Ruimtelijke ordeningsbeleid Algemeen

De filosofie van het restrictief beleid heeft op teveel plaatsen niet geleid tot behoud van ruimtelijke kwaliteit. Jarenlange ervaring met het opleggen van beperkingen leren ons dat hiermee geen kwali-tatief waardevol landelijk gebied gehandhaafd kan worden.

De oorzaak is dat Ruimtelijke Ordening (RO) in Nederland is verworden tot een verbiedsysteem, waarbij de rijksoverheid heeft verzuimd doelen en randvoorwaarden te stellen in relatie tot andere overheden. Dit ver-leidt andere overheden niet tot visievorming of creativiteit, maar slechts tot het verlenen van ontheffig-en aan burgers, ondernemers en andere partijen die op een of andere wijze druk kunnen uitoefenen. In de praktijk wordt, alleen maar gekeken hoeveel kwaliteit men mag opofferen zonder te denken aan het verbeteren van de kwaliteit van het landelijk gebied.

De huidige beleidsbenadering streeft naar vastleggen van definities en doelen op basis van veronderstelde behoeften, die op het moment van realisatie alweer verouderd zijn. Iedere betrokkene zoekt daarvoor een oplossing. Vaak staan die oplossingen op gespannen voet met het vige-rende beleid.

De rijksoverheid heeft teveel verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij zichzelf gehouden in plaats van overgedragen aan andere overheden. Het Rijk verwoordt zijn visie op kwaliteit wel goed in nota’s, maar door teveel bevoegdheden bij zichzelf te houden, werkt de visie niet door op het uitvoeringsniveau. Dan resteert de kale civieltechniek. Door teveel bureaucratie en detaileisen (‘ver-Lasering’) ontstaat irritatie en onwil op het lagere niveau.

“De filosofie van het restrictief beleid is mislukt. Een onderzoek van de provincie Zuid-Holland en de IRO leverde op dat meer dan de helft van de ontwikkelingen in het landelijk gebied strijdig was met bestemmings- plannen en beschermingsregimes. De meeste van de aantastingen von- den in het geniep plaats en dat is bijna altijd automatisch iets lelijks.”

Provinciaal beleid

Binnen de taak van de provincies op het RO-beleidsterrein speelt het kwaliteitsaspect een zwakke rol. Provincies weten niet goed wat anders te doen dan het opstellen van streekplannen en het toetsen van bestem-mingsplannen. Daarmee lopen de provincies achter de activiteiten van de gemeenten aan. Bovendien is er onzekerheid over de positie en de speelruimte van de provincies indien de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening van kracht wordt. Daarin verdwijnt het streekplan en komt een structuurvisie voor in de plaats. Het parlement heeft daar nog geen besluit over genomen.

Gemeentelijk beleid

De gemeente speelt een centrale rol in de ruimtelijke ordening door het bestemmingsplan dat mogelijkheden geeft om kwaliteit in het landelijk gebied te beschermen en te ontwikkelen.

Gemeenten verschillen in de mate waarin kwaliteit in het ruimtelijk beleid is meegenomen, variërend van zwak tot heel goed. Daarvoor zijn verschil-lende oorzaken. De gemeentelijke organisatie is niet altijd goed toegerust voor het voeren van een slagvaardig beleid voor het landelijk gebied. Gemeenten slagen er onvoldoende in om personeel aan te trekken dat goed gekwalificeerd is om vorm te geven gemeentelijk beleid voor ruim-telijke kwaliteit. Dit probleem speelt in sterkere mate bij kleinere gemeen-ten. Dan is verlies van kwaliteit niet zozeer een zaak van onwil, als wel het ontbreken van besef dat er objecten van waarde in het geding zijn.

Naast deze problemen speelt ook een belangrijke rol dat de prioriteit van het gemeentelijk beleid bijna altijd bij de bebouwde ruimte en de zorg voor de bevolking ligt. Bouwen is een belangrijke opgave en levert geld op. Het landelijk gebied levert geen geld op krijgt daarom geen prioriteit. Gemeenten richten zich dan ook op bouw van woningen en aanleg van eigen bedrijventerreinen. Een aantal opvattingen vormt de grondslag voor een wildgroei van bedrijventerreinen, die vrijwel unaniem als lelijk worden ervaren. Deze opvattingen zijn:

• bouwen levert geld op;

• bedrijventerreinen leveren werkgelegenheid op en zijn goed voor de lokale economie. Dit blijkt in de praktijk vaak onjuist. Werknemers komen vanuit andere gemeenten en het aantal arbeidsplaatsen valt vaak erg tegen. Een groot deel van de bedrijven op bedrijventerreinen werkt in de overslag van goederen en heeft economisch gezien weinig toegevoegde waarde. Ze werken ook zelden voor de lokale markt maar meestal voor een veel groter gebied;

“Je ziet van gemeente tot gemeente grote verschillen. Sommige doen het echt goed, terwijl andere gemeenten er een potje van maken. Dit is terug te voeren op het handelen van de bestuurders. Het is dus in hoge mate afhankelijk van die individuen die het begrepen hebben. Wat zij presteren heeft uitstraling en een goed voorbeeld doet goed volgen.”

• elke gemeente is binnen de eigen grenzen zelf verantwoordelijk voor het oplossen van het werkloosheidsprobleem;

• er is geen toets mogelijk op de (ruimtelijke) kwaliteit bij inrichting van bedrijventerreinen.

De dualisering leidt tot meer afstand tussen gemeenteraad en B&W. Provincies ervaren dat goede afspraken met gemeenten over het tot stand brengen van ruimtelijke kwaliteit niet tot acties leiden, omdat de gemeenteraden zich vaak niet committeren. De vraag is of dit probleem minder zal worden als de verhouding tussen B&W en gemeenteraden in de komende jaren uitkristalliseert.

2.3.4 Instrumentarium

In tegenstelling tot de stedelijke omgeving kent het landelijk gebied vrij-wel geen economische dragers. De betekenis van de landbouw is afgeno-men, terwijl nieuwe economische activiteiten zich niet gaan manifesteren als economische dragers. Nieuwe economische initiatieven beperken zich vooral tot het gebruiken van het landelijk gebied. De consequentie daarvan is dat kosten voor kwaliteitsbehoud of -ontwikkeling betaald moeten worden door overheden of uit subsidieregelingen. Een knelpunt is dat er momenteel onvoldoende wettelijke instrumenten inzetbaar zijn voor versterking van de ruimtelijke kwaliteit. Zo zijn er onvoldoende wet-telijke mogelijkheden om juridisch bindende afspraken over verevening te maken. Aangezien er bij overheden tot nu toe nog weinig visie en kennis aanwezig is over kwaliteit, is er ook geen interesse om er beleidsgeld voor beschikbaar te maken.

Bovenstaande leidde in het blad Noorderbreedte nr 4 van 2004 tot de verzuchting: “Het kwaliteitsprogramma dat vanuit het gemeentehuis wordt aangeleverd past op de achterkant van een bierviltje. De opgave wordt vooral gezien als een financiële en civieltechnische operatie.”

(Elerie, 2004)

“Nederlanders vinden een goede ruimtelijke kwaliteit niet erg belangrijk. Dit in tegenstelling tot de Britten die er heel veel waarde aan hechten. Een voorbeeld is een opdracht van de toenmalige premier Thatcher aan graafschappen in Zuidoost-Engeland om dorpen uit te breiden met nieuwbouw om de vraag naar meer woningen op te vangen. De dorps- besturen legden het verzoek naast zich neer met het argument dat de kwaliteit van de dorpen zou worden aangetast. Men weigerde te bou- wen, ondanks het feit dat ze allemaal van de partij van Thatcher zelf waren.”

Consultatiegesprek

“Nederland heeft heel veel privaat geld maar veel te weinig publiek geld. Daarom valt er zo weinig te besteden voor de uitvoering van de nota’s. In feite moeten we meer privaat geld aanspreken. Dit lukt nog steeds niet.”

De situatie is nu dat boeren die toevallig grond bezitten, dat tot bouw-grond wordt bestemd, met bouwbouw-grond prijzen worden uitgekocht. Daar-mee worden in feite telkens weer de financiële mogelijkheden beperkt om de te bebouwen omgeving kwalitatief goed in te richten. De overwaarde van de grond zou meer moeten worden ingezet voor de versterking van de kwaliteit van de bouwlocatie en het gebied er direct omheen.

2.3.5 Samenvatting

De problemen en oorzaken samenvattend stelt de raad vast dat er ver-schillende oorzaken zijn die er samen toe leiden dat in teveel gevallen kwaliteitsverlies optreedt. Een belangrijke oorzaak is dat in delen van Nederland de landbouw sterk gerationaliseerd en geïntensiveerd is, waarbij de niet voor de landbouw noodzakelijke kwaliteiten verdwenen zijn. In andere delen van Nederland is de oorspronkelijke situatie waarbij de landbouw centraal stond in de plattelandseconomie en een intensieve wisselwerking had met ruimtelijke kwaliteit, vervangen door een nieuwe situatie. Hierin staat de landbouw niet meer centraal, maar zijn er econo-mische activiteiten verschenen die geen binding met het landelijk gebied zelf hebben. Dat heeft geleid tot het volgende:

• het belang dat aan economische motieven wordt gehecht, heeft prio- riteit boven andere meer immateriële zaken, waarbij de ruimtelijke kwaliteit het aflegt;

• er is onbekendheid met bestaande kwaliteiten en hoe daarmee om te gaan op alle niveaus;

• op alle niveaus, maar zeker ook bij overheden, is niet voldoende inte- resse en wordt dus niet veel initiatief en visie ontplooid om tot behoud en ontwikkeling van kwaliteit te komen;

• waar wel ambitie is worden in de ruimtelijke ordening kansen gemist door onduidelijke of verkeerde verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheden (ontoereikende bestuurscultuur);

• er is onvoldoende geld voor ruimtelijke kwaliteit, maar deels wordt dit als een afgeleid probleem gezien. Is er voldoende ambitie, dan wordt er ook wel geld gevonden. Niettemin wordt het zoeken naar betere financieringsbronnen door de raad van het hoogste belang geacht.

“We denken teveel in hokjes. De Leidse Rijn is een mooi voorbeeld. Daar werd een rode contour aangegeven waar de boeren voor 75 gulden per vierkante meter uitgekocht werden. In een ander kwadrant moest de provincie randstadgroenstructuur realiseren. Daar konden ze boeren niet meer dan 10 gulden per vierkante meter betalen en dat lukt niet, nog steeds niet. Als alles in een keer was aangekocht voor het gemid- delde bedrag was de hele zaak geregeld geweest.”