De situaties van daklozen, het institutioneel kader waarin ze evolueren en de interacties zowel binnen als buiten de sector vergen van de actoren van het terrein (zowel institutionele actoren als vereni-gingen) een grote creativiteit in de antwoorden die ze aandragen. Deze ingewikkelde situatie veran-dert voortdurend en verplicht de tussenkomende partijen hun praktijken constant ter discussie te stellen. Daarbij komt nog het geweld waarmee sommige situaties gepaard gaan, het gebrek aan (voortgezette) opleiding, de lage lonen en de moeilijke werkomstandigheden.
Heel wat actoren van de sector (voornamelijk de opvangtehuizen) moeten een groot deel van hun energie investeren in hun zoektocht naar oplossingen voor voldoende omkadering: Ze moeten werken met gesubsidieerde banen (APE, Maribel, GECO...) om de eindjes aan elkaar te kunnen knopen. De zoektocht naar verplichte eigen middelen om bijvoorbeeld een Maribel te verkrijgen, brengt hun werk in het gedrang. In Brussel gaat men er in de teksten die de opvangtehuizen regelen bovendien verkeerdelijk van uit dat hoe groter een structuur is, hoe makkelijker het is om te besparen, en dus hoe minder subsidies die krijgt. Volgens de deelnemers aan het overleg is dat een foute inschatting van het maatschappelijk werk.
De sector kent veel verschillende actoren: de diensten die voornamelijk werken met mensen die op straat leven (straathoekwerkers, dagopvang…); centra voor nachtopvang; opvangtehuizen die opvang en begeleiding bieden voor een langere duur; diensten voor begeleid wonen… Elke struc-tuur onderscheidt zich bovendien door het type publiek dat hij opvangt: alleen mannen, vrouwen met of zonder kinderen, jongeren enzovoort. Naast dit onderscheid is er ook nog het verschil in opzet:
noodopvang of niet, voorwaarden of niet, anoniem of niet... De manier waarop deze actoren gestruc-tureerd zijn, werken en samenwerken verschilt daarenboven aanzienlijk van het ene gewest tot het andere.
Naast de actoren uit de verenigingen spelen de OCMW’s een specifieke en centrale rol in de hulp voor daklozen via met name het referentieadres, de installatiepremie voor daklozen en noodhulp. In het deel hieronder geven we kort een overzicht van de toestand in elk Gewest.
4.6.1 In het Vlaams Gewest
Er bestaat geen thuislozensector als dusdanig. Sinds het decreet van 19 december 199799is de vere-nigingssector van de thuislozenzorg volledig geı¨ntegreerd in het Algemeen Welzijnswerk (AWW).
Deze structurering in ‘koepels’ is een samenwerkingsvorm die door de Vlaamse regering is ingesteld.
De verschillende diensten van sociale hulpverlening zijn geherstructureerd door hen te fusioneren in een CAW (Centrum voor Algemeen Welzijnswerk). Deze fusie-operatie geldt ook voor de sector van de jeugdzorg, het gezins- en relationeel welzijnswerk en de hulp voor justitiabelen. 27 CAW’s worden erkend en gefinancierd door middel van subsidie-enveloppen volgens de programma’s die door de Vlaamse Gemeenschap moesten worden goedgekeurd. Deze centra organiseren onthaal en opvang, begeleiding naar wonen, psychologische opvolging...
98 La re´insertion des personnes sans-abri par le logement. Analyse des programmes d’accompagnement.
99 Decreet van 19 december 1997 betreffende het algemeen welzijnswerk, Belgisch Staatsblad, 17 februari 1998, vervangen door het decreet van 8 mei 200 , Belgisch Staatsblad, 8 juli 2009.
In 2004 werd er een “witboek”100over de sector gepubliceerd waarin onder andere de mogelijk-heden en de beperkingen van deze herstructurering werden hernomen:
– Mogelijkheden: de mogelijkheid om transversaal te werken aan de hand van verschillende vormen van hulpverlening; meer flexibiliteit en werk op maat; de invoering van een dynamische en kwali-teitsvolle werkwijze; de CAW’s op plaatselijk en gewestelijk niveau erkennen als gesprekspartners.
– Beperkingen: de ruime beschrijving van de missies werd niet vertaald in middelen. De moeilijk-heid was dus dat er prioriteiten moesten worden gesteld. Er was geen programmering van het aanbod en de subsidie-enveloppen waren niet gebaseerd op objectieve parameters.
Het nieuwe decreet van 2009 beschrijft de missies veel concreter. Op basis van een enqueˆte is een aanzet geformuleerd om een programmering vast te leggen. De subsidieverschillen tussen de verschillende CAW’s zullen geleidelijk worden weggegomd.
Voor de periode tussen 1997 en 2009 geven we hier de tendensen en de ontwikkelingen die in Vlaan-deren in de sector van de thuislozenzorg werden waargenomen101:
– De ontwikkeling van vormen van ambulante hulpverlening zoals de inloopcentra (dagonthaal) om meer hulp op maat te bieden;
– De ontwikkeling van zorgwonen en woonbegeleiding van met uitzetting bedreigde huurders (2003);
– Aanvaarding in 2004 door het Vlaamse Parlement van een resolutie waarin wordt gepleit voor een globale strategie tegen thuisloosheid;
– Verschijning in 2006 van de enqueˆte “Zonder (t)huis” waarin de aandacht werd gevestigd op de behoeften van thuisloze mensen;
– Operationalisering van de aanbevelingen van de studie Zonder (t)huis in de sector van het Alge-meen Welzijnswerk door het Steunpunt AlgeAlge-meen Welzijnswerk van 2006 tot 2008.
In het Vlaams Gewest garanderen de CAW’s een deel van de opvang. Het andere deel wordt gefinan-cierd door de OCMW’s die eveneens beschikken over een reeks opvangstructuren, die trouwens vaak samenwerken met de CAW: opvangtehuizen, centra voor nachtopvang, noodopvang, doorgangs-woningen...
4.6.2 In het Brussels Gewest
De OCMW’s van de 19 deelgemeenten spelen een centrale rol in de dienstverlening aan daklozen.
Parallel daarmee biedt de sector een ruime waaier aan diensten aan, en zijn de actoren talrijk:
opvanghuizen, woningen met begeleid wonen, dag- en nachtopvang, straatwerk, enz. Drie over-heden organiseren deze steun, namelijk de GGC, de COCOF en de VGC/Vlaamse Gemeenschap. In 1994 heeft het Verenigd College het “Overleg over het thuislozenbeleid” in het leven geroepen om als interface op te treden tussen het terrein en de politiek. Dit overleg doofde echter beetje bij beetje uit en eind 2007 heeft de GGC het Steunpunt thuislozenzorg Brussel (la Strada) opgericht102.
La Strada heeft volgende opdrachten: advies voor en evaluatie van het beleid van hulpverlening aan thuislozen; de organisatie en de logistieke ondersteuning aan het overlegcomite´ voor thuislozen-zorg; een functie van observatorium van de sector en uitwisseling van kennis. La Strada organiseert ook de ‘Espaces de paroles’.
100 Serrien, L (2004). CAW witboek 2004, Voor een sterke eerste lijn in de Vlaamse Welzijnszorg, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk.
101 Lescrauwaet, Danny (2010). Aanvullingen vanwege Steunpunt Algemeen Welzijnswerk bij werknota thuislozenzorg.
102 Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, Beleidsnota thuislozenzorg, juni 2007.
De beleidsnota die aan de basis ligt van La Strada103voorziet eveneens in de oprichting van een vzw Chapitre XII (van de organieke wet inzake OCMW’s), die de rol van overheidsdienst voor dringende sociale hulp moet spelen. Daarin moeten Ariane en SAMU social worden opgenomen teneinde een gecoo¨rdineerde dienst te garanderen die 24 uur op 24 beschikbaar is. Deze dienst is nog niet daad-werkelijk opgericht.
4.6.3 In het Waals Gewest
De sector van de thuislozenzorg is sinds een kleine tien jaar gestructureerd rond de Relais sociaux (sociale contactpunten) van de voornaamste Waalse steden. Het ‘Contrat d’avenir pour la Wallonie’
(Toekomstcontract voor Wallonie¨) in 1999-2001 omvatte een hoofdlijn die alle openbare en private spelers die werken rond grote bestaansonzekerheid, in een netwerk onderbracht. Die hoofdlijn was gebaseerd op twee vaststellingen:
(1) De armoede neemt niet af, ondanks alle geleverde inspanningen, die vaak versnipperd zijn;
(2) Er ontbreekt een verband tussen urgentie en inschakeling.
Om een antwoord op deze twee problemen te bieden, zijn er Relais sociaux opgericht in de grote steden, met als doel:
– Een gecoo¨rdineerde aanpak over de disciplinaire en sectorale grenzen heen – De gevoerde acties evalueren;
– De problemen identificeren waarmee gebruikers en professionals te maken krijgen en tegelijk naar gepaste oplossingen zoeken;
– De actieve participatie van gebruikers bevorderen.
De eerste Relais sociaux (contactpunten die de plaatselijke openbare en private spelers in het sociale domein, coo¨rdineren in een partnerschapsnetwerk) werden in 2001 gecree¨erd in Luik en in Char-leroi. Daarna werd deze voorziening voorgoed vastgelegd door het Decreet inzake sociale inschake-ling104. Vervolgens werden er sociale contactpunten gecree¨erd in Namen, Doornik, Verviers, Bergen en La Louvie`re… De doelgroep van de sociale contactpunten wordt door hetzelfde decreet (art. 3) gedefinieerd: elk volwassen persoon in een situatie van uitsluiting, grote armoede, “geconfronteerd met of mogelijk geconfronteerd met de moeilijkheid om een leven te leiden volgens de menselijke waar-digheid en zijn rechten uit te oefenen zoals erkend door artikel 23 van de Grondwet, en die bovendien wat betreft de diensten voor sociale inschakeling, niet kan genieten van een voorziening van socio-professio-nele inschakeling.”
De actie van de Relais sante´ (contactpunten gezondheid) sluit nauw aan bij die van de sociale contactpunten. Mensen in een bestaansonzekere situatie ondervinden grote hindernissen in hun toegang tot zorg. Deze contactpunten staan in voor onthaal, informatie, preventie, eerste hulp en gezondheidsbalans. Ze verwijzen de patie¨nten eveneens door naar bestaande structuren die een antwoord op hun behoeften kunnen bieden, naar huisartsen en specialisten, ziekenhuizen, centra voor geestelijke gezondheidszorg, geı¨ntegreerde gezondheidsverenigingen (of medische huizen).
De subsidie¨ringswijze van noodopvangcentra in het Waals Gewest werd in vraaggesteld door de deelnemers aan het overleg. Het is het decreet over de opvangtehuizen dat de werkwijze van deze centra en van de opvangtehuizen regelt. De onvoorwaardelijkheid van de nachtopvang komt er naar
103 Ibid.
104 Decreet inzake sociale inschakeling van 17 juli 2003, Belgisch Staatsblad, 28 juli 2003.
voren, maar de financiering van de nachtopvangcentra wordt dan weer geregeld door toepassings-besluiten. Deze financiering zou duurzaam moeten gemaakt worden en geı¨ntegreerd worden in het decreet105.
4.6.4 Algemeen overleg
Naast de noodzakelijke coo¨rdinatie van de verschillende actoren die rond een persoon werken, pleit de overleggroep ervoor om het overleg op sectorniveau te versterken. Op verschillende niveaus en op verschillende plaatsen in het land werd al heel wat vooruitgang geboekt: oprichting van het steunpunt La Strada in Brussel en het project van de vereniging Chapitre XII, het werk in netwerkver-band van de sociale contactpunten in het Waals Gewest, de centralisering door de CAW in Vlaan-deren... Die inspanningen moeten worden voortgezet.
In het Brussels Gewest moeten de verschillende actoren het hoofd bieden aan heel wat obstakels die het werk in netwerkverband in de weg staan: er is niet alleen de taalproblematiek, maar ook de versplintering van bevoegdheden en ordonnanties, de territoriale grenzen van de 19 gemeenten/
OCMW’s... De actoren werken samen op het terrein, maar die samenwerking is ingegeven uit nood-zaak. Ze voelen zich niet voldoende ondersteund door structureel overleg. Het gevolg is dat ze ontzettend veel energie nodig hebben om informatie in te zamelen, om te weten te komen met wie de persoon die op hen een beroep doet al contact heeft gehad enzovoort. Er werd tot nog toe een gebrek aan betrokkenheid van de OCMW’s vastgesteld in de verschillende vormen van overleg. De oprichting van La Strada zwengelt een nieuwe dynamiek aan en betekent een nieuwe start voor de vergaderingen van het Brussels overlegcomite´.
In het Waals Gewest is er door de oprichting van de sociale contactpunten een beslissende impuls gegeven en zijn de nodige middelen daartoe op tafel gelegd. Het werk in netwerkverband van die sociale contactpunten stelt de actoren van de sector en van andere sectoren (sociaal, gezondheid, huisvesting) in staat om beetje bij beetje een manier van werken eigen te maken waarin communi-catie geı¨ntegreerd is. Het gaat echter om een werk van lange adem106. In Charleroi bijvoorbeeld bestaat het sociaal contactpunt al 9 jaar en heeft het bijgedragen tot een betere samenwerking tussen de verschillende diensten. De maatschappelijk werkers kennen elkaar en kunnen werken, waarbij ze rekening houden met hun verschil in aanpak, en dat respecteren. Deze samen-werking is beetje bij beetje tot stand gekomen: na de coo¨rdinatie van het werk kwam het delen van verantwoordelijkheden, en vervolgens de verbetering van de diensten. De maatschappelijke werkers coo¨rdineren hun praktijken rond personen.
In het Vlaams Gewest regelt een protocol tussen de CAW’s en de OCMW’s wie wat doet bij residen-tie¨le opname in een opvangcentrum van een CAW evenals de betaling van de verblijfskosten en de afspraken in verband met rechtendetectie. In het kader van hun beleidsplanning zijn CAW’s er ook toe verbonden om afspraken te maken met lokale besturen.
De deelnemers aan het overleg waarschuwen voor de perverse effecten van het werk in netwerkver-band, en met name voor een groter risico op uitsluiting. Een negatieve beslissing die in een bepaalde structuur op een bepaald moment wordt genomen, kan de persoon in kwestie blijven achtervolgen
105
105 Decreet van 12 februari 2004 betreffende de opvang van, het verschaffen van een onderkomen aan en de begeleiding van in sociale moeilijkheden verkerende personen, Belgisch Staatsblad, 26 april 2004; Besluit van 3 juni 2004 de Waalse Regering tot uitvoering van het decreet van 12 februari 2004 betreffende de opvang van, het verschaffen van een onderkomen aan en de begeleiding van in sociale moeilijkheden verkerende personen, Belgisch Staatsblad, 03 november 2004;. Besluit van 30 april 2008 de Waalse Regering tot wijziging van het besluit van de Waalse Regering van 3 juni 2004 tot uitvoering van het decreet van 12 februari 2004 betreffende de opvang van, het verschaffen van een onderkomen aan en de begeleiding van in sociale moeilijkheden verkerende personen, Belgisch Staatsblad, 15 mei 2008.
106 In de beleidsverklaring van het Waalse Gewest 2009-2014, uit de regering zijn wens om de sociale contactpunten te versterken door een evaluatie van hun werking te plannen en eventueel nieuwe contactpunten te cree¨ren.
omdat de actoren deel uitmaken van eenzelfde netwerk waarbinnen de informatie circuleert; hij dreigt dan ook in andere structuren op de ‘blacklist’ te komen, waardoor de deur voor hem overal dicht blijft.
Structurele samenwerking met andere sectoren moet worden aangemoedigd. Zoals al gesteld onder punt 3.4 van dit verslag, kunnen het overleg en de communicatie tussen de actoren heel doeltref-fende instrumenten zijn om bij te dragen tot preventie, zeker voor de mensen die ontslaan worden uit de gevangenis, uit psychiatrische instellingen, instellingen voor bijzondere jeugdzorg… Ook op het vlak van juridische bijstand stelt de overleggroep een groot deficit vast: het juridisch aspect wordt in het overleg over dakloosheid volledig aan de kant gelaten, terwijl we gezien hebben dat de problematiek van de toegang tot de rechten fundamenteel is. De Commissies voor juridische bijstand107zouden een interessante plaats van overleg kunnen zijn.
Een van de positieve en doeltreffende intersectorale initiatieven die de overleggroep verschillende keren heeft aangehaald is de groep Hersham108. De deelnemers aan het overleg betreuren dat die niet langer bestaat, met alle gevolgen van dien voor de daklozen in Brussel.
4.6.5 Winterplan
Er rijzen al onmiddellijk vragen over de bestaansreden van deze noodvoorziening. Er is geen unani-miteit over de noodzaak om het aantal bedden alleen tijdens de winter te verhogen. Een groot deel van de deelnemers kant zich tegen dit ‘thermometerbeleid’. Voor sommigen zijn de andere perioden van het jaar even problematisch. Reacties van mensen in Charleroi illustreren dit: de bijkomende voorziening en avondopvang worden aan het einde van de winter afgeschaft.
Als we de noodzaak van het winterplan aanvaarden, moet het meer zijn dan een ‘one shot’ dat heel de sector destabiliseert en dat elk jaar opnieuw uit de startblokken moet schieten. Het moet besten-digd worden en gecoo¨rdineerd vo`o`r de winterperiode aanbreekt. In Brussel bijvoorbeeld hebben de ministers van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie het beheer van het winterplan sinds 2006 toevertrouwd aan de Brusselse Samu social. Maar dat moet elk jaar wachten op de ordon-nantie van de GGC/COCOF, wat de voorbereidingen en de ontplooiing van de voorziening er niet makkelijker op maakt.
De deelnemers aan het overleg brengen een andere moeilijkheid aan, namelijk de coo¨rdinatie van de zorg tussen de vrijwilligers van het winterplan enerzijds en de medische actoren die het hele jaar actief zijn anderzijds. Binnen het winterplan gebeuren dagelijks kleine verzorgingen waardoor de patie¨nt het nut niet meer ziet van zich ‘op lange termijn’ te laten verzorgen door zijn huisarts. Er moet een betere coo¨rdinatie tussen de verschillende medische actoren (vrijwillig of niet) gebeuren.
In verschillende plaatsen van het land biedt het leger tijdens de winterperiode bijkomende bedden aan. In Luik staat de kazerne in de stad, dus de bedden zijn er effectief bezet. Maar andere kazernes van het land staan op verafgelegen plaatsen, soms heel ver van het stadscentrum. Dit brengt niet alleen een mobiliteitsprobleem met zich mee. Daklozen moeten begeleid worden door sociale assis-tenten die daar ’s nachts ter plaatse de omkadering op zich moeten nemen. Het gevolg? In heel wat
107 Er bestaat een Commissie voor juridische bijstand in elk gerechtelijk arrondissement. Ze is samengesteld uit leden van de Balie, vertegen-woordigers van de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn en erkende organisaties voor juridische bijstand. Ze heeft tot taak het overleg en de coo¨rdinatie tussen de organisaties voor juridische bijstand te bevorderen en de minister van Justitie aanbevelingen te formuleren.
108 Herscham is opgericht in 2003 op initiatief van twee agenten van de federale politie die een vertrouwensrelatie wilden installeren tussen de daklozen die dikwijls angst hebben om naar de politie te stappen wanneer ze vragen, klachten… hebben. De cel, die preventief te werk ging, werd erg gewaardeerd, maar afgeschaft in augustus 2009. Harscham werd vervangen door een nieuwe dienst, Hestia, die niks meer van doen heeft met het oorspronkelijke project volgens de deelnemers.
gevallen blijken deze bijkomende bedden nutteloos. Onder andere de VVSG wees hier in december op: “Net als de voorbije jaren stelt Defensie in iedere provincie een kazerne ter beschikking voor de winter-opvang van daklozen. Doordat Defensie echter eist dat deze daklozen in de kazernes worden vergezeld door personeel van het OCMW – ook ’s nachts –, is de hele regeling opnieuw gedoemd tot mislukken:
OCMW’s kunnen zich immers niet permitteren hun personeel hiervoor in te zetten…”109
Het winterplan is volgens sommige actoren van het terrein symptomatisch voor de trend waarmee politici de thuislozenzorg vandaag aanpakken: er worden veel middelen gestoken in antwoorden die, ook al lenigen ze de eerste nood, geen enkele structurele oplossing aanreiken voor de problemen van daklozen. Er worden grote gestandaardiseerde voorzieningen in het leven geroepen, er komen steeds meer grote opvangcentra bij (waarvan sommige nagenoeg volledig leeg blijven). Die aanpak moet absoluut veranderen. Op het terrein is er nood aan oplossingen op maat, waarin de mens centraal staat. Een veelzeggend voorbeeld hiervan is de ‘bocht’ die Les Petits Riens tracht te nemen.
In Brussel beschikken ze over een opvangtehuis voor 120 mensen, maar ze willen die ‘massaopvang’
in de toekomst ‘afbouwen’ naar verschillende kleinere projecten. Ze zijn er zich immers van bewust dat hun aanpak het risico inhoudt dat op den duur te weinig aandacht aan de mensen zelf wordt geschonken.