Rechtszekerheid of meebewegen?

De tijdslijn van mijnbouwactiviteiten is potentieel erg lang. De periode waarin er op een bepaalde locatie delfstoffen, of andere waardevolle stoffen gewonnen worden omvat soms enkele tientallen jaren en soms veel langer. De Mijnraad schrijft: “Uitgangspunt bij

mijnbouwactiviteiten zou moeten zijn dat aan de voorkant helder geregeld is wie

aansprakelijk is voor de schade die ontstaat tijdens en na afloop van deze activiteit.” Maar de aansprakelijkheid van mijnbouwondernemingen houdt op na verjaring.

Tegelijkertijd toont de steenkolenwinning in Limburg dat ook jaren na het winnen het vraagstuk van schadeafhandeling niet afgesloten is. De zorgen over na-ijleffecten laten zien dat de zorg voor een goede afhandeling van schade door mijnbouwactiviteiten nog lang (misschien wel honderden jaren) na het sluiten van een locatie kan voortduren. Er zijn na-ijleffecten van mijnbouw in Limburg die aandacht (toezicht) behoeven. Deze effecten escaleren, aldus SodM, doordat verantwoordelijken kennis missen en beginnende schade slecht signaleren. Tegelijkertijd geeft minister Wiebes aan dat hij ‘De inwoners van Limburg niet aan hun lot [wil] overlaten’. Dit suggereert een invulling van de zorgplicht op basis van een breder en bovenal langduriger verantwoordelijkheidsbegrip.

Een deskundige zegt hierover in een interview: “Wij gingen er ook vanuit dat de winning die in '74 gestopt, vanaf 2004 verjaard zou zijn. Maar nu heeft de Raad van State heel duidelijk gezegd dat je dat niet zo kan zien want bij mijnbouw is er een keten van gebeurtenissen die aan elkaar zitten. Stel dat een schacht 30 jaar geleden is ingezakt dan is de mijnbouwschade

Schade door waardedaling woningen in internationaal perspectief

Internationaal zijn er verschillende manieren waarop schade door waardedalingen van woningen als schade van mijnbouwactiviteiten wordt gezien, en voor vergoeding in

aanmerking komt. In Duitsland wordt alleen waardedaling door mijnbouwschade vergoed.

Waardedaling door andere oorzaken, zoals de angst dat in een bepaald gebied mijnbouwschade zou kunnen optreden, komt in beginsel niet voor vergoeding in

aanmerking. Nederland en België trekken de grens tussen waardedaling door schade en door angst niet zo sterk [9].

49

die destijds ontstond na 30 jaar verjaard. Maar als bijvoorbeeld na 15 jaar nog een beetje naverzakking plaatsvindt, dan gaat weer de termijn van 30 jaar weer opnieuw tellen. Dus die risicoaansprakelijkheid lijkt wel oneindig, ik kan me moeilijk schadegevallen bedenken die nu verjaard zijn. De minister heeft gezegd ‘ik wil niet dat iemand met schade blijft zitten’ dus er zal een oplossing moeten komen voor mijnbouwschade die niet verjaard is en voor

mijnbouwschade die wel verjaard is. Wij vinden het ongemakkelijk dat dat rechtsopvolgers nu weer na zo’n lange tijd schade moeten gaan betalen. De rechtsopvolgers staan ver af van de mijnbouwbedrijven van destijds. Maar ja, het is juridisch gewoon zo. Wij kunnen dat ook niet van hen overnemen omdat dat dan een staatssteun zou zijn. Dus er moet een oplossing komen.”

Kern: De vraag rijst of de verantwoordelijkheid voor mijnbouwschade afgebakend kan worden in de tijd. Kan er bij vergunningverlening een goede inschatting gemaakt worden van de invulling van de zorgplicht op lange termijn? En zo niet, is het eerlijk om de

verantwoordelijkheid van mijnbouwondernemingen op te rekken om samen te vallen met de termijn waarop schade ontstaat en ontdekt wordt?

Verdieping: Rechtszekerheid en typen onzekerheid

Enerzijds is het principe van rechtszekerheid hier belangrijk. Mijnbouwondernemingen hebben elk een eigen zorgplicht jegens omwonenden. Na verjaring komt deze te vervallen en neemt de staat en de grondeigenaren die over. Maar de uitspraak van Raad van State laat zien dat dit niet zo eenvoudig ligt. Niet alleen technische, maar ook juridische inzichten over de aanvang van verjaringstermijnen kunnen ervoor zorgen dat bedrijven langer een zorgplicht dragen dan zij wellicht initieel dachten.

Hierdoor is er spanning tussen rechtszekerheid bedrijven (‘uit kunnen gaan van 30 jaar) en het belang van omwonenden (‘in staat zijn om je schade te kunnen verhalen’). Ook verandert het de zorgplicht van overheden die opeens weer ‘aan tafel‘ zullen moeten met bedrijven om

Verjaringstermijnen internationaal

UCALL maakte een vergelijking van de verjaringstermijnen van schade door kolenwinning tussen Nederland, België en Duitsland [9]. De korte verjaringstermijn, de termijn

waarbinnen een schademelder schade moet melden na ontdekking, is in Nederland en België 5 jaar, en in Duitsland 3 jaar. De langere ‘objectieve’ of ‘absolute verjaringstermijn’

start op moment dat de gebeurtenis waardoor schade is veroorzaakt plaatsvindt. Tot de Raad van State uitspraak (201809906/1/A2, 15 april 2020) werd aangenomen dat dit het einde van de mijnbouwactiviteiten was. In Duitsland is deze termijn 10 jaar, in België 20 jaar (en in geval van sluiting start termijn vijf jaar na sluiting), en in Nederland 30 jaar.

Hierbij moet opgemerkt worden dat Nederland vooroploopt in tijd wat betreft

mijnsluitingen. In België en Duitsland is veelal geen sprake van verjaring door sluiten van kolenmijnen [9].

50

de afhandeling van schade door steenkolenwinning te organiseren. Rechtszekerheid staat dus op gespannen voet met onzekerheid. Immers, om op onbekende gevolgen te kunnen

reageren is er soms een afwijking van het vooraf besloten pad nodig.

Verschillende typen onzekerheid en de invulling van verantwoordelijkheid. Het begrip rechtszekerheid staat op gespannen voet met de ambiguïteit en onzekerheid die heerst rondom nieuwe mijnbouwtechnologie, en die samenhangt met de termijnen waarop die een invloed op de ondergrond kunnen hebben (honderden jaren).

In de techniek- en ingenieursethiek zijn onzekerheid en risico’s en hoe dat verantwoordelijk handelen beïnvloedt, een populair thema. De term risico’s wordt voor verschillende dingen gebruikt, in de literatuur maakt men onderscheid tussen:

1) Berekenbare kansen op gevaren, e.g. de cijfers gebruikt in de probabilistische modellenketen van de NAM);

2) Onzekere risico’s (gevaren waarvan je de kans op het voorkomen niet kunt inschatten, e.g. er vaart een schip tegen een boorplatform);

3) Ambiguïteiten (gevaren/gedrag/situaties waarbij verschillende opvattingen over onwenselijkheid zijn, e.g. het laten staan van boorplatforms wordt door sommigen als beste en door anderen als slechtste oplossing voor decommissioning gezien);

4) Onbepaaldheid (gevaren die samenhangen met menselijke keuzes, e.g. als men in de toekomst stopt tegen afspraken in met monitoring van bepaalde putten); en

5) onwetendheid (gevaren die je niet kent en niet kunt voorspellen, ook wel bekend als Black Swan events) [39], [40]

Het is niet altijd mogelijk vast te stellen wat voor soort onzekerheid er speelt. Soms denkt men dat het een relatief ‘simpel’ geval is waarvan men de kans op gevolgen kan voorspellen is, maar blijkt het anders te zijn.

Deze verschillende typen vragen een verschillende omgang en invulling van

verantwoordelijkheid. Bij bekende risico’s kun je nadelen afwegen tegen voordelen. Je kunt erop anticiperen (al is het maar in de vorm van het afsluiten van een verzekering). Van onzekere risico’s kun je slechts een kwalitatieve inschatting maken (klein, middel, groot, erg, niet erg). Het voorzorgsprincipe (sectie 3.2) is ontworpen om toch handen en voeten te geven aan verantwoordelijkheid bij onzekere risico’s. Ambiguïteiten vergen een dialoog over

wenselijkheid. Onbepaaldheid van toekomstig gedrag verlangt het maken van afspraken over handhaving en toezicht in de toekomst (en strafmaat als het niet gebeurt). Tenslotte

onwetendheid. Voor schade door onwetendheid worden personen vaak moreel gezien niet verantwoordelijk gehouden, behalve als die onzekerheid zelf verwijtbaar is (bijvoorbeeld omdat je moedwillig geen onderzoek doet ergens naar). Maar als er echt zoveel

51

onzekerheden zijn omtrent een project, is het te betwijfelen of het verlenen van een

vergunning daarvoor in lijn is met de zorgplicht. Onwetendheid kan namelijk ook verwijtbaar zijn, als er niet voldoende is gedaan om te leren en kennis te ontwikkelen.

Wat leert dit ons met het oog op nieuwe en toekomstige mijnbouwactiviteiten?

Nieuwe en toekomstige activiteiten gaan altijd gepaard met onzekerheid. De vraag is in hoeverre in het verleden opgedane ervaringen zeggingskracht hebben over de toekomst. Kan ervan uitgegaan worden dat kennis relevant is en blijft, of spelen er nieuwe feiten? Ook maatschappelijke acceptatie kan veranderen. In 1.3 beschreef ik al veel verschillende manieren waarop iets ‘nieuw’ kan zijn. Al die zaken kunnen wellicht een verandering in omgang met schade rechtvaardigen.