‘Invulling van het begrip waarborgen van de zandvoorraden’

Hoewel de Nota ruimte - als integrale ruimtelijke nota - een breder aandachtsgebied heeft dan de kustnota’s, die meer een sectoraal karakter hebben, is de ingeslagen weg in de Nota ruimte evenwel een significantie koerswisseling. Het terughoudende beleid van de Nota ruimte waarbij de beheerders en andere actoren de boodschap wordt gegeven zelf een ontwikkeling in te zetten is van groot belang om tot een inzichtelijke breed gedragen kustbeheer te komen. De accentverschuiving binnen de Nota ruimte van (ruimtelijke) ordening naar (ruimtelijke)ontwikkeling is hierbij kenmerkend. Je zou kunnen zeggen dat het Rijk hierbij een rol van regisseur heeft genomen, die het beheer toets aan zijn eigen beleid in plaats van het beheer stap voor stap voor te schrijven. Met het Rijk in een meer regisserende rol zouden lokale gemeenschappen meer hun eigen aspiraties kunnen uitwerken en deze vervolgens toetsen en het rijksbeleid zoals ook in hoofdstuk 2 wordt beschreven.

Kernpunten Nota Ruimte;

 Lange termijn, strategische nota;

 Water als structurerend principe en integraal onderdeel van de ruimtelijke planvorming;

 Terughoudende houding van het beleid;

 Ontwikkelingsperspectief gericht op het waarborgen van zandvoorraden in de kustzone en het waarborgen van het dynamische karakter door morfologische processen zoveel mogelijk hun gang laten gaan;

5.3.2 Het Nationaal Waterplan

Om terug te komen op de kustzone is het interessant het Nationaal waterplan (2009) te belichten. Het nationaal waterplan geeft in hoofdlijnen weer welk beleid het Rijk in de periode 2009-2015 ten uitvoer wil brengen om tot een duurzaam waterbeheer te komen. Het gaat niet enkel om kustwateren maar ook om water in rivieren, het IJsselmeergebied, stedelijke gebieden en hoog-Nederland. Het Nationaal Waterplan richt zich hierbij op bescherming tegen overstromingen, schoon drinkwater en verschillende andere vormen van gebruik van water. In het Nationaal Waterplan wordt een eerste uitwerking gegeven aan het Deltaprogramma dat zal worden opgesteld aan de hand van het advies van de Deltacommissie in 2008 (Ministerie van V&W et al. 2009).

Wanneer er wordt gekeken naar de beleidskeuzen voor de kust vanuit het nationaal waterprogramma zijn een aantal hoofdpunten te onderscheiden. Ten eerste wordt de wens uitgesproken om het huidige beleid voort te zetten. Het Nationaal Waterplan zegt hierover ‘voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma, voor buitendijks bouwen, voor de kustlijnzorg en voor de toepassing van de beleidslijn kust wordt het huidige beleid voortgezet’. Met betrekking tot de zandsuppletiestrategie kiest het kabinet ook hier voor het doorzetten van de huidige lijn van het laten meegroeien van de hoogte van het kustfundament met de zeespiegelstijging door het toevoegen van zand. Het Rijk stelt hierbij dat om de zeespiegelstijging bij te kunnen houden het suppletievolume opgeschroefd zal moeten worden. Het rijk zal in 2009-2010 een nadere verkenning doen naar het tempo en hoeveelheid van benodigde zandsuppletie op korte en lange termijn. Hierbij zal volgens het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009) voornamelijk aandacht worden besteed aan de zandhonger en de te verwachten ontwikkeling van de zeespiegel. Hoewel de suppletiestrategie zich primair op veiligheid zal richten is in het Nationaal Waterplan echter ook te lezen dat in de verkenning ook de mogelijkheden om, meer dan op dit moment het geval is, zandsuppleties te koppelen aan andere maatschappelijke behoeften. Hierbij kan worden gedacht aan het verbinden van projecten vanuit verschillende invalshoeken.

Augustus 2013

Als laatste is het interessant dat het Rijk de provincies verzoekt om een gebiedsvisie voor de kust te ontwikkelen. Hierbij zal een integrale visie worden uitgewerkt die ruimtelijke ontwikkelingen aan waterveiligheid koppelt. Hoewel de gedachte van deze gebiedsvisie voornamelijk het voorkomen van verrommeling van de kustzone is, kan het zeker worden gezien als een volgende stap in de richting van een integraal functioneel kustgebied waarbij de ruimtelijke invulling van een plangebied wordt gekoppeld aan het beheer van de kustzone. De integrale gebiedsontwikkeling kan gevat worden in een kustgebied met een evenwichtige ontwikkeling van de verschillende belangen in de kustzone zoals natuur, economie en toegankelijkheid om op deze manier in de toekomst meer ruimte te bieden voor functies in het kustgebied. De Deltacommisie stelt hierbij voor om de kustlijn