Regels voor ruimte
2. Ruimte in regels
2.1 Doelstelling
Pleidooien voor meer ruimte in regels en voor vermindering van regeldruk zijn bepaald gemeengoed geworden in Den Haag. Ze zijn primair een reactie op de ontwikkeling na de Tweede Wereldoorlog van de sociale verzorgingsstaat met zijn grote ambities, die veelal door middel van wetgeving werden geoperationaliseerd. Dat leidde tot een hausse aan wetgeving op centraal niveau. Het duurde niet lang voordat de problematische kanten van dit goedbedoelde wetgevings-enthousiasme zichtbaar werden; naast een vrijwel onoverzichtelijk geheel van regels, betrof het niet in de laatste plaats problemen van financiële en economische aard.9 Dat leidde vervolgens tot de ontwikkeling van een wetgevingsbeleid dat was gericht op het weer terugdringen van (overbodige) regelgeving en regeldruk, op het stimuleren van eigen verantwoor-delijkheid van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven en op het zoeken naar andere, minder ingrijpende (en minder kostbare) vormen van regulering en normering. Die ontwikkelingen zijn elders uitstekend en uitvoerig
beschreven.10
Het interdepartementale programma Ruimte in regels, zoals dat aanvankelijk tot ontwikkeling kwam, past naadloos in dit profiel. Het was – volgens de omschrijving op de website - gericht op het stimuleren van innovatie als bijdrage aan een sterke, duurzame en circulaire economie. Omdat regelgeving niet altijd is berekend op nieuwe ontwikkelingen en technieken - iets waar juist start-ups en het MKB makkelijk tegen aan lopen - werd een loket geopend waar ondernemers belemmerende regels konden melden. Samen werd dan gekeken of dergelijke obstakels kon worden weggenomen of omzeild. Dat die obstakels er kunnen zijn, is niet vreemd. Op tal van terreinen bestaat immers zeer fijnmazige en vaak ook zeer technische wetgeving, die tot in grote mate van detail normen bevat. Het interdepartementale programma Ruimte in Regels is met ingang van 2020 na vijf jaar evenwel beëindigd. Ondernemers kunnen nu bij andere loketten terecht.
7 “Het voorzitterschap kost tijd, die niet besteed kan worden aan de controlerende dan wel kaderstellende taak van raadsleden. Door raadsleden hiervan vrij te stellen, althans die mogelijkheid te bieden, hebben zij tijd voor het échte raadswerk.” (Kamerstukken II 2019/2020, 35 397, nr. 3, p. 4).
8 Kamerstukken II 2019/20, 35 300 VII, nr. 7, p. 8 (Kamerbrief over de toekomst van het openbaar bestuur).
9 S.E. Zijlstra (red.), Wetgeven, Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer 2012, p. 11.
10 Zie met name het al genoemde Handboek Wetgeven, en de daarin opgenomen verwijzingen naar overige literatuur.
Ook de Agenda Ruimte in Regels met betrekking tot de inrichting van het openbaar bestuur is erop gericht innovatie te bevorderen. Innovatie van het openbaar bestuur is uiteraard geen doel op zich, maar is wel noodzakelijk om in een steeds veranderende maatschappelijke constellatie in staat te blijven om passende antwoorden te bieden op de nieuwe vragen en problemen die zich voordoen. Maar daar houden de overeenkomsten met het interdepartementale programma dan ook wel op, althans voor zover het de organieke wetgeving betreft.
Wie de Gemeente- of Provinciewet doorbladert, moet toch al snel constateren dat, ondanks het niet geringe aantal artikelen, deze organieke regelingen nogal open van karakter zijn, en ook niet of nauwelijks in lagere regelgeving zijn uitgewerkt. Dat begint overigens al in de Grondwet zelf, waar structuurbepalende elementen als ‘autonomie’ en ‘medebe-wind’ (niet eens met zoveel woorden genoemd), ‘hoofdschap’, en ‘regeling en bestuur’, niet of nauwelijks nader inhoudelijk zijn ingevuld. Na de afschaffing in 2014 van de regeling van deelgemeenten in de Gemeentewet bleek dat tot op zekere hoogte een systeem van binnengemeentelijke decentralisatie ook met behulp van het, zeer open geformuleerde, commissiestelsel kon worden vormgegeven. Een ander voorbeeld is de wijze waarop het interbestuurlijk toezicht door de provinciebesturen op de gemeentebesturen is ingevuld, namelijk in de vorm van systeemtoezicht. Dat systeemtoezicht is niet letterlijk in de wet terug te vinden, maar is daarmee ook niet in strijd. Kortom, anders dan bij tal van tot burgers of bedrijven gerichte technische, zeer uitgewerkte regelgeving, heeft de organieke regelgeving veelal een zeer open karakter.
Er is met andere woorden al zeer veel institutionele ruimte. Dat verklaart ook waarom een zo oude wet als de
Gemeentewet vandaag de dag, ondanks uiteraard wel een aantal wijzigingen en moderniseringen, nog steeds in de praktijk goed blijkt te voldoen en in staat is om ruimte te geven aan alternatieve werkwijzen van de raad, aan nieuwe vormen van commissiestelsels, aan binnengemeentelijke bevoegdheidsuitoefening, aan minimaal ingevulde en maximaal ingevulde APV’s, aan allerlei vormen van inspraak, aan andere invullingen van dagelijks bestuur, van openbare-ordehandhaving, van wijzen van vergaderen, van toezicht, etc. Dat open karakter past bovendien ook principieel bij een gemeenterechtelijk uitgangspunt: dat van de gemeentelijke (en provinciale) autonomie en zelfstandigheid. Dat neemt niet weg dat onze Grondwet in artikel 132, eerste lid, bepaalt dat de wet de inrichting van provincies en gemeenten regelt, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen.
Die ruimte in regels bestaat overigens lang niet altijd bij de medebewindswetgeving die het gemeentebestuur heeft uit te voeren, het leeuwendeel van zijn taak. Er is hier een duidelijke link met de eerdergenoemde ontwikkeling van de sociale verzorgingsstaat en ook een veel directere relatie tot burgers. Toch geldt ook hier, waar het althans het decentralisatiebeleid betreft, het uitgangspunt dat zoveel mogelijk ruimte wordt gegeven aan decentrale overheden om naar eigen inzicht invulling te geven aan de opgedragen medebewindstaken. Ruimte in regels is dus ook hier al het vertrekpunt, al is de vraag in hoeverre die ruimte ook daadwerkelijk bestaat (en tot op welke hoogte zij wenselijk is).
2.2 Ruimte voor wie?
Het is bij pleidooien voor meer ruimte in regels dus allereerst belangrijk te realiseren dat voor wat betreft organieke wetgeving die ruimte tot op grote hoogte al aanwezig is, en dat zij bij medebewindswetgeving in ieder geval een belangrijk uitgangspunt vormt. In de tweede plaats is het zaak na te gaan aan wie nu eigenlijk meer ruimte zou moeten worden geboden. Meer ruimte betekent immers een grotere mogelijkheid om naar eigen inzicht beslissingen te nemen of bevoegd-heden uit te oefenen.
In de discussie gaat het niet steeds over hetzelfde. In de eerste plaats kan met ruimte in regels bedoeld zijn dat de centrale wetgever minder stuurt, en dus meer aan het eigen inzicht van de gemeentebesturen wordt overgelaten. We zagen daarvan in de inleiding een voorbeeld. Het gaat dan dus om de verhouding tussen centrale overheid en gemeentebestuur.
In de tweede plaats kan ruimte in regels zien op de ruimte die de gemeenteraad in de gemeentelijke verordeningen aan het college (of in voorkomende gevallen: de burgemeester) laat. In plaats van het stellen van harde inhoudelijke normen waaraan het college (of de burgemeester) bij de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheid is gebonden, wordt dan veel aan het eigen inzicht van college of burgemeester overgelaten. Het betreft in deze situatie dus de verhouding tussen gemeenteraad en dagelijks bestuur. In de derde plaats kan ruimte in regels betrekking hebben op de ruimte die burgers en bedrijven van het gemeentebestuur krijgen. Het kan dan gaan om bijvoorbeeld deregulering van de APV (minder gedrags-voorschriften voor burgers), maar het kan ook gaan om de formulering van zorgplichtbepalingen of open normen waaraan burgers en bedrijven op eigen wijze invulling kunnen geven. In deze derde relatie staat de verhouding gemeentebestuur versus private (rechts)personen centraal. We zijn dan eigenlijk niet meer in de sfeer van de organieke wetgeving.
Het is van belang deze niveaus te onderscheiden, omdat de argumenten waarom in elk van deze drie relaties wel of niet meer ruimte zou moeten worden gegeven, onderling sterk verschillen. Zo spelen bij de vraag in hoeverre de centrale
wetgever ruimte zou moeten bieden aan gemeentebesturen noties een rol als ‘de eerste overheid’, ‘rechtsgelijkheid en uniformiteit’, ‘herkenbaarheid en vertrouwen’, ‘autonomie en zelfstandigheid’, ‘lokale omstandigheden’, ‘plaatselijke politieke voorkeuren’, ‘lokale democratie’, etc. In de relatie tussen gemeenteraad en college spelen die begrippen nauwelijks een rol. Toch is ook juist daar de discussie over meer ruimte in regels van grote betekenis. Als de raad meer ruimte aan het college laat, en dus minder zelf in zijn eigen regels dichttimmert, draait het primair om noties als ‘efficiency’,
‘expertise’, ‘snelheid van handelen’, ‘integrale besluitvorming’, ‘afstemming’, ‘flexibiliteit’, ‘samenwerking met andere overheden en private partijen’, etc. Het betreft met andere woorden het instrumentarium om in te spelen op maatschap-pelijke noden en ontwikkelingen. In de derde relatie, ten slotte, die tussen overheid en burger, gaat meer ruimte in regels over principiële zaken als eigen verantwoordelijkheid van burgers, over zelfregulering, en vrijheid, maar ook over praktische zaken als lage administratieve lasten, of technische innovatie.
Als we nu al deze argumentatie voor ruimte in regels steeds maar weer aanduiden met overkoepelende termen als ‘meer maatwerk’ of ‘het bevorderen van innovatie’, dan ontneemt dat het zicht op de werkelijke redenen, wordt eenvoudig de suggestie gewekt dat argumenten een rol spelen die dat in werkelijkheid niet of nauwelijks (kunnen) doen, en worden bovendien de nadelen van al die toegenomen ruimte ook niet expliciet in ogenschouw genomen.
2.3 Ruimte op welke wijze?
Er zijn verschillende manieren om meer ruimte in regels te creëren. Een eerste mogelijkheid is minder regelen. Te denken valt dan aan het schrappen van bepalingen in de Grondwet (denk bijvoorbeeld aan de deconstitutionalisering van de aanstel-lingswijze van de burgemeester), aan het schrappen van bepalingen in de Gemeentewet (denk bijvoorbeeld aan het woonplaatsvereiste voor wethouders) of aan het schrappen van bepalingen in een gemeentelijke verordening als de APV (denk aan de gedereguleerde APV van de gemeente Hollands Kroon).
Schrappen is uiteraard niet aan de orde als het bevoegdheidsbepalingen betreft, want dan ontstaat (voor overheden) niet meer maar minder ruimte.11
Een tweede mogelijkheid is om zaken opener te formuleren. Dat geeft meer ruimte aan de normadressaat om zelf tot een nadere invulling van die open geformuleerde regels te komen. Opener formuleren kan op veel manieren, bijvoorbeeld door het toekennen van meer beleidsvrijheid, door optionele regelingen, door keuze tussen verschillende varianten aan te bieden, door doel- in plaats van middelregulering, door hanteren van open begrippen ter eigen nadere invulling, etc.
Minder regelen en opener regelen liggen min of meer in elkaar verlengde.
Een derde optie is de mogelijkheid om de binding van de door de wetgever (of de raad) gestelde regels te verminderen.
Dat kan bijvoorbeeld door geen algemeen verbindende voorschriften vast te stellen maar beleidsregels. Ook is het denkbaar om door middel van hardheidsclausules de mogelijkheid te openen van bindende regels af te wijken. Ook een wettelijke mogelijkheid om te experimenteren valt onder deze derde categorie: experimenten vereisen veelal een afwijking van bestaande regels, zij het dat een dergelijke vorm van afwijken naar zijn aard tijdelijk en beperkt in omvang moet zijn.
Organieke wetgeving heeft ten opzichte van andere wetgeving in een aantal opzichten een bijzonder karakter. In de eerste plaats valt te wijzen op haar constitutionele verankering. De inhoud van organieke wetgeving krijgt daarmee, zelfs waar het de details betreft, een zekere duurzaamheid en gelding die uitstijgt boven de specifieke beleidsuitvoerende dossiers.
Organieke wetgeving is de uitwerking van constitutionele principes en uitgangspunten die in de Grondwet zijn vastgelegd of worden verondersteld. Dat wordt nog wel eens over het hoofd gezien, omdat het bij organieke wetgeving veelal gaat om institutionele bepalingen waarin organen en procedures worden beschreven. Bedacht moet echter worden dat juist in die ‘formele stolling’ van achterliggende democratisch-rechtsstatelijke uitgangspunten ook de ruimte zit om daar van dossier tot dossier nader invulling aan te geven. Concreet gemaakt: juist omdat betrokkenheid van de raad democratische legitimatie op voorhand garandeert, kan de wetgever meer ruimte aan gemeentebesturen laten in tal van dossiers op het terrein van het medebewind.
Een tweede kenmerk van organieke wetgeving is haar interne, organieke samenhang. Die is deels het gevolg van het feit dat verschillende aspecten van een achterliggend uitgangspunt worden geëxpliciteerd. Zo werkt het hoofdschap van de raad niet alleen door in de bevoegdheden van dit orgaan, maar ook in de verhouding tot het college en de bevoegdheden van dat orgaan. Zijlstra en de Greef hebben in een notitie uit 2018 over de mogelijkheid van een algemene experimenteerbepaling ook gewezen op deze organieke samenhang. Zij spreken van ‘stelselbepalingen’.12 Het zijn tandwielen die als het ware in
11 Dan verdwijnt immers de bevoegdheid of bevoegdheidsgrondslag, en worden de handelingsruimte dus niet groter maar juist kleiner.
12 Proof Adviseurs, Experimenteren in organieke regelgeving? Welke ruimte is er om experimenteerbepalingen op te nemen in onder meer de Gemeentewet en de Provinciewet? 19 juli 2018, p. 37.
elkaar grijpen. Sleutelen aan de ene bepaling betekent, vanwege die organieke samenhang, automatisch dat ook elders in het stelsel veranderingen zullen optreden. Dat is niet altijd gewenst en vaak moeilijk te overzien.
Een derde bijzondere eigenschap van organieke wetgeving is dat zij de werking van andere wettelijke taken en bevoegdheden mogelijk maken. Er is een nauwe samenhang tussen organieke wetgeving en medebewindswetgeving.
Het bestaan van een duidelijk, vaststaand, algemeen instrumentarium, dat toekomt aan herkenbare en ten opzichte van elkaar zorgvuldig gepositioneerde organen maakt de uitvoering van medebewindswetgeving eenvoudiger en overzichtelijker.
Juist door dat vaststaande organieke kader kan de aandacht zich in het parlementaire debat op de inhoudelijke normstelling (voor zover aanwezig) richten.
Bovenstaande kenmerken van organieke wetgeving draaien steeds om ‘samenhang’. Samenhang met achterliggende constitutionele uitgangspunten, samenhang tussen organieke bepalingen onderling, en samenhang tussen organieke wetgeving en medebewindsbepalingen. Die samenhang maakt het lastig te sleutelen aan organieke bepalingen. Een concreet voorbeeld kan dat verduidelijken. Op 28 mei 2019 discussieerde de Eerste Kamer over het vereiste van ingezeten-schap voor wethouders en gedeputeerden. De huidige regeling in de Gemeentewet bepaalt dat wethouders moeten wonen in de gemeente waar zij wethouder zijn.13 Voor de duur van een jaar kan de raad ontheffing van deze verplichting verlenen. Die ontheffing kan in bijzondere gevallen worden verlengd, telkens met een periode van maximaal een jaar.
De regering had voorgesteld de regeling te vereenvoudigen en te bepalen dat de raad ontheffing kan verlenen van het woonplaatsvereiste. Dat is een verruiming van de mogelijkheden van de raad en de bepaling werd ook met die motivering door de minister in de kamers verdedigd. Het kamerlid Huijbregts-Schiedon (VVD) had ernstige bezwaren tegen de voorgestelde wijziging: “Waar ligt de grens van de uitzondering? We hebben gevraagd naar de gevolgen hiervan voor de verhoudingen binnen het college, de positie van de burgemeester of de positie van de commissaris van de Koning voor wie het woonplaatsvereiste wel geldt. En wat is een wettelijke basis en dragend uitgangspunt van het lokaal en provinciaal bestuur nog waard wanneer daar door het bestuur zelf een ongeclausuleerde uitzondering op gemaakt kan worden?”14 Heel duidelijk zien we hier zowel een verwijzing naar de fundamentele uitgangpunten die aan het stelsel als zodanig ten grondslag liggen (de territoriale band met de gemeente), als naar de consequenties voor de andere ambten in het bestuur (organieke samenhang). De consequentie daarvan is dat het bieden van meer ruimte in regels op dit punt pas mogelijk is als over die uitgangspunten en samenhang in het concrete geval een fundamenteel debat is gevoerd, en de consequenties daarvan in kaart zijn gebracht. De vraag of de ontheffing voor 1 jaar wordt gegeven of voor bijvoorbeeld twee jaar, zou als zodanig slechts een nadere uitwerking zijn, maar een ongeclausuleerde ontheffing tast in feite de hoofdregel als zodanig aan. Het mag duidelijk zijn dat bij een dergelijke aantasting niet volstaan kan worden met een verwijzing naar de eigen bevoegdheid van de raad, al is ook dat uiteraard wel een element dat in de fundamentele discussie een rol speelt.
Belangrijk is dat die samenhang niet altijd direct zichtbaar is, of volledig in beeld komt, in het bijzonder niet wanneer de wens tot institutionele wijzigingen vooral een reactie op een specifiek maatschappelijk vraagstuk betreft. Wie bijvoorbeeld zou menen dat de formele democratisch-legitimerende rol van de raad in een concreet geval prima vervangen zou kunnen worden door een meer materiële omschrijving dat op enigerlei wijze ‘verzekerd moet zijn dat draagvlak bij de bevolking bestaat’, ziet dan wellicht de andere functies van de raad over het hoofd, zoals het feit dat uiteindelijk belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en op basis daarvan iemand een moeilijke knoop moet doorhakken.