Verslag terugkoppeling concept eindadvies – september 2013
Op 17, 18 en 19 september 2013 is het concept eindadvies Burgerinitiatieven en
Aansprakelijkheid in vier sessies besproken met de diverse deelnemers. Dit verslag is de samenvatting van hun opmerkingen en aanbevelingen. De betrokken deelnemers staan vermeld aan het eind van het verslag.
Algemeen
De deelnemers vinden dat het stuk duidelijk leesbaar en begrijpelijk is, ook voor een lezer die niet aan het onderzoek heeft meegedaan. Praktische voorbeelden ontbreken nog op diverse plekken.
Waarde van de onderzoeksresultaten
De gemeente Deventer gaat beginnen met het stedelijke programma “Eigen Kracht”. De uitkomsten van het BZK onderzoek zijn van grote waarde voor het Deventerse programma op het gebied van de participatieve samenleving.
Leren van de Duitse situatie
Daarnaast is de gemeente Deventer onlangs op excursie geweest naar Berlijn. Hier constateerden zij dat de Berlijnse collegae letterlijk een
andere houding hebben ten aanzien van
burgerinitiatieven. Ambtenaren van de gemeente Berlijn willen niet eens weten wat er aan de andere kant van “samenlevingsmuur” gebeurt op lege plekken in Berlijn. Duitsland kent een ander publiekrechtelijk systeem, waarbij er geen melding komt bij de overheid. De burger neemt zelf het initiatief. Een Berlijnse ambtenaar legde uit dat het niet tot ‘zijn takenpakket’ behoorde. Dit komt meer overeen met de geachte van de APV- vrije zone.
Het Duitse ‘Burgerlijk Wetboek’ zit mogelijk ook anders in elkaar dan het Nederlandse en dat kan de verklaring zijn waarom de Berlijnse collegae anders om gaan met burgerinitiatieven. Het verklaart ook waarom burgemeesters niet aftreden bij problemen rond de oplevering van het vliegveld of na de ongelukken op de Love Parade in Duisburg. Dit kan ook cultureel of juridisch bepaald zijn in vergelijking tot de Nederlandse situatie. Ook de bekende bouwspeelplaatsen in Duitsland functioneren ook anders dan in Nederland en zijn minder gereguleerd. Risico’s worden in Duitsland niet zozeer opgezocht.
Uitgezocht moet worden in hoeverre wet- en regelgeving meer ruimte geeft. Waarschijnlijk kan alleen een wijziging van het privaatrechtelijke systeem van aansprakelijkheid gebeuren als we het Burgerlijk Wetboek wijzigen. Als men dat wil, dan moet dat in het eindadvies.
Samenhang en uiteenrafelen aansprakelijkheid
Er is behoefte aan een verdere ‘uiteenrafeling’ van de onderdelen aansprakelijkheid, aansprakelijk gesteld worden, schadeclaim en de risico- inschatting van schade, en inschatting hoe bedrag gesteld kan worden. Ook het creëren van tijdelijke moestuinen levert in Deventer in sommige gevallen problemen op met de Wet bodemsanering, omdat de grond niet geschikt is voor het beoogde gebruik.
Toekomstige positie en taken gemeente
Voor de gemeente Deventer is het traject van middelen naar ambitie belangrijk. Wat wil ik nu als samenleving? Wat verwacht de overheid van de leveranciers, de samenleving? En wat regel ik dan als overheid, zodat de samenleving goed aan de slag kan?
Bij burgerinitiatieven speelt volgens de deelnemers ook de vraag over de
kerntakendiscussie van de gemeente. Wat doet de gemeente wel en niet? En wat kun je overlaten aan burgers wanneer ze dit willen uitvoeren? De gemeente is niet één ding. Er blijft een verschil tussen een wijkmanager en een jurist die vanuit hun eigen expertise adviseren. Op dit vlak zal informatieoverdracht moeten plaatsvinden. Juristen hebben een ander belang en zien het vanuit een andere kennis. Kan dit verhaal gedeeld worden met de juristen in Venray door en presentatie? Het vraagt namelijk een geleidelijk proces van een cultuurverandering die intern zou moeten plaatsvinden.
Het gaat voor de gemeente Den Helder om onderhoud van relaties met
burgerinitiatiefnemers. Dit vraagt om maatwerk per buurt of wijk. En dit vraagt tijd om de relaties te onderhouden. Dat is regelmatig een belemmering. Er wordt dan eigenlijk onvoldoende toezicht gehouden op de relatie. Er zouden ‘onderhoudsgesprekken’ moeten plaatsvinden om succesvoller burgerinitiatieven te kunnen begeleiden. De belemmering aansprakelijkheid en de onderhoudsgesprekken heeft dus ook een praktische kant. Het zou daarbij helpen als
begeleiding en relatiebeheer een vast onderdeel wordt van het werk van de
wijkconciërges. Ofwel een besluit daarover nemen als gemeente Den Helder.
Juridische kaders
Juridische kaders ‘remmen’ de toekomst. Vaak zijn de juridische regels een momentopname van de situatie iets eerder. Het geeft daardoor meer een beeld van hoe het was, dan hoe het gaat worden in de toekomst. De regels ‘remmen’ dus de mogelijkheden. De gemeente Almere kent veel regels vanuit allerlei sectorale beleidsvelden. Er is altijd wel een beleidsveld en een beleidsmatige belemmering te vinden om ergens niet iets tijdelijk te willen toestaan. Risicogebieden zijn wanneer buiten het paadje gaat. De ‘guerrillatour’ van burgers is een heimelijke benadering om het anders te doen en zaken niet te melden bij de overheid?
Definities groene, oranje en rode zones en bijbehorende acties
Het eindadvies mist een duidelijke definitie van de kleuren in het stoplicht (de onderverdeling in drie kleurenzones) over risico-inschatting.
Nu staat onder ‘actie’ diverse mogelijkheden als oplossingstrategie voor het toestaan van meer initiatieven. De vraag is of het wel voldoende oplossingen geeft. Door meer te verzekeren kun je mogelijke problemen afdekken en regelen in het groene stoplichtgebied. De actie bij het rode stoplicht is elke keer anders door vernieuwing, onbekendheid en spontaniteit. Door kennis en ervaring zal reductie plaatsvinden van de risico’s in deze categorie.
Plaatje lijkt op ‘de pareto analyse’ (de 80/20 regeling). Kan dit ook verder onderbouwd worden met cijfers? Nu klopt het inderdaad dat het merendeel van de gevallen/activiteiten (circa 65%) in de groene zone zit bij alle type burgerinitiatieven. Slechts een beperkt aantal initiatieven scoort in het rode gebied. Of dat 20 procent is, is op basis van de analyse uit de drie gemeenten (de 70 initiatieven) niet te achterhalen.
Acties bij schema van groene, oranje en rode risico’s
Volgens de deelnemers is de actie die bij het rode stoplicht hoort niet ‘innovatie en experimenteren’, maar ‘maatwerk en professionaliseren’.
Activiteiten die in het ‘Rood’ scoren, met een hoog risico, zijn incidenten of excessen. Deze moet je professioneel aanpakken wanneer je ruimte wil geven aan het initiatief. Andersom zou je kunnen kijken met de vraag “hoe kun je het echt anders aanvliegen, zodat het anders zou worden?”. Neem hierbij Duitsland/ Berlijn als voorbeeld. Ook moeten dergelijke risico’s professioneel worden aangepakt. Neem daarbij als voorbeeld een risicowedstrijden bij de voetbal.
De gemeente Venray wil in 2015 meerwerken aan een gemeente- en provinciegrens overschrijdend evenement dat een Oerol-achtig omvang zal hebben. Op basis van de analyse moet dit dus nu al professioneel worden opgepakt met de initiatiefnemers om risico’s op het gebied van aansprakelijkheid zo veel mogelijk te beperken.
Omgaan met risico’s
Bij spelen wordt het voorbeeld gegeven dat Jantje Beton nu voorwaarden stelt bij de verlening van een subsidie. Zo moet bij de realisatie van speeltoestellen een rechtsvorm en een recht van opstal worden geregeld om aan de subsidievoorwaarden te voldoen, waarschijnlijk schadeclaims te voorkomen. Gemeenten kunnen meestal wel uit de voeten met risico’s bij
burgerinitiatieven.
Burgers voelen het oprichten van een stichting wel als belemmering. Zit er voldoende kennis bij burgers die aan de slag gaan met hun
initiatieven? Op basis van de interviews in Venray blijkt dat wel. Maar voor veel initiatiefnemers is de juridische wereld een onontgonnen terrein. Volgens de deelnemers verschillen initiatiefnemers in kennis op het gebied van aansprakelijkheid. De eerste groep werkt vanuit het principe ‘wat niet weet, wat niet deert’. Deze groep begint gewoon en weet dat er nog iets geregeld moet worden. Het is alleen niet gebeurd en soms is dat geregel een reden om te stoppen met de initiatieven. De tweede groep burgers is zich veel meer bewust van de risico’s en zorgt dat alles (uiteindelijk) geregeld is.
De hoofdvraag is welke samenleving de overheid nastreeft. Er moet ruimte zijn voor continuïteit, rechtszekerheid en verantwoordelijkheid. Zo’n benadering vraagt om niet alles dicht te regelen. Tip boek: De fatale staat - hoeveel risico durf je te nemen? Waarom proberen we risico’s volledig uit te sluiten, zoals de Watersnood in 1953. Het gaat
om bewustwording en het delen van risico. Vraag vanuit de groep is hoe je omgaat met leidinggevenden, het inschatten van risico’s door de medewerkers en hoe je dat als leidinggevende controleert? Moet het indekken van risico’s gestimuleerd worden of juist niet? Door verschillende burgers in wijken moeten we op verschillende wijze omgaan met het inschatten van risico’s.
In Almere is het voorbeeld van de wijk Hoekwierde (www.hoekwierde.nl) waarbij bewoners met kennis van de regels van de overheid en het roer overnemen voor wat betreft het beheer in de wijk. Hoe ga je daar als overheid mee om wanneer bewonersorganisaties de taal en de kennis van het instituut bezitten? Daardoor zou je in potentie kunnen inschatten dat het risico lager is ivm de professionaliteit van de organisatie.
Onwetendheid bij burgers op het gebied van aansprakelijkheid is een belemmering voor het proces en is geen duurzame manier om met elkaar in contact te treden. De overheid zal dus ook kennis moeten overbrengen op het gebied van aansprakelijkheid en risico’s. Er wordt voorgesteld dat begeleiding vanuit de overheid een continue taak moet zijn. Na afsluiting van een overeenkomst begint het proces van het overbrengen en bijhouden van de kennis. In feite een “warme verwaarlozing” van burgers wanneer de overeenkomst tussen partijen getekend is. Het moet dus van ‘regeling naar bewustwording’, ofwel de waarde achter de regels leren kennen. De afspraken moeten humaner en begrijpelijker en er moet meer over gecommuniceerd worden.
Kwaliteit van de initiatiefnemers
Het risico op schade varieert sterk en is ook sterk afhankelijk van de organisatie van een burgerinitiatief. Sommige organisaties hebben meer ‘kwaliteit’ doordat zij meer ervaring hebben met het organiseren van evenementen. Hierdoor worden risico’s anders ingeschat.
Er is een boek over de transformatie management wanneer er een Elfstedenmanagement wordt gehouden. Dan vindt er een menging van
‘werelden’ plaatsen tussen organisatie en burgers om het evenement te organiseren. Dit kan alleen bij evenementen met een beperkte tijdsduur. Er wordt dan mogelijk vrijwillig het laagste punt opgezocht van het inschatten van risico’s om ervoor te zorgen dat het evenement er zal komen.
Communicatie over risico’s is een continue verantwoordelijkheid bij een organisatie om elke keer de boodschap te brengen wanneer vrijwilligers in de wijk gaan werken. Bijvoorbeeld het BBB Sluisdijk in Den Helder, dat hiervoor onlangs een aparte verzekering heeft afgesloten, om de verantwoordelijkheid te nemen en risico’s af te dekken van vrijwilligers die meehelpen in de wijk.
Mutaties van de buurt blijft een probleem.
Buurtbewoners zijn geen continue factor. De vraag is dus hoe je hier afspraken mee kunt maken als gemeente. Het is dus moeilijk om met één persoon een afspraak te maken over bijvoorbeeld groenonderhoud over een langere periode. Het is dan ook maar de vraag wat de gemeente wil en hoe dit proces te starten. Het verzoeken om een stichting of een andere rechtsvorm schrikt initiatiefnemers af. Je zult dus moeten meebewegen met de werkelijkheid. Incidenten zullen er altijd zijn en hiervan kun je dus leren. De hagelbui bij het Spaarnewoude evenement kwam onverwacht. De organisatie had hier geen plan voor. Door bijstelling zal de organisatie een volgende keer hier weer beter mee omgaan. Almere vindt het moeilijk om een duidelijke afbakening te vinden voor het speelgoed in de openbare ruimte. Waar ligt de grens en wat sta je toe, en waar ga je op handhaven. En wat communiceer je dan naar de burgers? Wellicht is ‘het Limburgse model’ voor Almere een optie door risico’s in de buitenruimte gewoon te adopteren en de verantwoordelijkheid te nemen en
hiervoor maatregelen te nemen.
Aansprakelijkheid en Burgerlijk Wetboek
De vraag bij aansprakelijkheid start bij het Burgerlijk Wetboek, wie is eigenaar (of door natrekking eigenaar). Wanneer we deze
hoofdvraag willen wijzigen, zijn er twee varianten mogelijk waarop het Burgerlijk Wetboek kan worden aangepast:
de overheid is per definitie aansprakelijk voor 1.
schade bij burgerinitiatieven in de publieke ruimte;
de overheid is per definitie niet aansprakelijk 2.
voor schade bij burgerinitiatieven in de publieke ruimte.
Bij een toename van dergelijke burgerinitiatieven kan een wijziging van het Burgerlijk Wetboek passend zijn om meer ruimte en mogelijkheden te bieden, afhankelijk van de richting die gekozen wordt.
Deregulering
Op de activiteiten in het oranje stoplichtgebied kan deregulering op plaatsvinden. Ook gaat het om een dosis gezond verstand. Het gaat om inzicht in welke schades kunnen ontstaan, en kennis over de kans dat een schade is te ontstaan. CROW wil een nieuw traject starten i.h.k.v. Risico-management in de Openbare Ruimte, waarbij het ontwikkelen van een meer objectieve Risico-Meter een belangrijk onderdeel is. Het zou gemeenten en initiatiefnemers van een burgerinitiatief daarbij helpen om een stappenplan te hebben om te onderzoeken op welke wijze de risico’s op schade geminimaliseerd kan worden. Het ontregelen of een regelvrije zone maken heeft ook een keerzijde. Groepen mensen gaan in dergelijke gevallen weer eigen regels maken, ook al zijn deze niet geschreven. Dat past in de Participatiesamenleving, zoals nu genoemd door veel overheden. Maar het heeft ook gevolgen, als burgers onderling afspraken gaan maken, in plaats van zich naar de gemeente richten. In de terugkoppeling wordt er gewezen op het televisieprogramma Hokjesman van de VPRO. In de aflevering ‘De autonomen’, wordt een groep mensen geschouwd, die in een ‘vrij gebied’ wonen in Amsterdam Noord, waar de overheid geen toezicht op heeft, waar een hek omheen staat. Het programma laat zien dat eventuele gasten niet welkom zijn op ‘gemeenschapsbijeenkomsten’. Wanneer niet de aansprakelijkheid de
belemmering is bij burgerinitiatieven, in hoeverre vormen regels dan een belemmering / tegenwerking voor initiatiefnemers? Of is het juist de ambtelijke wereld of de juridische cultuur die belemmerend is? Of de bureaucratie in haar verschijningsvormen, van het loket tot de doorlooptijd van aanvragen?
Burgerinitiatieven als concessies
Momenteel wordt verkend hoe het juridische instrument van Concessies kan worden ingezet bij onderhoud en beheer (en realisatie). Is het mogelijk dat de gemeente zo uiteindelijk wegen en openbare ruimte afstoot? En kan dit dan als concessie uitbesteed worden aan bedrijven? Het bijzondere aan concessies is dat er naast investeringen ook geld gehaald mag worden uit de activiteiten. Kunnen concessies ook ingezet worden voor burgerinitiatieven? Hoe ziet zoiets er dan uit? Initiatiefnemers als concessie-partners, die investeren door hun activiteiten in het publiek domein, maar ook geld eraan mogen overhouden.
Nadeelcompensatie
Schade verhalen heet sinds invoering van
regeling nadeelcompensatie (1 juli 2013) schade compenseren. De verwachting is dat de kans op schadeclaims in de toekomst gaat toenemen, ‘net zoals in Amerika’. De vraag is of er daadwerkelijk een claimcultuur gaat ontstaan om schades te verhalen. Dit is volgens de deelnemers nog niet bewezen.
Casus Feestaardvarken Arnhem
Volgens de gemeente Den Helder is het het object van het feestaardvarken WAS-gevoelig. Het nodigt namelijk uit tot spelen. De grondeigenaar is aansprakelijk, tenzij het aard en nagelvast ligt. Er is een potentieel hoog risico, maar het risico op schade zal wel laag zijn, omdat het een afwijkende vorm betreft en mensen (lees vooral kinderen) zullen uitkijken bij het beklimmen van het kunstwerk. Hierdoor ontstaat waarschijnlijk risicoreductie en wordt er vermoed dat het risico op schade beperkt zal zijn.
Wie aansprakelijk is bij een ongeluk, start bij de vraag van wie het object en/of de grond is. Het feestaardvarken is niet aard- of nagelvast verbonden met de grond. Het is dus volgens de groep een roerende zaak. Of het Feestaardvarken eigendom is geworden van de gemeente, hangt er vanaf of de gemeente de schenking van Burgers’ Zoo heeft geaccepteerd. Sinds 1 januari 1994 zijn schenkingen een verantwoordelijkheid van het college (Gemeentewet) en over deze schenking hoort een collegebesluit genomen te worden. Daar zijn geen gegevens over. De ondergrond is van een ontwikkelaar en niet van de gemeente. De deelnemers zijn benieuwd naar de afspraken tussen partijen om te bezien hoe de aansprakelijkheid geregeld is.
Het feestvarken doet denken aan de speeldraak met glijbaan in Almere, dat ook onder de WAS viel, met het verschil dat het Feestaardvarken dus geen glijbaan heeft en dus anders is. Gesteld wordt dat het WAS gevoelig als het aard en nagel vast staat. Echter als de grond niet van de gemeente is, wordt het al ingewikkelder.
Casus private boomhut
Een van de deelnemers had voor / met zijn zoon een boomhut gebouwd met meerdere verdiepingen. Afhankelijk van hoe oud het kind was dat kwam spelen werden er afspraken gemaakt tot hoe hoog de ‘gast’ in de boomhut mocht komen. Dit werd geregeld met kleppen en
heuse sloten, met de zoon als beheerder van de boomhut. Nu die uit huis is gegaan en er geen beheerder meer is voor de boomhut, wordt deze ook afgebroken.
Casus Simca 1000
In de jaren ‘60 stond in Den Helder een oude Simca1000 op een speelterrein. De oude Helden weten dat nog wel en kwamen daar spelen. In die tijd was het heel gebruikelijk om te ontdekken hoe het voertuig in elkaar zat door het uit elkaar te halen. Door schade en schande werd men dan wijzer. Daar hebben veel oud Helden veel speelplezier aan gehad. De Simca van destijds past in geen geval binnen het ‘attractiebesluit’. Tegenwoordig zou dit ondenkbaar zijn.
Deelnemers:
Harro Verhoeven (CROW), Mariëlle Versteeg (Jantje Beton), Denny Lobeek (Gemeente Deventer), Martin Schuttert (Gemeente
Deventer), Willem Mulder (Gemeente Deventer), Sten Fierant (WijkAlliantie), Edwin Broekman (En de Buurt), Kees van Alphen (Van Alpen advies), Wilco van de Bas (Gemeente Venray), Hanneke Beerkens (Gemeente Venray), Ton van de Misée (Gemeente Den Helder), Arco Bakker (Gemeente Den Helder), Willem Stam (Gemeente Den Helder), Andries
Pruiksma (Buurtbeheerbedrijf Sluisdijk, Den Helder), Jan Keijzer (Gemeente Almere), Peter Post (Gemeente Almere), Rianne Warssen (Universiteit Utrecht).