Particuliere vastgoedeigenaren voelen zich over het algemeen ongemakkelijk bij inmenging door de overheid. Maar door samenwerken en contact wordt de problematiek rondom leegstand duidelijk en kan er gezamenlijk worden gekeken naar oplossingen (VNG, 2010).
Als gevolg van de uiteenlopende belangen en ongelijke verdelingen van baten en lasten, is afstemming van beleid in stedelijke regio’s meestal niet eenvoudig (Janssen-Jansen, 2010, p.13). Zowel de bestuurlijke eenheden als de verschillende private partijen volgen vaak hun eigen pad. Zoals eerder gesteld is er sprake van een coördinatiedilemma, waarbij actoren wel een gezamenlijk belang hebben, maar dat niet onderkennen (Scharpf, 1997 in Janssen-Jansen, 2010, p.13). Het nastreven van eigen belangen wordt versterkt doordat de lasten van het collectieve probleem ongelijk verdeeld zijn in een stedelijke regio. Samen met de veelheid van actoren maakt deze ongelijkheid het lastig hierover in een regio te onderhandelen (Janssen-Jansen, 2010, p.15). Spontane samenwerking is daarom niet vanzelfsprekend en op de huidige wijze worden de negatieve effecten van leegstand nauwelijks beperkt. De toenemende leegstand op de Nederlandse detailhandelmarkt is hier een duidelijk bewijs van. Om de problemen het hoofd te bieden, is een andere samenwerkingsvorm tussen – publiek-privaat (gemeenten, eigenaren, ondernemers, financiers en ontwikkelaars) in het algemeen en privaat-privaat (verschillende type vastgoedeigenaren, ondernemers, financiers, ontwikkelaars) in het bijzonder – nodig (Janssen-Jansen, 2010, p.16; J. bardoel, 17-7-2012).
In de bestuurswetenschappen wordt onderscheid gemaakt in welke mate actoren het uiteindelijke beleid kunnen beïnvloeden in een beleidsproces. Dit hebben Edelenbos & Monnikhof getracht middels hun bekende participatieladder. In stijgende intensiteit onderscheiden zij achtereenvolgens informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen (Edelenbos & Monnikhof, 2001, p. 242). De participatieladder wordt meestal toegepast om te bepalen in welke mate burgerparticipatie gewenst is. Met betrekking tot de leegstandsproblematiek zijn burgers minder relevant dan de benoemde actoren in paragraaf 2.3, echter biedt de ladder wel aanknopingspunten
57 in welke mate actoren een beleidsproces kunnen beïnvloeden. Zo geeft De Graaf (2007) in zijn proefschrift een operationalisering van de participatieladder van Edelenbos & Monnikhof in relatie tot interactief beleid. Interactief beleid heeft betrekking op het in een zo vroeg mogelijk stadium bedrijven, maatschappelijke organisaties, burgers en of andere overheden in de beleidsvorming te betrekken om breed gedragen beleid te ontwikkelen. Het leegstandsvraagstuk vraagt, onder meer voor het verzachten van de belangtegenstellingen, om een breed gedragen beleid. In navolging van De Graaf (2007, p.33) zijn in tabel 7 de mate waarin actoren een beleidsproces kunnen beïnvloed in relatie tot interactief beleid vertaald naar operationele definities.
Mate van invloed Definitie
Meebeslissen Actoren hebben meer ruimte in het beleidsproces dan het bestuur. Actoren zullen zichzelf organiseren om taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden helder te krijgen en onderling te verdelen. Actoren hebben zeer grote invloed. Het bestuur opereert op relatieve afstand.
Coproduceren Bestuur en actoren werken samen, waarbij het bestuur een partner onder de partners is. Er is sprake van gelijkwaardigheid. Actoren hebben een relatief grote invloed in het beleidsproces, maar zijn voor deelname aan de samenwerking verantwoording verschuldigd aan hun eigen organisatie (de organisatie die zij vertegenwoordigen).
Adviseren Adviseren gaat net als raadplegen van een wisselwerking uit, maar gaat hierin ‘een trede’ verder. De actoren geven advies, of worden om advies gevraagd. Van het bestuur wordt verwacht dat zij dit advies serieus neemt en daar in ieder geval een reactie op geeft.
Raadplagen Bij raadplegen worden actoren om hun mening gevraagd door het bestuur over (voorgenomen) beleid. Het gaat verder dan een eenzijdige relatie zoals bij informeren. Bij raadplegen is er sprake van een wisselwerking tussen actoren en het bestuur. Het bestuur vraagt actoren om hun mening (of hun reactie) over beleid. Het bestuur kan echter zelf besluiten of ze deze reactie van actoren meeneemt in haar afweging of naast zich neerlegt.
Informeren Informeren is het (on)gevraagd communiceren van feiten, regels of andere mededelingen door het bestuur aan actoren. Het bestuur vindt het van belang dat actoren op de hoogte worden gesteld. Kenmerkend voor informeren is de eenzijdige relatie die bestaat tussen het bestuur en actoren. Actoren hebben weinig ruimte in het beleid van het bestuur. Tabel 7: Operationele definities van de mate van beleidsbeïnvloeding in relatie tot interactief beleid. (Bron: De Graaf, 2007, p.33). Zoals waarschijnlijk al uit de tabel is op te maken, wordt bij alle definities uitgegaan van een situatie waar naast actoren een apart bestuur opereert. Hier ligt de invalshoek van het onderzoek van De Graaf aan ten grondslag. In deze studie kan bestuur worden gezien als de rol van de lokale overheid. Wanneer de verschillende definities met elkaar worden vergeleken vallen informeren, raadplegen en adviseren in feite direct af. Deze maten van beleidsbeïnvloeding vormen geen goede basis voor intensieve samenwerking. Bovendien kennen deze vormen van beleidsbeïnvloeding een te grote hiërarchisch sturende factor. Aangezien gemeenten in het geval van adviseren enkel het advies van de actoren serieus hoeven te nemen zonder dat daar een tegenprestatie tegenover staat.
De resterende twee maten van beïnvloeding bieden meer perspectief, echter is een situatie waar de overige actoren meebeslissen over de te nemen maatregelen waarschijnlijk niet gewenst. Bijvoorbeeld in het geval wanneer gemeenten de beslissing moeten nemen om een investeringsregeling in het leven te roepen. Dit zijn zaken waar actoren niet volledig over mee mogen en kunnen beslissen. Om het niet eens over ongeoorloofde staatsteun te hebben. Daarnaast is het altijd onzeker of alle actoren wel allemaal betrokken en vertegenwoordigd zijn. Met in achtneming van de verschillende definities van de mate van beleidsbeïnvloeding van de Graaf (2007) lijkt coproduceren van beleid zich het beste te lenen voor gezamenlijke afstemming van het leegstandbeleid. Het proces is gebaseerd op gelijkwaardigheid en dit was voorheen een van de grootste obstakels in de leegstandsaanpak. Verschillende private partijen hebben namelijk niet altijd de formele autoriteit om moeilijke beslissingen door te drukken. Wanneer de betrokken actoren de
58 belangen van ieders achterban op gelijkwaardige wijze kunnen behartigen zullen zij ook eerder bereid zijn om concessies te maken ten aanzien van het gemeenschappelijke belang. Bovendien kenmerkt coproductie zich door een sterke netwerksturende factor. Doordat er sprake is van een multi-actor sturingsperspectief ten aanzien van het leegstandsvraagstuk. Waarbij een groot belang wordt toegekend aan gelijkwaardigheid en wederzijdse afhankelijkheid (Groetelaers, 2004, p.53). In de volgende paragraaf is uiteengezet aan welke institutionele voorwaarden een succesvolle coproductie moet voldoen vanuit een theoretisch perspectief.