2. Melden in Nederland: de bredere context
2.2 Schets van (instituties in) het krachtenveld
2.2.1 Melden in de publieke sector
Onder publieke sector verstaan we hier: rijk (de departementen en hun uitvoeringsorganisaties en inspecties), provincies, gemeenten, waterschappen.
Binnen overheidssectoren is in verschillende besluiten en regelingen vastgelegd hoe melding kan worden gemaakt van vermoede misstanden in een organisatie. Daarin zijn onder andere interne meldprocedures vastgelegd. Rijksambtenaren en de politie, het ministerie van Defensie, de provincies, gemeenten en waterschappen hebben of krijgen bin-nenkort een nieuwe klokkenluidersregeling.
Rijk en politie (en ZBO’s)
De minister van BZK heeft een coördinerende rol bij het integriteitsbeleid in de publieke sector en een sturende rol bij het opstellen van relevante wet- en regelgeving. Daarnaast draagt de minister de verant-woordelijkheid voor het algemene personeelsbeleid bij de ministeries. Voorts zijn individuele ministers (zoals die van V&J en Defensie) zelf verantwoorde-lijk voor het beleid bij hun eigen ministerie en bij alle organisaties / sectoren die daaronder vallen. Zo draagt de minister van V&J de verantwoordelijkheid voor integriteitsbeleid bij de Politie.
Voorts dragen ministers zelf de verantwoordelijkheid voor het integriteitsbeleid op hun departement. Bij organisaties die meer op afstand van het Rijk ope-reren, zoals zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s)
ligt de verantwoordelijkheid voor een integriteits-beleid bij de organisatie zelf, maar de verantwoor-delijke minister moet de Tweede Kamer wel kunnen informeren over de mate waarin de bedrijfsvoering integer is.
Rijk en politie hanteren het ‘Besluit melden vermoe-den van misstand bij Rijk en Politie’ (2009, 572).
Vanuit het oogpunt van deregulering is voor beide sectoren één besluit vastgesteld met een uniforme regeling. De klokkenluider kan kiezen om de mis-stand (intern) te melden bij een leidinggevende binnen de organisatie of vertrouwelijk bij een ver-trouwenspersoon of (extern) bij de Onderzoeksraad Integriteit Overheid.
Defensie
Voor militairen geldt het ‘Besluit melden vermoeden van misstand bij Defensie’ (2010, 706). Een mili-tair kan melding doen bij zijn leidinggevende, bij een vertrouwenspersoon, of bij de Onderzoeksraad Integriteit Overheid.
Gemeenten
Gemeenten volgen veelal de ‘Voorbeeldregeling Melding Vermoeden Misstand 2013’ die is opge-steld door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze regeling voorziet in een interne en externe meldingsprocedure. Sinds januari 2014 is de Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid (CKGO) opgegaan in de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. Doel van het samengaan is het verhogen van helderheid en eenduidigheid in de procedures en het onderzoek naar vermoede misstanden in de publieke sector. Sindsdien zijn ongeveer driehon-derd gemeenten aangesloten bij de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. De overige gemeenten zoeken bij een melding van een vermoede misstand ad-hoc naar een oplossing of hebben in enkele gevallen een eigen gemeentelijke ombudsman.
Waterschappen
Waterschappen kunnen gebruik maken van de
‘Modelregeling Melding Vermoeden Misstand en / of Integriteitschending’ die is opgesteld door het A&O-fonds Waterschappen. In de modelregeling is de Onderzoeksraad Integriteit Overheid als extern
meldpunt opgenomen. In navolging van de gemeen-ten heeft de Unie van Waterschappen zich per janu-ari 2014 aangesloten bij de Onderzoeksraad Integri-teit Overheid. De procedure voorziet in het melden bij leidinggevende, bij de vertrouwenspersoon of, indien daartoe aanleiding bestaat, rechtstreeks bij de Onderzoeksraad Integriteit Overheid.
Provincies
Provincies kennen een ‘Regeling Procedure en Bescherming bij Melding van Vermoedens van een Misstand’. Deze is vastgesteld in het arbeidsvoor-waardenoverleg provincies. Het standaardprotocol, dat is vastgelegd in de regeling is geënt op de regeling en voorziet in een interne stap (eerst direct leiding-gevende en dan de weg naar de vertrouwenspersoon) en extern de Onderzoeksraad Integriteit Overheid.
2.2.2 Melden in de private sector
In de private sector geldt geen overkoepelende wetgeving voor het melden van vermoedens van misstanden. Doorgaans kunnen misstanden bij een willekeurige leidinggevende gemeld worden.
Ook is het mogelijk dat daartoe een functionaris of vertrouwenspersoon binnen de eigen organisatie is aangewezen.
Wel is in 2003 door de sociale partners in de Stich-ting van de Arbeid de ‘Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen’
opgesteld. Daarin is ook een voorbeeldprocedure opgenomen die door een aantal bedrijven (aange-past) wordt gehanteerd. Klokkenluiden wordt in de Verklaring omschreven als het door een werknemer extern bekendmaken van vermoedens van illegale of immorele praktijken, die plaatsvinden onder ver-antwoordelijkheid van de werkgever en waarbij een groot maatschappelijk belang in het geding is, aan personen die mogelijk actie daartegen zouden kun-nen ondernemen.
Verder is in beginsel op Nederlandse beursgenoteerde vennootschappen de Corporate Governance Code van toepassing. Deze vennootschappen moeten uit hoofde van de Code beschikken over een
klokkenlui-dersregeling.11) De Nederlandse Code werd in 2003 door de toenmalige Commissie Tabaksblat vastge-steld en is in december 2008 geactualiseerd door de Commissie Frijns. De geactualiseerde Code is op 1 januari 2009 in werking getreden. In december 2013 is de nieuwe Monitoring Commissie Corpo-rate Governance Code ingesteld die de actualiteit en bruikbaarheid van de Code moet bevorderen en toe moet zien op de naleving ervan.12) Kanttekeningen daargelaten schommelt het gemiddelde nalevings-percentage de laatste jaren rond de 95 procent.13)
“Mijn collega en ik kwamen er ach-ter dat er door onze baas geen pen-sioenpremie werd afgedragen. Dit heb ik aan de kaak gesteld bij mijn baas. Tot drie keer toe. Steeds zei hij dat hij er mee aan de slag ging, maar er werd niets aan gedaan.
Het pensioenfonds was ook op de hoogte, maar ook daar werd niets ondernomen. Vervolgens ben ik naar de rechtsbijstand gestapt. Dit heb ik echter niet doorgezet want als het voor de rechter komt kost het me meer dan het opbrengt.
Gelukkig werk ik nu ergens anders, maar het probleem is nog steeds niet opgelost.”
› Respondent 52
2.2.3 Organisaties
Er zijn verschillende organisaties die mede als doel hebben het melden van misstanden te bevorderen, misstanden op te sporen, te sanctioneren en op te lossen.
11) Stichting van de Arbeid, Verklaring Inzake het Omgaan Met Vermoedens van Misstanden in Ondernemingen, 24 juni 2003, Publicatienummer 6/03.
12) Commissiecorporategovernance.nl/op 20 juni 2014.
13) Corporate Governance in Nederland, Tilburg University, december 2013
Organisaties waar men met vragen, signalen en meldingen terecht kan, kunnen grofweg verdeeld worden in inspecties, onderzoeksorganisaties, advies- en belangenorganisaties, branche- en koepelorga-nisaties. Het veld is omvangrijk, het Adviespunt Klokkenluiders heeft op haar website rond de dertig meldinstanties waarnaar men doorverwijst.
Onderzoeksinstanties
Naast de mogelijkheden om intern te melden kent Nederland verschillende externe instanties waar vermoedens van misstanden kunnen worden gemeld en die misstanden kunnen onderzoeken. Allereerst is er het reguliere systeem van de rechtsstaat, met politie, openbaar ministerie, rechterlijke macht, de FIOD, etcetera.
Belangrijkste onderzoeksinstantie vanuit het per-spectief van klokkenluiders in een groot deel van de publieke sector is de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. Op deze organisatie wordt in hoofdstuk 4 verder ingegaan. Daarnaast is er een initiatief voor een overkoepelend orgaan dat zich richt op melders in de marktsector, in de vorm van een Onderzoeks-raad Integriteit Markt (in oprichting).
Voorts zijn er specifieke onderzoeksinstanties, zoals de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) en de Nationale ombudsman, die klachten van burgers over de overheid onderzoekt.
Inspecties (toezichthouders en handhavende organisaties) Voorts zijn er vele verschillende toezichthoudende en handhavende organisaties, waar klokkenluiders terecht kunnen met waarnemingen over (vermoede) misstanden. De toezichthouders kunnen zaken voordragen voor strafrechtelijke aanpak. Besluitvor-ming daarover vindt plaats in samenspraak met de toezichthouder, de handhavende organisatie (zoals bijvoorbeeld de FIOD) en het Openbaar Ministerie.
Er zijn elf rijksinspecties op verschillende domeinen.
De Inspectieraad (met het ondersteunende Bureau Inspectieraad) is het samenwerkingsverband van de rijksinspecties met als doel het realiseren van effec-tief en efficiënt toezicht in Nederland. Leden zijn de inspecteurs-generaal en hoofden van de
rijksinspec-ties. De inspecties hebben de taak en bevoegdheid om misstanden te onderzoeken.
Naast de inspecties kent Nederland een veelheid aan toezichthouders. Een toezichthouder is een door de overheid aangestelde, onafhankelijke en onpartij-dige instantie die toeziet op de naleving van wet- en regelgeving door organisaties en zo nodig interven-ties pleegt. Toezicht is gericht op het voorkomen van maatschappelijk ongewenste effecten. Lokale over-heden, zoals gemeenten, provincies en waterschap-pen, zijn in zekere mate eveneens toezichthouder.
Maar ook marechaussee, politie, douane, kustwacht, belastingdienst, Rijkswaterstaat, en het Uitvoerings-instituut Werknemersverzekeringen (UWV) heb-ben toezichthoudende taken. Daarnaast zijn er ook enkele private organisaties die een wettelijke toe-zichtstaak hebben.
Advies- en belangenorganisaties
Er zijn verschillende instanties die het melden van het vermoeden van een misstand in Nederland faci-literen. Te denken valt hierbij aan instanties die mel-ders alleen adviseren en doorverwijzen naar de juiste plek om melding te doen. Een belangrijke advies-organisatie is het Adviespunt Klokkenluiders. Dit is de formele advies- en verwijsinstantie voor klokken-luiders in de publieke en private sector. Deze orga-nisatie doet zelf geen onderzoek naar de misstand, maar adviseert de klokkenluider over stappen die genomen kunnen worden. In hoofdstuk vijf nemen we deze organisatie uitgebreid in beschouwing.
Daarnaast zijn er verschillende belangenorganisa-ties die aandacht vragen voor integriteitsregelingen bij hun leden of aandacht voor integer handelen in den brede. Zo zijn er diverse private initiatieven die zich richten op het behartigen van belangen van klokkenluiders of het adviseren aan klokkenlui-ders. Voorbeeld is de Stichting Expertgroep Klok-kenluiders waar melders van misstanden in zowel de publieke als de private sector terecht kunnen.
Een ander voorbeeld is Transparancy International Nederland, onderdeel van een wereldwijd opererende niet-gouvernementele organisatie die zich inzet om integriteit, inzichtelijkheid en toerekenbaarheid in de samenleving te bevorderen.
Branche- en koepelorganisaties
Koepels zoals de Unie van Waterschappen, de VNG, IPO en VNO/NCW, bevorderen onder hun leden de aandacht voor integriteit in hun respectievelijke organisaties en stellen bijvoorbeeld standaardrege-lingen beschikbaar die leden in hun meldprotocollen op kunnen nemen.