Samenwerkingsvormen gebiedsontwikkeling

In paragraaf 3.3 van dit onderzoeksrapport is reeds vastgesteld dat de rol van de overheid binnen de ruimtelijke ordening, de laatste tijd is verschoven van een sterk controlerende naar een meer kaderstellende functie. Door de toenemende complexiteit (zeker in het geval van dit onderzoeksonderwerp) is een vroegtijdige betrokkenheid van marktpartijen wenselijk.

Die inbreng van kennis, kapitaal en vaardigheden en de spreiding van risico’s, maken een heldere samenwerkingsvorm op voorhand noodzakelijk. In een publicatie van VROM, Reiswijzer gebiedsontwikkeling (2009) geeft de overheid een opsomming van de diverse mogelijkheden van deze zogenaamde PPS-constructies (Publiek Private Samenwerking):

Hoofdvormen:

 Publieke grondexploitatie

 Traditioneel model  Bouwclaimmodel  Publiek – Private grondexploitatie

 Joint venture  Private grondexploitatie

 Concessiemodel

 Exploitatieovereenkomst

Bron: Reiswijzer Gebiedsontwikkeling. Vrom, 2009

Het traditionele model:

Dit model valt, zoals hierboven weergegeven, onder de publieke grondexploitatie. Dit is tevens ook de zuiverste vorm van exploitatie door de overheid. Binnen dit model is het de gemeente die alle gronden binnen het plangebied verwerft of reeds in eigendom heeft. Na het bouwrijp maken ervan, vindt er uitgifte plaats aan geïnteresseerde marktpartijen. Hierbij heeft de gemeente volledige controle over het plangebied. Het bepaalt enerzijds grotendeels zelfstandig het exploitatieresultaat door de (zij het een reële) vraagprijs van de ontstane bouwkavels te bepalen. Anderzijds blijft fysieke controle behouden door het opstellen van een bestemmingsplan voor het plangebied.

Keerzijde van deze controle is dat de gemeente in dit geval ook alle bijbehorende risico’s draagt. Er schuilt namelijk een gevaar in het feit dat de door de gemeente gevormde plannen niet geheel of gedeeltelijk aansluiten bij de visie en wensen van beoogde marktpartijen, waardoor een lagere verkoopprijs ontstaat, of een plan in zijn geheel moeilijk verkoopbaar wordt.

Pagina |30 Het bouwclaimmodel:

Dit model wordt toegepast indien gronden binnen het plangebied niet (geheel) in bezit zijn van de overheid. Meestal hebben marktpartijen in een vroegtijdig stadium grondposities ingenomen met het oog op toekomstige ontwikkelingen. In ruil voor een bouwclaim op de werkzaamheden tijdens de ontwikkelingsfase, dragen deze marktpartijen hun gronden over aan de gemeente. Net zoals bij het traditionele model maakt de gemeente de gronden bouwrijp, waarna uitgifte in tegengestelde richting (onder voorwaarden van de marktpartijen) plaatsvindt. Daar de risico’s bij de gemeente liggen en marktpartijen naderhand kavels claimen, is dit een minder zuivere vorm van publieke grondexploitatie.

De Joint venture:

Waar in het vorige model enigszins sprake is van samenwerking, daar is de joint venture de meest pure vorm van samenwerking tussen publieke en private partijen. Deze samenwerking wordt vastgesteld in een zogenaamde Grondexploitatie Maatschappij (GEM). Binnen deze samenwerkingsvorm worden de gronden die in bezit zijn van overheid en de gronden van de marktpartijen onderling herverdeeld. In deze gezamenlijke onderneming kunnen afspraken worden gemaakt over de inbreng van werkzaamheden en zodoende worden exploitatierisico’s verdeeld. Het concessiemodel:

In het overzicht op de vorige pagina staat dit model genoemd onder de private grondexploitatie. Het is in dit model dan ook de marktpartij die zowel grond- als opstalexploitatie uitvoert. Het is daarmee aannemelijk dat het gehele risico voor rekening van deze marktpartij komt. De rol van de gemeente is in dit model beperkt tot het opstellen van randvoorwaarden (o.a. bestemmingsplan). Hiervoor wordt gekozen in het geval dat de gemeente kennis en kunde ontbeert om een dergelijk omvangrijk project te trekken. Ook risicovermijding speelt hierbij een rol. Voorwaarde bij toepassing van dit model is dat reeds voor aangaan van het contract het gehele plan beschreven is. Wensen en eisen met betrekking tot vastgoed en openbare ruimten dienen voor beide partijen helder te zijn. Wijzigingen naderhand brengen contractueel gezien de nodige moeilijkheden met zich mee.

De exploitatieovereenkomst:

Dit model is van toepassing in het geval dat de gronden binnen het beoogde plangebied in eigendom zijn van marktpartijen. Indien deze partijen zich kunnen beroepen op een hierboven genoemde bouwclaim (recht op zelfrealisatie) dan kan de gemeente een afspraak maken over de kosten die zij maakt ten behoeve van de grondexploitatie die door marktpartijen wordt uitgevoerd. De kosten hiervan worden naar evenredigheid aan de grondeigenaar toegerekend. Deze samenwerkingsvorm wordt derhalve ook wel als ontwikkelingsovereenkomst aangeduid.

Pagina |31 In het onderstaande stroomdiagram is een weergave gegeven van de factoren die uiteindelijk bepalen welke samenwerkingsvorm toegepast zal worden. Zoals te zien is heeft de overheid keuzemogelijkheden qua risicoaanvaarding en kan zij er voor kiezen om marktpartijen in een vroeg stadium te betrekken bij planontwikkeling. Binnen de scope van dit onderzoeksrapport, waabij versnipperd grondeigendom eerder regel is dan uitzondering, zal veelal een publiek – private samenwerkingsvorm als beste keuze uit de bus komen.

Figuur 3.7: Eigen bewerking: uit Peeters (2008) bron: Wolting (2006)

Gezien de complexiteit van binnenstedelijke herontwikkelingsopgaven en het hiervoor genoemde versnipperde grondeigendom, is een PPS-constructie wenselijk en in veel gevallen onvermijdbaar. Mede door de lange doorlooptijd en het kapitaalsintensieve karakter is risicospreiding voor alle partijen een belangrijke factor. Een publicatie omtrent gebiedsontwikkeling van Deloitte Real Estate Advisory, draagt in dit verband de veelzeggende titel ‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’. Hieruit blijkt: “Voor een succesvolle gebiedsontwikkeling in de toekomst moeten overheden ondernemender worden en voor marktpartijen geldt dat zij meer oog dienen te hebben voor het publieke belang”. De noodzaak tot samenwerken en de mate van zeggenschap bij de verschillende samenwerkingsvormen is in onderstaande grafiek goed af te lezen.

Pagina |32

3.5 Transformatiegebieden

Nu de term gebiedsontwikkeling in zijn algemeenheid is beschreven en alle verschijningsvormen en bijbehorende eigenschappen zijn benoemd, is een herdefiniëring hier op zijn plaats. Wanneer we de onderzoeksobjecten van deze scriptie in ogenschouw nemen, komt de volgende wisselwerking in aanmerking om hieronder nader te onderzoeken:

Figuur 3.9: Eigen bewerking

Zoals in de voorgaande paragraaf reeds werd vastgesteld, is binnenstedelijke herontwikkeling een complexe en tegelijkertijd actuele vorm van gebiedsontwikkeling. De term ‘stadsreparaties’ komen in de diverse relevante literatuur omtrent dit onderwerp regelmatig naar voren. Van wisselwerking tussen herbestemming van industrieel erfgoed enerzijds en een stadsreparatie anderzijds is bij een gelijktijdige uitvoering zeker sprake. Waar oude industriële gebouwen door hun allure een bepaalde aantrekkingskracht genereren, kunnen omliggende gronden meeprofiteren van een dergelijke pull-factor. De positie van transformatie binnen de verschillende ruimtelijke ingrepen die binnen een stad kunnen plaatsvinden, wordt hieronder grafisch weergegeven.

Figuur 3.10: Uit: Een leidraad voor procesafspraken bij herontwikkeling van een transformatiegebied. Peeters (2008), Bron: Hol (2007)

Zoals te zien vindt transformatie ook op gebiedsniveau plaats. Echter, dit moet niet verward worden met transformatie van industrieel erfgoed. Hoewel in beide gevallen letterlijk transformatie (functiewijziging) plaatsvindt, is er een aanzienlijk verschil tussen objectniveau en transformatie van terreinen. Transformatie / herbestemming industrieel erfgoed Integrale binnenstedelijke gebiedsontwikkeling Transformatiegebieden?

Pagina |33 In het hiervoor geraadpleegde onderzoek van Peeters (2008) naar een leidraad voor de procesafspraken bij herontwikkeling van een transformatiegebied, worden de eigenschappen van transformatiegebieden nader onderzocht. Daarbij zijn verschillende bronnen en invalshoeken gebruikt, de belangrijkste elementen zullen hieronder worden beschreven om tot een juiste definiëring te komen. Eigenschappen transformatiegebieden;

- Huidige laagwaardige functies (spoorzone/industrie/havens) - Te weinig activiteit met het oog op de potentie van de locatie - Onderdeel stedelijk weefsel qua infrastructuur en voorzieningen - Mogelijke aanwezigheid cultuurhistorisch waardevolle panden.

Bron: Hoogendoorn en Peters (2005), Damen (2006), Hieminga (2006), Casa Valle en Kompier (2007)

Peeters komt mede door de bovenstaande opsomming tot een heldere definitie van transformatiegebieden. Echter, gezien de scope van dit onderzoek is het raadzaam deze enigszins aan te passen en als volgt te formuleren;

Transformatiegebieden zijn verouderde binnenstedelijke en goed bereikbare terreinen met