alledaagse leefwereld van gewone mensen stond de systeem-wereld van experts en wetenschappers. Voorkomen moest worden dat de laatste de eerste zou gaan overheersen.7 Het middel daartoe was het democratische debat. Het debat levert uiteindelijk de normatieve legitimatie voor de collectieve besluiten van ons openbaar bestuur.
Niettemin kunnen we ons geen debat meer voorstellen waarin kennis geen rol van betekenis speelt. Daarvoor zijn de problemen die ons bestuur moet helpen oplossen te complex (geworden).
Expertise vormt daarom een additionele basis waarop besluiten gelegitimeerd kunnen en moeten worden. Legitimiteit gebaseerd op kennis is weliswaar ondergeschikt aan de formele legitimiteit die zich baseert op besluitvorming in het democratische debat.8 Maar dat debat kan dus niet meer zonder feiten, analyses en evaluaties geleverd door kenniswerkers, specialisten, wetenschap-pers en deskundigen. Dit besef was in het naoorlogse Nederland diep doorgedrongen. Toch vonden aan het einde van twintigste eeuw veranderingen plaats in het kennismanagement van het openbaar bestuur, waaronder vooral het regionale kennisapparaat te lijden had.
Kennis in de regio (1950-2000)
Belangrijkste uitdaging van de naoorlogse decennia was de uitbouw van Nederland als moderne welvaartsstaat. De overheid ontwikkelde planmatig ingerichte beleidscycli voor zowel het ruimtelijke als het economische en het sociale domein. Wezenlijk doel was om de stijgende bevolking en de groeiende economie in goede banen te leiden. Van regeringszijde werden met nationale nota’s de grote lijnen uitgezet, denk aan industrialisatieschema’s en de nota’s op de ruimtelijke ordening. In de regio moesten deze lijnen vervolgens met meer detail worden uitgewerkt en uitge-voerd. De kennis daarvoor werd geleverd door instituten die onder de provinciale besturen ressorteerden. Illustratief zijn de
Provinciale Planologische Diensten (PPD’s) en de Economisch
7 J. Habermas, ‘Leefwereld en systeem’, De nieuwe onoverzichtelijkheid en andere opstellen (Meppel: Boom, 1989) p. 148-167.
8 Helmut Willke, Smart governance. Governing the global knowledge society (Frankfurt en New York: Campus, 2007) p. 46.
9 Hans Vollaard, ‘Een historische schets van et provinciale bestuur’, in: Harmen Binnema en Hans Vollaard, Provinciale politiek (Amsterdam: Boom, 2019) 23-56, aldaar 43.
10 Marijn Molema, Regionale kracht, Economisch beleid in Noord-Nederland en Noordwest-Duitsland, 1945-2000 (Assen: Koninklijke Van Gorcum, 2011) p. 282-283.
Technologische Instituten (ETI’s) die op het ruimtelijke respectie-velijk het economische domein kennis leverden.9 Die kennis was vaak sectoraal georiënteerd: het ging om wonen, recreëren, landbouw en industrie. Bovendien was de kennis toegepast in de zin dat ze plannen voor woonwijken, recreatievoorzieningen, ruilverkavelingen en industrieterreinen moest onderbouwen.
Daarvoor waren ontwerpende vaardigheden vereist, evenals statistische kennis die hielp om prognoses te maken.
Aan het einde van de twintigste eeuw was de houdbaarheid van de PPD’s en de ETI’s verstreken. Ze werden opgeheven en medewerkers werden ondergebracht in de provinciale organisatie (waardoor hun status als kenniswerkers verwaterde). Provinciale besturen meenden dat zij hun behoefte aan kennis op een betere en efficiëntere manier konden bevredigen met behulp van consultants. Dat scheelde in het onderhoud van een eigen apparaat. Bovendien groeide het geloof in particuliere bureaus die als vertegenwoordigers van de ‘marktsector’ beter op de hoogte waren van de nieuwste ontwikkelingen en methoden.10 Meer structureel zien we echter een verschuiving in de maatschappelijke uitdagingen die doorwerkte in de kennisbehoefte. In de naoorlog-se decennia stond kennis in dienst van de uitbouw van de welvaartsstaat. Kennis leverde de details voor de voorgeschreven groei en ontwikkeling van de samenleving. Vanaf het einde van de twintigste eeuw werd het voorgeschreven pad echter minder eenduidig. Economische structuurverschuiving, zorgen om het milieu en demografische veranderingen maakten de toekomst van Nederland diffuser; het naoorlogse, eenduidige perspectief van uitbouw en groei in goede banen leiden was niet meer op alle terreinen vol te houden. Maatschappelijke opgaven waren minder vanuit één sector te benaderen en daardoor complexer. Het bestaande regionale kennisapparaat kon zich niet snel genoeg aanpassen en verloor daarom aan herkenbaarheid en positie.
1. De regio in beeld: toenemende verschillen tussen kansarm en kansrijk
Voorwoord
2. Wat is ‘de bedoeling’ nu eigenlijk?
Een pleidooi voor een sterke nationale overheid in het binnenlands bestuur
3. Slim schakelen voor kennis in het decentraal bestuur
4. Democratische erosie of vernieuwing?
Nieuwe scheidslijnen, ‘coalitions of chance’ en institutionele verandering 5. Nederland Bestuurdersdemocratie?
6. Schurende stelsels 7. Korte reflecties
Kennisbehoefte in de 21e eeuw
In de afgelopen drie decennia is de relatie tussen democratie en deskundigheid veel vluchtiger geworden. Bestuurders en ambte-naren van decentrale overheden zoeken hun kennis overwegend in de markt. De afhankelijkheid van budget, netwerk, aanbod et cetera wordt daardoor groter. En dat maakt de rol van toeval groter als het gaat om het borgen van kennis in het proces van collectieve besluitvorming. Met deze situatie hadden we het misschien kunnen uitzingen als de tijd had stilgestaan in het laatste decennium van de twintigste eeuw. Maar in de 21e eeuw zien we drie met elkaar samenhangende ontwikkelingen die de behoefte aan kennis in het decentrale bestuur alleen maar groter maken: veranderende opgaven, decentralisaties en de opkomst van regionale samenwerkingsverbanden.
Ten eerste tekent zich scherper af dat de maatschappelijke opgaven verschoven zijn van het uitbouwen van onze welvaarts-staat naar het behoud ervan. De gevolgen van de klimaatveran-dering dringen sterker tot ons door en zetten bestaande verhoudingen en belangen verder onder druk. Daarbij komt de voortschrijdende mondialisering en digitalisering van onze samenleving, die om steeds meer aanpassingsvermogen van individuen en collectieven vraagt. Veel transformaties (denk aan de energietransitie of de circulaire economie) hebben een ruimtelijke dimensie, waarbij problemen en oplossingen samen-hangen met specifieke, regionale kenmerken. Hier wordt de rol van het decentraal bestuur automatisch groter. Immers, vanuit een nationaal of Europees centrum zal het nooit lukken om de regionale kenmerken te herkennen, te erkennen en efficiënt te verbinden met de noodzakelijke transformaties.
Ten tweede hebben decentrale overheden steeds meer verant-woordelijkheden gekregen. Vanaf begin jaren tachtig werken Rijk en decentrale overheden aan het decentraliseren van overheids-taken.11 De Raad van State verwoordde deze beweging als
11 Raad van State, Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen. Eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen (Den Haag: Raad van State, 2006) p. 13, 25 12 Raad van State, Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan. Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen (Den Haag: Raad van State, 2009) p. 83.
13 Raad van State, Het kán beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd (Den Haag: Raad van State, 2013), p. 23.
14 Florian Theissen et al., Inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden decentrale overheden 2020 (Den Haag: Proof adviseurs en Kwink groep, 2020).
15 Deze behoefte wordt ook onderkend door de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhouding. In hun rapportage van september 2020, Als één overheid.
Slagvaardig de toekomst tegemoet! wordt daarom voor een ‘Centrum voor Decentrale Beleidskennis’ gepleit, wat mij echter een contradictio in terminis lijkt.
‘decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’.12 Provincies hebben kerntaken gekregen op het gebied van cultuur, natuur en ruimtelijk-economische ontwikkelingen. De Omgevingswet geeft decentrale overheden nieuwe zeggenschap over de inrichting van ons land. En dan is er nog de decentralisatie van de zorg. Sinds 2015 hebben gemeenten een sleutelrol als het gaat om de ondersteuning van hun inwoners en (jeugd)zorg. Gemeenten zijn tevens eerstverantwoordelijk voor het ondersteunen en activeren van burgers met een arbeidsbeperking. Veel betrokkenen bij de decentralisaties waren zo gemotiveerd om de plannen uit te voeren, dat er weinig tot geen aandacht is besteed aan de benodigde kennisorganisatie. Signalen dat decentrale beleidscycli ook om deskundigheid en expertise vragen, klonken op zijn hoogst zwak.13
Mede voortkomend uit de decentralisatietendens zien we, ten derde, een snelle opkomst van regionale samenwerkingsverban-den. Ook de Staat van het Bestuur 2020 besteedt hier aandacht aan.
Recent zijn 1.248 samenwerkingsverbanden tussen minimaal twee Nederlandse overheden geteld, een stijging van 17% ten opzichte van 2017.14 Een gemiddelde provincie neemt deel aan 47 samen-werkingsverbanden, een gemiddelde gemeente aan 33. Er wordt voornamelijk samengewerkt op het fysieke en economische domein, gevolgd door het sociale domein, veiligheidsvraagstuk-ken en de energietransitie. Voor decentrale overheden is samen-werking een belangrijke strategie om de opgaven, die in omvang en complexiteit zijn toegenomen, tegemoet te treden. Hun organisatorische capaciteit is vaak te beperkt voor een solo- optreden. Bovendien laten problemen en oplossingen zich vaak moeilijk benaderen op het beperkte schaalniveau van één gemeente of één provincie. Daarom wordt er meer samen-gewerkt, en is er ook meer kennis nodig voor analyse, onderzoek en op kennis gebaseerde aanbevelingen.15
1. De regio in beeld: toenemende verschillen tussen kansarm en kansrijk
Voorwoord
2. Wat is ‘de bedoeling’ nu eigenlijk?
Een pleidooi voor een sterke nationale overheid in het binnenlands bestuur
3. Slim schakelen voor kennis in het decentraal bestuur
4. Democratische erosie of vernieuwing?
Nieuwe scheidslijnen, ‘coalitions of chance’ en institutionele verandering 5. Nederland Bestuurdersdemocratie?
6. Schurende stelsels 7. Korte reflecties
Kennis schakelen voor het openbaar bestuur We zagen reeds hoe de VNG en de ROB het probleem van gebrekkige beleidskennis op decentraal niveau agendeerden.
Tegelijkertijd zien we in de praktijk talrijke initiatieven die tot doel hebben om het beleid van provincies en regionale samenwer-kingsverbanden te voeden met kennis. In 2013 riep het Planbureau van de Leefomgeving (PBL) reeds op de decentrale kennisvraag en het kennisaanbod vanuit de rijksoverheid beter op elkaar af te stemmen.16 Als onafhankelijk onderdeel van de rijksoverheid zorgt het PBL zelf voor goede voorbeelden van die verbeterde afstemming. Samen met twee universiteiten evalueert het PBL het gedecentraliseerde natuurbeleid (‘Natuurpact’) en dringt daarmee diep binnen in de werkelijkheid van provincies.17 Nog recenter werkt het PBL aan een meerjarig onderzoeksprogramma naar de Regio Deals, oftewel de 21 gebiedsgerichte investeringsprogram-ma’s waar het kabinet Rutte-III bijna een miljard euro voor vrijmaakte.18 Nationale kennisinstellingen getuigen dus van een ontluikend bewustzijn voor de regio als een belangrijk schaal-niveau voor beleidsrelevant onderzoek. Dat is mooi, want planbureaus en andere nationale (kennis)instellingen verenigen een indrukwekkende denkkracht, zowel op theoretisch als op methodologisch gebied. Ander voordeel is dat de analyses van afzonderlijke regio’s allemaal samengevoegd worden, zodat een nationaal beeld ontstaat van de beleidsproblemen en mogelijke oplossingen binnen een bepaalde opgave.
Ten principale is het echter onvoldoende om het regionale onderzoek bij nationale instellingen alleen te beleggen. Tegenover de voordelen staan de nadelen. Een nationaal centrum kent de konijnenholen van het openbaar bestuur onvoldoende. Nationale instituten kunnen weinig netwerken opbouwen/onderhouden met provinciale beleidsambtenaren en bestuurders. Vanwege hun veelheid en pluriformiteit is duurzaam contact met regionale samenwerkingsverbanden en gemeenten nog moeilijker.
Rechtstreeks contact is voor kennismanagement (als in iedere
16 Jeannette Beck, Lia van den Broek en Olav-Jan van Gerwen, Kennis maken met decentrale overheden (Den Haag: PBL, 2013) p. 49.
17 https://themasites.pbl.nl/evaluatie-natuurpact/ geraadpleegd 15 november 2020.
18 https://www.pbl.nl/brede-welvaart-in-de-regio geraadpleegd 15 november 2020.
19 https://www.awpg.nl/over-awpg/ geraadpleegd 15 november 2020.
vorm van management) echter onmisbaar. In persoonlijke gesprekken tussen onderzoeker en beleidsbetrokkenen komen vraag en aanbod bij elkaar. Daar komt nog iets bij. Het voordeel van regionale kennisorganisaties is dat zij dichter bij de leefwereld van de mensen staan om wie het in beleid gaat. Zij hebben daardoor een scherper beeld van wat burgers denken, vinden en doen, en wat de relevantie daarvan is voor beleid en bestuur.
Kortom, nationale kennisinstellingen kunnen slechts tijdelijk en beperkt tot de decentrale werkelijkheid doordringen. Systematisch kennismanagement vraagt echter om fijnmazige netwerken waarin onderzoekers, beleidsbetrokkenen en burgers een duurzame relatie met elkaar aangaan. Partijen in de regio kunnen zodoende hun behoefte aan kennis neerleggen bij de voor hun vertrouwde gezichten. Deze gezichten kunnen vervolgens het onderzoek op maat snijden, de feeling houden met burgers waar het uiteindelijk om gaat, en de resultaten op de juiste manier op het juiste moment naar buiten brengen. Inhoudelijk maatwerk, aansluiting bij de leefwereld, toon, stijl en timing: het zijn de finesses van het kenniswerk die je nu eenmaal niet centraal kunt orkestreren.
Zoeken naar structuur
Niet alleen op centraal niveau wordt er geëxperimenteerd met nieuwe vormen van kennisproductie voor decentraal beleid.
Ook in regio’s zelf tiert een welige praktijk van samenwerkings-verbanden, ontwikkellabs, platforms et cetera. Neem de Academische Werkplaatsen Publieke Gezondheid, waarin sinds 2005 netwerken mee opgezet zijn in diverse regio’s. In de werkplaatsen ontmoeten beleidsmakers, kenniswerkers en praktijkmedewerkers in de gezondheidszorg elkaar. Samen proberen ze het volksgezondheidsbeleid op een hoger niveau te brengen.19 Hier vindt de broodnodige uitwisseling plaats tussen verschillende perspectieven, worden kennisvragen gearticuleerd en inzichten gedeeld.
1. De regio in beeld: toenemende verschillen tussen kansarm en kansrijk
Voorwoord
2. Wat is ‘de bedoeling’ nu eigenlijk?
Een pleidooi voor een sterke nationale overheid in het binnenlands bestuur
3. Slim schakelen voor kennis in het decentraal bestuur
4. Democratische erosie of vernieuwing?
Nieuwe scheidslijnen, ‘coalitions of chance’ en institutionele verandering 5. Nederland Bestuurdersdemocratie?
6. Schurende stelsels 7. Korte reflecties
In weerwil van dit soort goede initiatieven blijven kritische geluiden in de lucht. Decentralisaties waren voor het Rathenau Instituut aanleiding om de kennisorganisatie voor gemeentelijk zorgbeleid onder de loep te nemen. De conclusies logen er niet om: ‘Kennis dreigt onvindbaar te worden doordat het aanbod versnipperd is. De manier waarop publieke kennisorganisaties hun kennis ontsluiten, verspreiden en bruikbaar maken, sluit onvol-doende aan bij de behoefte van de professional.’20 Hoewel de analyse beperkt blijft tot het zorgdomein en de gemeentelijke overheid, brengt deze conclusie een algemener risico onder woorden. Namelijk het risico dat goed kennismanagement een toevalligheid is. Er is een gebrek aan meer systematische borging van kennis in decentrale beleidsprocessen.
Dit risico vormt de bestaansgrond voor het zogenoemde Veluweberaad. In dit periodieke beraad, ondersteund door het RIVM, treffen bestuurders van provincies, gemeenten, water-schappen, het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, omgevingsdiensten, GGD’s en kennisinstellingen elkaar sinds 2017.21 Aanleiding is de Omgevingswet die om beleidsrelevante kennis over de leefomgeving vraagt - op allerlei gebieden en op allerlei niveaus. Tegen deze achtergrond spreekt het Veluweberaad op metaniveau over kennisorganisatie. En uit de boezem van dit beraad is een onderzoeksbureau in de gelegenheid gesteld om rapport uit te brengen over ‘regionale schakelfuncties’.22 De idee van regionale schakelfuncties is behulpzaam in de zoektocht naar meer structuur. Het is een praktisch toepasbaar idee dat nadere beschouwing verdient. Letterlijk zorgt de
‘schakelfunctie’ ervoor dat kennis geschakeld wordt. Het schake-len vindt plaats op zowel horizontaal als op verticaal niveau.
Horizontaal worden kenniswerkers aan elkaar verbonden rond een bepaalde beleidsopgave. Horizontale verbindingen zorgen ervoor dat de aanwezige denkkracht in een bepaald gebied en/of op een
20 Patricia Faasse en Lionne Koens, Gezond verstand. Publieke kennisorganisaties in de gezondheidszorg (Rathenau Instituut: Den Haag, 2017) p. 7.
21 https://www.pbl.nl/nieuws/2017/veluweberaad, geraadpleegd 15 november 2020.
22 Jasper Sterrenburg en Gabriël van Rosmalen, Versterking van de kennisinfrastructuur door een regionale schakelfunctie (Andersson Elffers Felix: Utrecht, 2020).
23 Jasper Sterrenburg en Gabriël van Rosmalen, Versterking van de kennisinfrastructuur door een regionale schakelfunctie (Andersson Elffers Felix: Utrecht, 2020), p. 12.
bepaald onderwerp zich verenigt ten behoeve van het openbaar bestuur. Verticale verbindingen zorgen voor het overbruggen van de afstand tussen nationale kennisproductie en decentrale beleidsprocessen. Verticale, multi-level verbindingen stimuleren dat aanwezige kennis terechtkomt bij de bestuurlijke eenheden die de kennis het hardst nodig hebben. Concreet gaat het om de regionale verspreiding van kennis die op centraal niveau tot stand komt. Maar de omgekeerde weg moet hier ook benoemd worden.
Als kennis geproduceerd in de regio ‘omhoog’ stroomt naar het centrum, dan zal dit het landelijke beeld van regionale overeen-komsten en verschillen nog scherper maken.
De horizontale en verticale verbindingen bespoedigen een match tussen vraag en aanbod van beleidskennis. Idealiter wordt de schakelfunctie door personen ingevuld die zicht hebben op de beleidsopgaven, zich proactief verhouden tot het aanwezige kennislandschap, en zowel regionaal als nationaal verbindingen leggen.23 De schakelfunctie kan ook belegd worden bij organisa-ties in een regio waar al onderzoek gedaan wordt. Zo kennen de Noord-Nederlandse provincies hun eigen, regionale variant op een planbureau. Ook de provincies Noord-Brabant en Zeeland voorzien in soortgelijke kennisinstellingen. Een deel van de kennisbehoefte kan door deze regionale kennisorganisaties vertaald worden in onderzoeksprojecten waarvan de resultaten worden teruggeploegd in de regio zelf.
Conclusie
In het kielzog van illustere instellingen als VNG, ROB, Rathenau, RIVM en PBL besteedde deze bijdrage aandacht aan het thema van kennis voor decentrale beleidsprocessen. In de tweede helft van de twintigste eeuw kenden veel provincies hun eigen
kennisinfrastructuur. Zulke zelfstandige kennisorganisaties passen niet meer bij de decentrale overheid van de 21e eeuw. De beleids-opgaven zijn complexer geworden, te complex om vanuit een nationaal of provinciaal centrum te kunnen overzien. Door de
1. De regio in beeld: toenemende verschillen tussen kansarm en kansrijk
Voorwoord
2. Wat is ‘de bedoeling’ nu eigenlijk?
Een pleidooi voor een sterke nationale overheid in het binnenlands bestuur
3. Slim schakelen voor kennis in het decentraal bestuur
4. Democratische erosie of vernieuwing?
Nieuwe scheidslijnen, ‘coalitions of chance’ en institutionele verandering 5. Nederland Bestuurdersdemocratie?
6. Schurende stelsels 7. Korte reflecties
toegenomen complexiteit is Nederland gaan decentraliseren, en wordt er lustig samengewerkt in de regio. De behoefte aan kennis op decentraal niveau neemt daarom toe. Hoe organiseren we het zo, dat de juiste kennis op de juiste tijd en plaats wordt afgeleverd, op de juiste manier? Daarvoor is het nodig dat kenniswerkers zich in de konijnenholen van het openbaar bestuur bewegen. Kenniswerkers in de regio moeten in staat gesteld worden om duurzame relaties aan te gaan met bestuurders, beleidsmakers en burgers. Zo worden de juiste vragen opgehaald, en op maat gesneden antwoorden geleverd.
Deze bijdrage heeft nadrukkelijk niet gezocht naar oplossingen waarin de bestaande infrastructuur radicaal op de schop moet (hoewel dit best een interessante denkoefening kan zijn).
Daarentegen heeft het aansluiting gezocht bij de pragmatische insteek van regionale schakelfuncties. Personen en organisaties in
de regio zouden aangewezen kunnen worden als een centrale node in het kennisnetwerk. Deze node schakelt verticaal (met andere kenniswerkers in een gebied) en horizontaal (met aanwezige kennis op rijksniveau). Dit idee kan aansluiten bij de bestaande praktijk: in veel regio’s tekenen dergelijke knooppunten van kennis zich reeds af. Een volgende stap zou zijn om deze knoop-punten met elkaar te erkennen en te verstevigen. Want door te schakelen, kunnen we onze collectieve kennisorganisatie op een slimme manier versterken.
Marijn Molema is programmaleider bij het Fries Sociaal Planbureau en namens deze stichting bijzonder hoogleraar Regionale Vitaliteit & dynamiek aan de Rijksuniversiteit Groningen.
1. De regio in beeld: toenemende verschillen tussen kansarm en kansrijk
Voorwoord
2. Wat is ‘de bedoeling’ nu eigenlijk?
Een pleidooi voor een sterke nationale overheid in het binnenlands bestuur
3. Slim schakelen voor kennis in het decentraal bestuur