Rol van crises en het belang van timing en context

De case studies laten zien dat crises en shocks vaak een belangrijke rol spelen in transities35:

* De economische crisis van de jaren ’30 (1929-1936)36 leidde bijvoorbeeld tot een veel grotere betrokkenheid van de overheid bij de landbouw (hoofdstuk 2 en 3).37 De crisis leidde dus tot grote veranderingen in het sociale netwerk, en vormde het begin van corporatische netwerk (het ‘groene front’) dat tussen 1930 and 1980 de landbouw domineerde (met zeer sterke banden tussen boerenbonden, het ministerie en

landbouwwoordvoerders van politieke partijen). De crisis leidde tot vele tijdelijke maatregelen om de nood te lenigen en de sector te beschermen (hoofdstuk 2 en 3).38

35

Bij Rijkswaterstaat, wiens investeringsbudget en verantwoordelijkheid voor grote

technische waterbouwkundige projecten na de watersnoodramp van 1953 sterk toenam, doet nog steeds de volgende zegdwijze de ronde: “Geef ons heden ons dagelijks brood, en af en toe een watersnood” (Lintsen et al., 2004).

36

Bijvoorbeeld het export volume van groenten daalde tussen 1929 en 1935 met meer dan 50% (Bieleman, 1992). De prijs voor tomaten daalde van zo’n 25 gulden in 1930 tot 9.54 gulden in 1935 (hoofdstuk 2). De (nationale en internationale) economische crisis reduceerde ook de export en nationale consumptie van vlees, en bedreigde in meer algemene zin het voortbestaan van vele boeren.

37

Voor de jaren ’30 was het overheidsbeleid liberaler en meer geleid door marktbeginselen. De overheid was toen voornamelijk bij de landbouw betrokken via het OVO-netwerk (dat sinds de jaren 1890 geleidelijk was uitgebouwd).

38

De overheid hielp boeren bijvoorbeeld met rentevrije leningen en directe inkomenssteun. Als veilingprijzen beneden een bepaald nivo daalden, compenseerde de overheid het verschil met dat nivo. Om verdere prijsdaling tegen te gaan werden produktiebeperkende maatregelen ingevoerd en import-tarieven verhoogd. De schaal van overheidssteun van zeer groot. Tussen 1933 en 1936 waren de totale uitgaven van het nieuw gecreerde Landbouw Crisis Fonds zo’n 200 miljoen gulden per jaar, hetgeen ongeveer 40% van het nationale landbouwinkomen vormden (Bieleman, 1992: 238-239).

Maar de nieuw gevormde netwerken en de betrokkenheid van de overheid bleef ook daarna bestaan. op de veel sterkere rol van overheid (bescherming) (betrokkenheid, begin van OVO).

* De Tweede Wereldoorlog had ook een aantal effecten die de naoorlogse modernisering positief beïnvloedden. Ten eerste, creëerde de hongersnood maatschappelijke en politieke legitimatie voor grote politieke naoorlogse

betrokkenheid bij de landbouw, onder het motto ‘nooit meer honger’. Financiële steun en sturend beleid, die bij het op gang brengen van de landbouwtransitie een grote rol speelden, werden als legitiem gezien. Ten tweede, was de betrokkenheid van de overheid bij het maatschappelijke leven tijdens de oorlog sowieso sterk toegenomen (voedseldistributie, opvang, verzorging, bescherming). De oorlog leidde dus zowel tot nieuwe beleidsmatige ‘capabilities’ bij de overheid als nieuwe percepties bij de bevolking over een grotere maatschappelijke overheidsrol. Ten derde, leidde de oorlog tot enorme schade in de landbouw.39 Het herstel van deze schade creerde ruimte voor de aanschaf van nieuwe componenten, die soms al in de jaren ’30

ontwikkeld waren, maar door de moeilijke economische omstandigheden niet gekocht konden worden. De directe na-oorlogse jaren waren ook economische moeilijk. Maar de Marshall-hulp (1948-1952) en de economische groei van de jaren ’50 en ’60 gaven hiervoor meer ruimte.

* De varkenspest in 1997 (en de televisiebeelden van grote aantallen dode varkens die machinaal werden opgehaald en verwijderd) leidde tot grote maatschappelijke

verontwaardiging en de perceptie dat de praktijken in de bio-industrie ethisch en maatschappelijk niet acceptabel waren. Deze maatschappelijke verontwaardiging creerde grote druk op politiek om ‘iets’ te doen en de varkenssector scherper aan te pakken. Bij fokzeugen werd toen groepshuisvesting via regelgeving min of meer afgedwongen, ook al had dat weinig directe koppeling met de varkenspest (hoofdstuk 5). Bij de vleesvarkens had de crisis minder grote effecten en leidde (slechts) tot het vergroten van de verplichte ruimte per varken van 0,7 naar 0,8 m2.

Het effect van shocks en crisis hangt echter ook af van timing en culturele context. De verschillende invloed van de varkenspest (1997) op de deel-sectoren van vleesvarkens en fokzeugen wordt in hoofdstuk 5 verklaard aan de hand van timing ten aanzien van lopende innovatie-trajecten. Bij de fokzeugen was al sinds eind jaren ’80 consternatie ontstaan over de ‘kettingzeug’ en de wenselijkheid van groepshuisvesting. Dat laatste vereiste echter innovaties in voedingssystemen (om te voorkomen dat sterke zeugen de zwakkeren bij het voeden zouden verdringen moest een systeem worden

ontworpen waarin varkens gescheiden en sequentieel gevoed werden). De eerste generatie voedingssystemen werden direct in de praktijk toegepast, waarbij het percentage boeren met groepshuisvesting groeide tot ongeveer 5% van de populatie. Praktijkproblemen en tegenvallende resultaten met de eerste generatie systemen leidde echter tot onvrede, slechte berichten in de vakpers, en een sectorbrede negatieve perceptie. Het percentage boeren daalde dan ook van 5 tot 2 % midden jaren ’90. Ondertussen hadden onderzoekers de techniek verbeterd, wat leidde tot een tweede generatie voedingssystemen. De negatieve perceptie was echter zo verhard dat 39

In de glastuinbouw was bijvoorbeeld 1.786.300 m2 glas van kassen beschadigd of gebroken. Herstel van de oorlogsschade vereiste bijvoorbeeld 900.000 m2 grote glas platen, 568.000 m2 kleine glas platen, 1.670.000 raamframes, 175.000 meter verwarmingspijpen, 30.000 meter rails in kassen, 400 centrale verwarmingsboilers, en and 500 motor pompen (hoofdstuk 2).

de sector er niet aan wilde. De varkenspest creerde echter een ‘window of

opportunity’ voor deze niche-innovatie. Beleidsmakers konden deze innovatie (en de praktijk van groepshuisvesting) doordrukken omdat de techniek voldoende verbeterd en gestabiliseerd was, en omdat voorstanders konden wijzen naar de 2% boeren die aantoonden dat groepshuisvesting ook economisch rendabel kon zijn. De timing van de crisis viel dus gelukkig, waardoor techniek, beleid, economie en cultuur op een positieve manier gekoppeld konden worden.

Voor vleesvarkens werden de jaren ’80 vooral gedomineerd door

mestproblemen. Er waren dus veel minder innovatietrajecten gericht op dierenwelzijn en nieuwe stalconcepten. Voor zover dierenwelzijn wel speelde, was er sprake van een veelheid aan thema’s (onverdoofd castreren, gebrek ene ruimte, niet kunnen wroeten en spelen, niet naar buiten kunnen, knippen van staarten en tanden; leven op harde, koude en glibberige betonnen vloeren). De innovatie-aandacht rond

dierenwelzijn was dus ook veel minder gefocust dan bij fokzeugen, en dus meer verspreid, waardoor ook geen stabilisering plaatsvond. Ten tijde van de varkenpest waren er dus geen ontwikkelde en gestabiliseerde niche-innovaties die van de

‘window of opportunity’ gebruik konden maken (of door beleidsmakers doorgedrukt konden worden). De timing van de crisis viel bij de vleesvarkens minder gelukkig, waardoor ook de effecten minder groot waren.

De implicatie van deze comparatieve case study (hoofdstuk 5) is dat het voor systeem-innovaties onvoldoende is om gewoon te wachten tot er een crisis of schok plaats vind. Als er geen alternatieve niche-innovaties zijn ontwikkeld (en liefst ook al enigszins in de praktijk toegepast waardoor concrete ervaring is ontstaan), kan de ‘window of opportunity’ niet gebruikt worden. Deze conclusie versterkt dus het belang van conclusie 3 en 4, over het belang van ontwikkelen van alternatieven, en experimenteren in de praktijk. Ook als deze alternatieven niet direct breder kunnen doorbreken is het belangrijk om nieuwe capabilities en technieken te ontwikkelen, zodat een eventuele kans later beter benut kan worden.

Het belang van de culturele context is goed zichtbaar bij de economische crisis van de jaren ’30. In dat tijdvak was de landbouw nog een groot, zichtbaar en belangrijk onderdeel van de maatschappij, waar ook een groot deel van de beroepsbevolking werkzaam was. In hoofdstuk 3 geeft Geels de volgende omschrijving van de culturele plek van landbouw:

“Before the war, farmers were perceived as moral backbone of society, invaluable to a healthy society. They were presumed to have specific rural virtues such as attachment to the land, solidarity, indifference to the whims of urban culture, common sense, hard work, and thrift (De Haan, 1993). This ideology explains why small farms were supported when they faced difficulties.”

Deze positieve culturele betekenis van de landbouw verklaart mede waarom de overheid bereid was tot zeer aanzienlijke beschermingsmaatregelen tijdens de economische crisis van de jaren ’30.

6.2. Conclusies over enactment van transities ('inside-out')

In onze historische casussen hadden boeren een duidelijk belang bij de transities, simpel gezegd een hoger inkomen. De investeringen in nieuwe technologie en praktijken hadden een bedrijfs-economische logica gericht op performance

improvements (lagere kosten per eenheid door schaalvergroting, en hogere performance door beter voer, nieuwe kassen etc.).

In onze contemporaine case-studies ligt dat duidelijk anders en komt de druk voor verandering van buiten de sector. Het zijn vooral externe partijen die aandacht vragen voor dierenwelzijn (in de varkenscasus) en reductie van CO2 emissies (in de glastuinbouw casus). Daarmee ontstaat er een spanning tussen de regimedynamiek en de externe druk, hetgeen ontwikkelingen in beweging kan zetten die (op termijn) tot transities kunnen leiden. De analyses van beide case-studies focussen op verschillende onderdelen van dat proces, t.w.:

• Varkenscasus: Hoe draagt de koppeling van normatieve druk met andere processen bij aan het uitlokken van verschillende transitiepaden?

• Glastuinbouwcasus: Hoe dragen koppelingen tussen niche- en

regimeontwikkeling bij aan het in gang zetten van transitie processen? Dit definieert twee invalshoeken op een zelfde algemene vraagstelling waardoor, zoals hieronder zal blijken, de conclusies elkaar versterken.