3.1 Inleiding
De in het vorige hoofdstuk besproken rechtsmiddelen uit de Bvt geven de ver-pleegde instrumenten in handen om op zijn initiatief toezicht op de inrichting te laten uitoefenen ten aanzien van zijn of haar individuele situatie of specifieke voorvallen c.q. op jegens hem of haar genomen beslissingen. Daarnaast zijn er ook nog vormen van toezicht op de wijze van tenuitvoerlegging, die niet door de verpleegde zelf behoeven te worden ingeroepen, maar waaraan de tenuit-voerleggende tbs-administratie meer in algemene zin is onderworpen zonder dat daaraan een klacht of ander initiatief van de verpleegde ten grondslag ligt. Juist in die vormen van toezicht zijn regels en voorschriften omtrent registratie en documentatie van belang.
In de Bvt worden drie toezichthouders genoemd. Art. 8 Bvt bepaalt dat het ministerie van Veiligheid & Justitie toezicht houdt op de particuliere inrichtin-gen. In art. 9 Bvt staat slechts benoemd dat de RSJ beroepschriften behandelt, maar zij heeft ook een adviserende taak ten aanzien van voorstellen van regel-geving of ten aanzien van zelf gekozen onderwerpen aangaande het justitiële inclusief het tbs-veld. De Raad kan op grond van zijn Instellingswet inlichtin-gen inwinnen en heeft toegang tot de inrichtininlichtin-gen. Art. 10 Bvt laat zien dat de CvT nog andere taken heeft naast (de in hoofdstuk 2 besproken) bemiddeling en beklagrechtspraak. Zij houdt toezicht op de wijze van tenuitvoerlegging in de betreffende inrichting en adviseert daarover aan het hoofd van de inrichting, het ministerie en de sectie tbs van de RSJ.
Er zijn nog andere toezichtinstanties bij de tenuitvoerlegging van de tbs betrok-ken. Voor een overzicht van internationale verdragen met bijbehorende toe-zichthouders, zie de Thematische wetsevaluatie. Op nationaal niveau richt de Inspectie Veiligheid en Justitie (IVenJ), waar de vroegere Inspectie voor de Sanctie toepassing in is opgegaan, zich ten aanzien van de tbs vooral op de (kwaliteit van) aspecten van bejegening en beveiliging. Zij kan doorlichtende onderzoeken doen of incidentonderzoeken of themaonderzoeken. Dat kan ook in combinatie met de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), die zich juist richt op de kwaliteit van het medisch handelen en de organisatie van de gezond-heidszorg in de inrichting en het belang van de verpleegde als patiënt. Het
toe-zicht van de IGZ op het tbs-veld geschiedt op verschillende wijzen. Zo bezoekt ze om de paar jaar alle inrichtingen en doet daarvan verslag. Ook moeten sommige interventies, zoals de verschillende vormen van dwang behandeling (art. 34 e.v. Rvt), bij IGZ gemeld worden. Separatie moet volgens art. 27 Bvt dan weer gemeld worden bij de CvT.
Op allerlei wijzen moeten inrichtingen dus verantwoording afleggen over hoe zij omgaan met de mensen die hen ter beschikking zijn gesteld. In dit hoofd-stuk richten we ons daarbij vooral op knelpunten ten aanzien van het algemeen toezicht door de CvT. Daarnaast wordt hier de kwestie besproken of en hoe nog een – al vaak genoemde – ‘toezichthouder’ toegevoegd zou moeten worden c.q. kunnen worden aan de tenuitvoerlegging van de tbs: de patiëntenvertrou-wenspersoon (PVP) zoals gedefinieerd in de wet Bopz. Vervolgens wordt de verantwoording via registratie en documentatie onder de loep genomen, met specifieke aandacht voor de wettelijke aantekeningen (art. 8 lid 3 Bvt), het ver-plegings- en behandelplan (art. 16 Bvt) en het verpleegdedossier (art. 19 Bvt).
3.2 Algemeen toezicht door de Commissie van Toezicht: uniformiteit
Op grond van art. 10 lid 2 Bvt heeft de CvT een viertal taken: bemiddeling, beklagafdoening, toezicht houden en daarover adviseren.180 Uit de wettekst volgt, dat de toezichtfunctie van de CvT beperkt is tot de wijze van tenuitvoer-legging. Voor het overige wordt dit toezicht niet nader gedefinieerd en genor-meerd in de Bvt. Indirect echter stelt art. 10 lid 4 Bvt hieromtrent dat de CvT zich door persoonlijk contact met de verpleegden regelmatig op de hoogte stelt van onder hen levende wensen en gevoelens, waartoe bij toerbeurt één van haar leden optreedt als maandcommissaris. Die maandcommissaris fungeert in de praktijk als een wezenlijke pijler om daadwerkelijk het vereiste toezicht te hou-den. Het is een derde – en tevens de meest informele – weg voor de verpleegde om zich tot de CvT te wenden, naast het indienen van een grief met een bemid-delingsverzoek en het indienen van een klaagschrift. Het toezicht door de CvT, al dan niet via de maandcommissaris, wordt voorts nader geregeld in hoofd-stuk 5 van het Rvt. In art. 12 Rvt wordt bijvoorbeeld bepaald dat de leden van de CvT te allen tijde toegang hebben tot alle plaatsen in de inrichting en tot alle plaatsen waar de verpleegden verblijven. Ook ontvangen de leden van de CvT van het hoofd van de inrichting en de personeelsleden of medewerkers in de inrichting alle door hen gewenste inlichtingen ten aanzien van de verpleegden en kunnen zij alle op de wijze van tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende
180 De bepaling is sinds de inwerkingtreding nimmer inhoudelijk gewijzigd. De enige wijziging die terzake is doorgevoerd was als gevolg van de Tijdelijke instellingswet Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming. Wet van 13 december 2000, Stb. 2001, 20 (i.w.tr. op 1 april 2001).
straffen en maatregelen betrekking hebbende stukken inzien; zelfs het ver-pleegdedossier, tenzij de verpleegde bezwaar maakt. Krachtens het bepaalde in art. 14 Rvt houdt de maandcommissaris ten minste tweemaal per maand in de inrichting spreekuur en doet hij van zijn werkzaamheden verslag aan de CvT. Als gezegd ontvangt de CvT ook meldingen, bijvoorbeeld van separaties. Daar is verder geen verplicht bezoek aan verbonden. Dat is alleen het geval in de pro-cedure ten aanzien van a-dwangbehandeling (waarover meer in hoofdstuk 4). De beperkte omschrijving van de werkwijze van de CvT roept meteen het belangrijkste knelpunt ten aanzien van de taken van de CvT op: de gebrekkige uniformiteit in het uitvoeren daarvan. In de eerste evaluatie is dit vooral ten aanzien van de beklagafhandeling benoemd en de rol van bemiddeling daarbij. ‘Daarbij kan worden gedacht aan meer onderlinge uitwisseling van informatie, waarbij de commissies aandacht kunnen besteden aan de mogelijke en wenselijke afstemming van werkwijzen.’181 Het kabinet gaf toen als reactie aan dat vanwege de onafhan-kelijkheid van CvT’s het voorschrijven van beleidslijnen niet voor de hand ligt. Er werd gekozen voor een zachtere aanpak: in ieder geval alle commissies te voorzien van het evaluatierapport, omdat dat ‘op zichzelf reeds kan bijdragen aan nadere uniformering’.182 Met de commissies zou worden overlegd of en op welke wijze zij ondersteuning wensen. Uit onze rondgang langs de CvT’s blijkt dat die aanpak mogelijk toch iets te zacht is geweest. Werkwijzen verschillen nog steeds aanzienlijk. Om met een navrant voorbeeld te beginnen, niet elke CvT voldoet ieder jaar, en één kliniek zelfs in de gehele onderzoeksperiode niet, aan de verplichting om een jaarverslag uit te brengen (art. 16 Rvt). Als reden wordt daarvoor tijdgebrek gegeven. Ook tijdens de eerste twee evaluaties bleek de informatie ten aanzien van de rechtsmiddelen in jaarverslagen onvolledig, het-geen door de centrale verzameling van – en publicatie op de website door – het Kenniscentrum CvT nu wel verbeterd is. Aan het jaarverslag kunnen eisen wor-den gesteld. Zo suggereert art. 16 lid 2 Bvt de mogelijkheid van een ‘model’. Het Kenniscentrum CvT voorziet hier (grotendeels) in door middel van een zoge-heten Leidraad Jaarverslag. Wellicht zijn aan het niet voldoen aan deze plicht ook gevolgen te verbinden, al mag men aannemen dat met name de Inspectie Veiligheid en Justitie CvT’s zou moeten kunnen bewegen voorschriften omtrent het jaarverslag na te leven.
Het algemene toezicht door de CvT’s verloopt volgens die CvT’s met name via de praktijk van bemiddeling en beklag. Adviezen en inlichtingen (in de zin van art. 10 lid 2 onder d Rvt) worden over het algemeen mondeling gegeven in het maandelijks overleg met de directie (art. 13 lid 2 Rvt). De ervaringen vanuit bemiddeling en beklag vormen daarvoor de belangrijkste bron (conform lid 5). Een enkele keer volgt er een schriftelijk advies, bijvoorbeeld toen een directie besloten had mee te werken aan een tv-programma. En een enkele CvT heeft
181 Eerste evaluatie, p. 148. 182 Kabinetsreactie, p. 4.
conform het advies van het Kenniscentrum ‘portefeuilles’ verdeeld over the-ma’s waar actief onderzoek naar wordt gedaan in de inrichting en waarover door de CvT gerapporteerd wordt in het maandelijks overleg. Mogelijk is dit een reactie geweest op vermeende misstanden in de betreffende inrichting, al wordt dat expliciet ontkend. Een dergelijke actieve houding wordt overigens door de inrichting soms als rolverwarring ervaren, mede nu deze activiteiten ook gedeclareerd worden. Soms worden door een inrichting adviezen ten aan-zien van een voorgenomen beleidswijziging gevraagd, maar dat gebeurt niet overal. Wanneer de adviestaak van de CvT versterkt zou worden, zou een zelfde situatie als ten aanzien van de RSJ – die door de nieuwe instellingswet in een rechtsprekende en een adviserende afdeling gescheiden is183 – kunnen ontstaan. De ervaren invloed ten aanzien van het beleid verschilt per CvT; hetzelfde geldt overigens voor de patiëntenraden. Ook inrichtingen geven soms aan wel of juist niet gelukkig te zijn met hun CvT. Door het maandelijkse overleg kan een sfeer ontstaan van meedenken, die door een enkele CvT soms het gevoel van haar onafhankelijkheid aan kan tasten. Dat was bij een andere CvT van een particu-liere inrichting sterk de ervaring toen de rol van het bestuur bij benoeming van een nieuw lid van de CvT (art. 9 Rvt) voor spanning zorgde.
In hoofdstuk 2 is al benoemd dat er vooral ook verschillen bestaan ten aanzien van het uitvoeren van de bemiddelingstaak. Dat begint al met de frequentie en wijze van bezoek aan de inrichting, bijvoorbeeld in hoeverre de maand-commissaris dat (on)aangekondigd doet. De ondergrens van ‘ten minste’ twee-maal per maand uit art. 14 Rvt is voor sommigen meer richtsnoer. In sommige inrichtingen bezoekt de maandcommissaris iedere week ad hoc de inrichting, terwijl in andere inrichtingen het toezicht langs deze weg veel minder regel-matig plaatsvindt. Sommigen houden een spreekuur slechts voor verpleegden die al een klacht hebben ingediend, anderen houden een meer open spreekuur en weer anderen lopen een rondje door de kliniek – in hoofdstuk 2 werd dat van reactief naar meer pro-actief genoemd. Daar is ook al gewezen op verschillen in de opstelling ten aanzien van bemiddeling, namelijk wel of geen primaat in verhouding tot beklag. Deze verschillen blijken vaak ook te bestaan binnen een en dezelfde CvT in de wijze waarop een lid van de CvT zijn rol als maand-commissaris vervult. Gezien het belang van bemiddeling in het geheel van de rechtspositie van verpleegden – vooral ook ten aanzien van de behandeling – is vanuit het oogpunt van rechtseenheid en rechtsgelijkheid zoveel mogelijk of in elk geval meer uniformiteit gewenst. Dit geldt ook voor het hele proces van het beklagrecht inclusief de zitting en de rol bij a-dwangbehandeling. Er is met de komst van het Kenniscentrum CvT en de in juni 2009 ingestelde Klankbord-groep CvT, door de centralisatie van kennis al wel meer mogelijkheid tot uit-wisseling en training. Er zijn ook wel ontmoetingen met de RSJ (alsmede met de IVenJ, DJI en de Raad voor de Rechtspraak (RvdR)), ook door de Klankbord groep,
waarbij eenheid (van kwaliteit) een thema is.184 Ook heeft de Klankbordgroep een Model-procesreglement (inclusief een soort zittings protocol) opgesteld.185 Daarbij valt ten eerste op dat bemiddeling niet duidelijk staat uitgewerkt, het-geen mogelijk te maken heeft met het feit dat dit tot op heden in penitentiaire inrichtingen ook minder aan de orde is. Gezien de huidige wetgevingsont-wikkelingen, zou dit aangevuld dienen te worden. Ten tweede valt op dat het onderwerp ‘wraking’ staat uitgewerkt ten aanzien van de zitting. Dit is in het tbs-veld ook al een paar keer voorgekomen, bleek uit interviews.186 Omdat de voorzitters doorgaans (vanuit verschillende rechts disciplines) met rechtspraak belast zijn, losten zij dit op de hen vanuit hun eerste betrekking bekende wijze op. Dat blijkt überhaupt de manier waarop er met het proces reglement, als ook de gedrags code,187 wordt omgegaan. Het is voor kennisgeving aangenomen en men is veelal doorgegaan op de wijze die men gewend was. Men hecht aan autonomie, vaak ook op basis van de eigenheid van de setting, en ziet niet uni-sono de noodzaak van uniformering van de procedures in.
3.3 Patiëntenvertrouwenspersoon in tbs-inrichtingen
In 2009 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen om te bevorderen dat de PVP, functionerend onder de wet Bopz, ook in ‘forensische zorgcentra’ zou komen. Aan die motie is tot nu toe – nog niet officieel – uitvoering gegeven, en ondanks de vaker gedane belofte dit te laten onderzoeken is dat nog niet heel concreet gebeurd. Mede daarom is ons gevraagd om in deze evaluatie te onder-zoeken hoe dat zou kunnen en wat dan de verhouding van deze PVP tot de maandcommissaris zou moeten zijn. Juist vanwege de nu eindelijk gevraagde concreetheid, gaan wij hieronder vrij uitvoerig op bevindingen en argumen-ten in.
De motie luidde:
‘constaterende, dat er momenteel in forensische zorgcentra geen onafhankelijke
vertrouwens-personen zijn en in Bopz-instellingen wel; overwegende, dat TBS’ers signalen over onder andere drugshandel en drugsgebruik in vertrouwen moeten kunnen melden zonder het risico te lopen, slachtoffer te worden van de represailles van de betrokkenen; verzoekt de regering te bevorderen dat om redenen van interne veiligheid er in forensische zorgcentra ook vertrouwens personen komen.’188
184 Jaarverslag Klankbordgroep Commissies van Toezicht 2015.
185 Procesreglement Commissies van Toezicht d.d. 11 november 2015, Klankbordgroep Commissies van Toezicht Justitiële Inrichtingen.
186 Relevant gezien de in hoofdstuk 2 genoemde kwestie van dubbelfuncties.
187 Zo vindt bijvoorbeeld niet iedereen het wenselijk om, zoals in de gedragscode voorgesteld, verpleegden met u aan te spreken.
188 Kamerstukken II, 2008/09, 29 452, nr. 113 (motie van Joldersma en Bouwmeester). Alleen de VVD was tegen.
Er wordt kennelijk gedoeld op de PVP uit de wet Bopz, al is de terminologie niet heel secuur. In een eerste reactie stelde toenmalig staatssecretaris Albay-rak dat de motie overbodig was omdat maandcommissarissen een vergelijkbare rol hebben als de vertrouwenspersonen in GGZ-instellingen. Indiener van de motie Joldersma repliceerde dat verpleegden daar bij maandcommissarissen kennelijk lang niet altijd voldoende vertrouwen ervoeren om iets als drugshan-del te benoemen, omdat iedereen dit dan te weten zou komen. Om die reden stelde zij dat de vertrouwenspersoon er moest komen.189 In reactie op de tweede wetsevaluatie van de Bvt een paar maanden later zei Albayrak ten aanzien van de in hoofdstuk 2 genoemde druk die verpleegden ervaren om met bemidde-ling in te stemmen en hun ‘angst’ dat hun klacht van invloed is op de behan-deling:
‘Mede om deze redenen heb ik besloten dat er ook in de fpc’s een vertrouwenspersoon moet
worden aangesteld, in lijn met de door uw Kamer aangenomen motie-Joldersma. Op deze manier wordt de praktijk in een fpc vergelijkbaar met de praktijk in de reguliere gezondheids-zorg. Dat is van belang voor de rechtsgelijkheid van de verschillende groepen patiënten.’190
Dit roept in eerste instantie de vraag op in hoeverre de functies van PVP en maandcommissaris inderdaad vergelijkbaar zijn. En tevens de vraag of voor de beide motiveringen, hier geparafraseerd als ‘interne veiligheid’ en ‘versterken rechtspositie’, de PVP inderdaad iets kan toevoegen aan het huidige palet. De taken van de maandcommissaris zijn gevoeglijk bekend. De PVP is gede-finieerd in art. 1 lid 1 onder m Bopz als: ‘persoon die in een psychiatrisch zieken-huis werkzaam is om, onafhankelijk van het bestuur en van personen in dienst van het zieken huis, aan patiënten in het ziekenhuis op hun verzoek advies en bijstand te verle-nen in aangelegenheden, samenhangend met hun opneming en verblijf in het zieken-huis’.191 In het Besluit patiëntenvertrouwenspersoon Bopz192 wordt de instelling de zorgplicht toebedeeld dat er een PVP in de instelling kan functioneren, dat hij in het kader van zijn taakuitoefening vrije toegang heeft tot de betrokkene en deze tijdens alle fasen van een zorgmachtiging advies geeft en bijstand verleent. In de wetsvoorstellen van de opvolger van de Bopz (Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz), hoofdstuk 11) is de functie ook te vinden. Daaruit blijkt nogmaals van belang te zijn dat de PVP onafhankelijk is van
zorgaanbie-189 Handelingen II, 2008/09, 94, p. 7411-7414.
190 Kamerstukken II 2009/10, 29 452, nr. 118, p. 3. Het vervolg: ‘Om redenen van uitvoerbaarheid zal de
patiëntvertrouwenspersoon in fpc’s gelijktijdig worden geïntroduceerd met de inwerkingtreding van de Wet forensische zorg. Ter voorbereiding hierop en ter overbrugging van de tussenliggende tijd zal ik met GGZ Nederland overleggen op welke wijze uitvoering kan worden gegeven aan de motie.’ 191 Daarna volgt nog zijn functie ten aanzien van niet-dwang titels: b. persoon die
onafhan-kelijk van de behandelaar aan patiënten op hun verzoek advies en bijstand verleent in aan-gelegenheden samenhangend met een voorwaardelijke machtiging of met een zelfbindings-verklaring als bedoeld in artikel 34a.
der, geneesheer-directeur en zorgverantwoordelijke. Ook wordt er vast gelegd wat nu al in de praktijk zijn rol is, te weten bijstand aan de patiënt in het bij-zonder ten aanzien van de rechten van de patiënt en de klachten procedure. Die positie speelt een rol in de legitimatie van psychiatrische dwang en drang. Hiernaast heeft de PVP meer algemeen tot taak tekortkomingen in de structuur en de uitvoering van de zorg, voor zover deze afbreuk doen aan de rechten van de betrokkene, te signaleren en aan de IGZ te melden. In de praktijk verkrijgen instellingen een PVP van de Stichting PVP, maar dat is niet in wetgeving vast-gelegd. In fpk’s, waar de Bopz geldt, functioneert dus ook een dergelijke PVP. Alleen in FPK Trajectum (Hoeve Boschoord), dat onder gehandicaptenzorg valt, functioneert een ‘cliëntenvertrouwenspersoon’ van de stichting LSR – Landelijk steunpunt (mede)zeggenschap. Uit beleidsstukken van de stichting PVP193 en uit interviews blijkt de taakopvatting kernachtig te (kunnen) worden omschreven als ‘onafhankelijk en partijdig’. Wanneer de PVP in ruime zin ‘bemiddelt’, doet hij dat vanuit het partijdig perspectief van de patiënt; men gaat bijvoorbeeld desgewenst ook mee ter ondersteuning bij de zitting van de klachtencommissie. Hieruit blijken reeds enige evidente verschillen ten opzichte van de positie en de taak van de maandcommissaris. Ten eerste is de maandcommissaris als lid van de CvT formeel onpartijdig, en dus meer geschikt voor neutrale bemidde-ling in de meer enge zin van het woord. Maar de PVP lijkt, door zijn dienst-verband bij een stichting onafhankelijker dan de via het inrichtingsbudget van het Ministerie van Veiligheid en Justitie betaalde maandcommissaris; dat wordt door patiënten veelal ook zo ervaren. Het zou voor een PVP niet denkbaar zijn om tot een toezichtsorgaan te behoren en over individuen te spreken met de directie, laat staan (op een ander moment) in een klachtencommissie te zitten. Uiteraard is de PVP ook meer consistent toegankelijk dan de maandelijks wis-selende maandcommissaris. In een instelling hangen bijvoorbeeld flyers met een foto van de PVP erop, die altijd te bellen is en frequenter in de instelling aanwezig. De PVP is per definitie een professional, (juridisch) geschoold en bij-geschoold door de stichting; de (steeds wisselende) maandcommissaris heeft daarmee ook een steeds wisselende achtergrond en kan een ‘leek’ zijn (hij heeft vaak geen specifieke scholing of bijscholing gehad; die is in elk geval niet