Reikwijdte van de KEA 1 Inleiding

Bij het aangeven van de reikwijdte van de KEA worden de aspecten schaal- en detailni- veau en tijdshorizon behandeld. Het gaat hierbij om de randvoorwaarden voor het uitvoeren van een KEA. Deze randvoorwaarden worden hieronder uitgewerkt.

3.3.2 Schaal- en detailniveau

Schaalniveau

Bij schaalniveau gaat het om het schaalniveau (waterlichaam, regionaal, bovenregio- naal/deelstroomgebied, nationaal, internationaal) waarop de KEA wordt uitgevoerd. Dit zijn de mogelijke draairichtingen van de draaiknop 'schaalniveau'. In artikel 5 lid 1 staat dat:

'elke lidstaat er zorg voor draagt dat voor elk stroomgebiedsdistrict of op zijn grond- gebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict (…) een economische analyse van het waterverbruik wordt uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen […] en III.' (KRW, 2000).

Interwies et al. (2004) brengen in hun notitie onderscheid aan in een KEA op regio- naal niveau (waterlichaam, regio of deelstroomgebied) en op bovenregionaal niveau (stroomgebied) waarbij de regionale analyses als input dienen voor de bovenregionale ana- lyses. De regionale analyse wordt in paragraaf 3.4 verder behandeld en de bovenregionale analyse in paragraaf 3.5.

Detailniveau

Bij detailniveau gaat het om de vraag hoe gedetailleerd gegevens worden gebruikt. In bij- lage III van de KRW (KRW, 2000) staat dat:

'de economische analyse voldoende informatie omvat die voldoende gedetailleerd moet zijn (rekening houdend met de kosten voor het verzamelen van relevante gege- vens) voor: a) de relevante berekeningen die nodig zijn […] b) een oordeel over de meest kosteneffectieve combinatie van maatregelen […].'

Gedetailleerde gegevens over kosten en effecten van maatregelen zullen slechts be- perkt aanwezig zijn. Daardoor zal ook van nationale gegevens gebruik moeten worden gemaakt, of van gegevens van andere regio's. Het detailniveau kan dus in eerste instantie grover zijn dan gewenst. Van der Veeren en Vlaanderen (2002) raden aan om een databank met gegevens over kosten en effecten van maatregelen bij te houden voor het vergemakke- lijken van de uitvoering van de kosteneffectiviteitsanalyse. Er zullen daarbij met name kengetallen worden gebruikt.

Het voordeel van het uitvoeren van regionale kosteneffectiviteitsanalyses is dat de uitkomsten ervan het uitvoeren van een KEA op bovenregionale schaal (stroomgebiedni- veau) vergemakkelijkt, omdat de regionale resultaten als input kunnen dienen. Bovendien is de ervaring in samenwerking die wordt opgedaan bij het samenvoegen van de deel- stroomgebiedsanalyses naar nationaal stroomgebiedsniveau nuttig voor de samenwerking die op handen is bij het samenvoegen van de nationale stroomgebiedsanalyses naar de in- ternationale stroomgebiedsanalyse (Interwies et al., 2004). Om compatibiliteit en vergelijkbaarheid van de verschillende maatregelenprogramma's te bereiken plaatsvinden bij de keuze van methode of aanpak voor het uitvoeren van een KEA. Zo hoeft niet elke regio opnieuw het wiel uit te vinden. Daarom wordt in deze studie relatief veel aandacht besteed aan de regionale studie. Van der Veeren en Vlaanderen (2002) geven aan dat het

uitvoeren van kosteneffectiviteitsanalyse een dure zaak is en dat de aandacht dus moet worden herleid tot een beperkt aantal waterlichamen waarbij te nemen maatregelen tot de goede waterkwaliteit leiden.

Schaal- en detailniveau

Beleidsknoop Informatieknoop Methodenknoop

Op welk schaalniveau wordt de kosteneffectiviteitsanalyse uit- gevoerd?

(Wateco, p. 80, p. 107, p. 163)

Op waterlichaamniveau zijn niet alle noodzakelijke data voorhan- den.

De beschikbare informatie en de kosten voor uitvoering van KEA bepalen de te gebruiken methode.

Keuze voor schaalniveau vindt plaats onder andere op basis van ambtelijke organisatie van KRW. De draairichtingen zijn op waterlichaamniveau (dat zijn er 600), op het niveau van het waterschap (nu 37, in de toe- komst 25), op regionaal niveau, deelstroomgebiedsniveau (7). Veel maatregelen zullen vooral op hoger schaalniveau kunnen efficiënt worden geïmplemen- teerd.

Bij een regionale KEA zullen de regionale stroomgebiedbeheer- ders meer informatie uit het gebied gebruiken voor de KEA dan op hoger schaalniveau (zie ook 3.5 bovenregionale analyse). Bij KEA op waterlichaamniveau zullen veel kosten en baten van maatregelen buiten het gebied vallen; onder andere indirecte ef- fecten. Dit leidt tot suboptimale keuzes en grote verschillen met bovenregionale analyse.

Als er minder informatie aanwezig is, is een kwalitatieve aanpak het meest geschikt. Een kwantitatieve analyse op laag schaalniveau is duur. Echter van diffuse bronnen zoals landbouw hangt het effect van maatregelen sterk van de loka- le omstandigheden af (zie hoofdstuk 5).

Figuur 3.2 Knopen en knoppen1 'Schaal- en detailniveau'

Uitvoeren regionale analyse

Beleidsknoop Informatieknoop Methodenknoop

Wie gaat op 'regionaal' niveau de KEA uitvoeren en wie hebben er inbreng?

De probleemhouder van de KEA zijn de RBO's, de shareholders dienen bij de analyse betrokken te worden.

Welke informatie en kennis heeft de organisatie die de KEA uit- voert zelf in huis, en welk deel neemt ze over van voorbereidin- gen op nationaal niveau?

Welke vrijheidsgraden krijgen de regionale stroomgebiedbeheer- ders mee over de invulling van KEA?

Op het punt van het uitvoeren van de regionale analyse bestaat er spanning tussen het kabinetsbe- leid dat het motto 'niet zorgen voor, maar zorgen dat' uitstraalt en een efficiënte aanpak om Rijksdoelen te verwezenlijken. De aansturing van het proces van regionale KEA is een punt dat goed overdacht moet worden.

Worden eerst uitgebreid afzon- derlijke maatregelen beoordeeld of wordt na een korte kwalitatie- ve analyse van maatregelen gefocussed op maatregelpakket- ten. Gecertificeerde informatie over maatregelen op nationaal ni- veau is noodzakelijk, opdat deze informatie op regionaal niveau efficiënt wordt gebruikt.

De regionale uitvoerders van de KEA kunnen gedetailleerde in- structies krijgen, hoe ze de regionale KEA moeten uitvoe- ren? Voordeel is dat uitkomsten gemakkelijker te vergelijken zijn. Nadeel is dat regio dan zelf wei- nig in te brengen heeft.

Figuur 3.3 Knopen en knoppen 'Uitvoeren regionale analyse'

1

3.3.3 Tijdshorizon

Tijdshorizon

Beleidsknoop Informatieknoop Methodenknoop

Welke tijdshorizon kies je, mede met het oog op ontheffingen (het naar achter schuiven van de doe- len)? (Maatregelen naar achteren schuiven) (Wateco p. 163)

Op de lange termijn zijn er nog veel onzekerheden (onder andere hoe de landbouw zich ontwik- kelt).

Tijdshorizon kan worden gekop- peld aan evaluatiemomenten van de KRW (2015, 2021, 2027), of een langere tijdshorizon. Normaal wordt tijdshorizon gekozen over- eenkomstig de economische levensduur van de investeringen. 2015, 2021, 2027 of langere

tijdshorizon zijn de draairichtin- gen.

Onzekerheden uiten zich vaak in een bandbreedte van mogelijke uitkomsten. Bij keuze voor ze- kerheid (qua realiseren doelstellingen) bestaat de kans dat er te veel maatregelen worden benoemd. Bij keuze voor een op- timistische variant bestaat het risico dat de doelen niet tijdig worden gehaald. Dit pleit voor een lange tijdshorizon (met tus- senevaluatiemomenten).

Bij investeringen in natuur (en ecologische kwaliteit) is tijdsho- rizon (en economische levensduur) erg lang (meer dan 30 jaar). Bij korte tijdshorizon (2015) is effect op natuur en landschap van veel maatregelen die landbouw neemt nog niet vol- ledig ontwikkeld en zullen er aanvullende maatregelen nodig zijn om gewenst effect te berei- ken binnen deze korte tijd. Figuur 3.4 Knopen en knoppen 'tijdshorizon'

Van belang bij een kosteneffectiviteitsanalyse is de tijdshorizon van de maatregel- pakketten. De tijdshorizon moet zo lang zijn als nodig is om de gestelde doelen van de KRW te behalen. In Guide to cost-benefit analyses of investment projects (1997) staat hierover:

'By time horizon, we mean the maximum number of years for which forecasts are provided. Forecasts regarding the future trend of the project should be formulated for a period appropriate to its economically useful life and long enough to encompass its likely mid/long term impact.'

Hieruit blijkt dat naast gestelde doelen ook de economische levensduur belangrijk is van investeringen die genomen moeten worden bij uitvoering van maatregelen. Als richt- lijn voor projecten over 'water en omgeving' wordt in de Guide (1997) als gemiddelde tijdshorizon 30 jaar vermeld. Als deze tijdshorizon wordt gehanteerd bij de KRW dan moe- ten in die periode de doelen dus kunnen worden gehaald. In het achtergrondrapport van de werkgroep Economie en Financiering (Van der Veeren en Vlaanderen, 2002) worden drie tijdsperioden genoemd: de periode van het eerste stroomgebiedbeheersplan (2009-2015), en twee perioden van latere stroomgebiedbeheersplannen (2015-2021 en 2021-2027). De auteurs raden aan om eerst naar de eerste periode te kijken voor maatregelen die geïmple-

menteerd moeten worden. Pas als het niet lukt om in die periode aan de doelstelling van de KRW te voldoen, kan naar de latere perioden worden gekeken. Dit kan bovendien als er in de eerste periode onzekerheid bestaat over de kosten en effectiviteit van maatregelen en in latere perioden toename van effectiviteit en kostenreductie kan plaatsvinden.

De tijdsperioden van Van der Veeren en Vlaanderen (2002) zijn gebaseerd op de stroomgebiedsbeheersplannen (KRW, 2000, artikel 13 lid 6 en 7). Het ligt voor de hand deze tijdsperioden te hanteren bij het uitvoeren van de kosteneffectiviteitsanalyse.

Het kan van belang zijn om maatregelen waar over het effect onzekerheid bestaat naar de tweede of derde periode door te schuiven (zodat reductie van kosten en/of verho- ging van effectiviteit zou kunnen plaatsvinden); hiervoor zal ontheffing nodig zijn. Ook is het van belang om de effecten van maatregelen die optreden na afloop van de stroomge- biedsbeheersplannen mee te nemen, met name als er nog geen evenwichtsituatie is ontstaan.

3.4 Uitvoering KEA op regionaal niveau