In het internationale en Europese anti-witwaskader wordt onderscheid gemaakt tussen drie hoofdprocessen om witwassen te bestrijden: preventie, detectie en repressie (EC, 2013b; UNODC, 2005). Het is een drietrapsraket met de nadruk op generieke preventie. Beoogd wordt zoveel mogelijk barrières op te werpen om witwassers en andere criminelen te ont- moedigen gebruik te maken van het financiële stelsel (Kamerstuk, 8 mei 2013). De tweede stap bestaat uit het detecteren, of onderzoeken van klanten en transacties om witwaspogin- gen tijdig te kunnen onderscheppen.
Als de eerste twee linies niet hebben gewerkt en het criminele vermogen in het financiële systeem is gebracht, treedt de derde trap in werking. Het repressieve proces bestaat uit alle activiteiten op het gebied van opsporing, vervolging en berechting. Het succes van het klop- pend hart van het anti-witwasbeleid wordt gevormd door de organisaties en activiteiten die zich bezighouden met detectie en repressie. Succesvolle repressie en detectie heeft ook een afschrikwekkende, preventieve werking.
De keerzijde van succesvolle preventie is dat het risico bestaat dat criminelen er voor kiezen om buiten het reguliere financiële systeem te opereren als ze de kans te groot achten dat ze de tegen de lamp zullen lopen.
Figuur 9: AML CTF Response Process
De effectiviteit van deze drie processen wordt geanalyseerd aan de hand van het AML res- ponse model (ARM), dat onderdeel uitmaakt van het overkoepelende MLCF. Het ARM han- teert als uitgangspunt dat de effectieve uitvoering van het anti-witwasbeleid de resultante is van deze drie processen, alsmede van de inspanningen en samenwerking van de daarbij betrokken partijen. Het systeem is vooral gericht op het voorkomen (generieke preventie) en het opsporen van witwassen (VenJ, 2013a). De rode draad die door de gecombineerde aanpak van preventie-detectie en repressie heen loopt is de meldingsketen van ongebruikelijke trans- acties en de samenwerking van de betrokken partijen. Zie figuur 9.
Bij de uitvoering van de drie processen is een viertal partijen betrokken: meldplichtige instel- lingen, toezichthouders, FIU-Nederland en de opsporingsdiensten en rechterlijke macht. Zij kennen een grote mate van zelfstandigheid bij het bepalen van de doelstellingen en de aan- pak van het tegengaan van witwassen. De betrokken partijen zien zich niet zozeer als schakel in een keten, maar eerder als partner in een sterk interactief opererend anti-witwasnetwerk (AR, 2014b). Praktisch gesproken kennen de verschillende partijen elk hun eigen deelproces dat in meer of mindere mate is verbonden met dat van de partners in de keten.
Om inzicht te krijgen in de prestaties en de effectiviteit van het Nederlandse anti-witwas- response systeem wordt hieronder nader ingegaan op de activiteiten en de prestaties van de betrokken partijen van de drie hoofdprocessen.
1. Preventie
Het succes van generieke preventie kan worden afgemeten aan de mate waarin instroom van potentiële witwasactiviteiten wordt afgeremd, dan wel het niveau van de onderliggende misdaad wordt teruggedrongen. Dit gebeurt op twee manieren. In de eerste plaats door de terugdringing van algemene criminaliteit. Hierdoor wordt er minder crimineel vermogen ge- genereerd dat moet worden witgewassen. Om dit in beeld te brengen is het noodzakelijk om in de tijd de ontwikkelingen van criminaliteit en witwasvolume aan elkaar te koppelen en te volgen. Op dit moment vinden er geen jaar-op-jaar analyses van de ontwikkeling van het witwasvolume en de omvang van criminele inkomsten plaats. Ook is het lastig om een ijkpunt voor zo’n doeltreffendheidsmeting te bepalen. Dit komt omdat de werkelijke misdaad groter is dan de bekende misdaad en die is op zijn beurt weer groter dan de gerapporteerde misdaad. De ontwikkeling van de onderliggende criminaliteit in relatie tot de omvang van witwassen is derhalve moeilijk kwantificeerbaar. In de tweede plaats worden barrières opgeworpen om witwassers te ontmoedigen zodat het aantal pogingen tot witwassen afneemt. Het effect van deze benadering kan indirect worden vastgesteld op basis van het aantal opsporingsdossiers dat niet op basis van een verdachte transactie melding wordt gestart. Voor zover bekend wordt deze analyse nog niet standaard uitgevoerd.
2. Detectie
Het detectieproces wordt uitgevoerd binnen de meldketen ongebruikelijke transacties. Bij de uitvoering van het proces zijn naast de meldende instelling, de vier toezichthouders en FIU-Nederland betrokken. In een optimale situatie kan de effectiviteit van het detectieproces indirect worden afgeleid uit de weg die een ongebruikelijke transactie in de keten aflegt vanaf de melding bij FIU-Nederland tot en met de veroordeling en de ontneming. Door de complexe (non-lineaire) aard en het gefragmenteerde karakter van de keten is een directe koppeling tussen het aantal meldingen en het aantal veroordelingen en ontnemingen niet mogelijk. Er wordt in Nederland veel tijd en geld gestopt in het proces van onderzoeken, melden en registreren van ongebruikelijke transacties. FIU-Nederland registreert jaarlijkse de wijzigingen, stijgingen en dalingen, in het meldgedrag van de aangewezen instellingen en beroepsgroepen. Uit dit jaarverslag kan echter niet worden afgeleid in hoeverre het meldingsbeleid succesvol is geweest. Dat geldt voor zowel de detectie van witwasactiviteiten als de bijdrage aan de preven- tie en de daadwerkelijke reductie van het witwassen. De meerwaarde van de door Nederland gekozen ruime meldingsmodaliteit is niet duidelijk. Het is onbekend of het aantal ongebrui- kelijke transacties iets zinnigs zegt over de preventieve kwaliteit van het anti-witwasbeleid, of integriteit over het financiële stelsel. Het feit dat slechts een fractie van alle ongebruikelijke transacties, zo’n 12% in 2013, verdacht wordt verklaard, roept vragen op over de doelmatigheid van het meldproces40 Het beeld van effectiviteit van de meldketen verbetert ook niet als de
follow-up van de verdachte transacties in ogenschouw wordt genomen. Ook in dit geval eindigt slechts een klein deel, zo’n 10%, uiteindelijk op de rol van de rechter. Hierbij moet aangetekend worden dat een onbekend deel van deze zaken het resultaat is van eigen onderzoek door opspo- ringsdiensten. Onbekend, maar zeker relevant, is of de effectiviteit van een melding op basis van objectieve criteria verschilt van die van een melding op basis van subjectieve meldingscriteria. De effectiviteit van het detectieproces is mede afhankelijk van de kwaliteit van de aangelever- de meldingen en de meldingsdiscipline van de instellingen. Niet-melden is strafbaar gesteld.
Er wordt echter niet gerapporteerd over de geschatte omvang van het niet-melden, de achter- liggende oorzaken en de invloed die het niet-melden zou kunnen hebben op het witwasbeeld. In het kader van het project Niet-Melders zijn instellingen bezocht en veroordeeld voor het niet nakomen van de meldplicht. FIU-Nederland geeft aan dat door de samenwerking met toezichthouders en meldplichtige instellingen de kwaliteit van de meldingen verbeterd. Deze stelling wordt niet onderbouwd met cijfers.
Het jaarverslag van FIU-Nederland geeft weinig inzicht in kritische (witwas) risico indicato- ren. Het bevat geen informatie over de kwaliteit van de aangeleverde meldingen, de aantallen die niet aan de gestelde eisen voldoen en de follow-up van ondermaatse meldingen (FIU-Ne- derland, 2014). Naast de meldingsbereidheid van de instellingen en de verwerkingskwaliteit wordt het absolute aantal meldingen ook beïnvloed door andere factoren. Hierbij gaat het om administratieve kwesties als het verschil in aanlevering en registratie (stuksgewijs, of in bulk), de invloed van bijvoorbeeld specifieke (inkeer)regelingen en de effectiviteit van de inspannin- gen van de toezichthouder. De opbrengst van de interne verwerking van de meldingen wordt mede bepaald door de beperkt beschikbare capaciteit van FIU-Nederland. Er wordt weinig in- zicht gegeven in de aantallen meldingen die niet onderzocht worden en welke criteria daarbij gehanteerd worden. Als de geldwaarde van de ontvangen meldingen als effectiviteitsindicatie wordt gehanteerd, valt op dat 90% van alle meldingen betrekking heeft op transacties van gemiddeld zo’n 1.300 euro. Daar staat tegenover dat slechts 1% van de meldingen goed is voor meer dan 860 mln. euro. Zie figuur 9.
Figuur 10: Verdeling geldwaarde verdachte transacties
Uit de meldingsoverzichten van FIU-Nederland kan worden afgeleid dat witwassen in Ne- derland vooral (in 95% van de gevallen) plaatsvindt in de vorm van money transfers en contante transacties. Het is onduidelijk of dit een reële afspiegeling is van het Nederlandse witwasdomein, dan wel dat er sprake is van een vertekend en eenzijdig beeld als gevolg van sectorale verschillen in het meldgedrag. Belangrijke en high impact vormen van witwassen zoals Trade Based Laundering (TBL), fraude met rechtspersonen etc. komen niet tot nauwe- lijks voor in de meldingsoverzichten. Een andere witte vlek wordt gevormd door het stuwmeer van 4000 mld. euro dat door brievenbusmaatschappijen in Nederland wordt beheerd. Dit zijn ondoorzichtige constructies die mogelijk misbruikt worden voor witwasactiviteiten. Ook de in de Monitor Georganiseerde Criminaliteit gesignaleerde verwevenheid van de boven- en
de onderwereld waarbij voor de investering van criminele inkomsten veelal gebruik wordt gemaakt van faciliteerders, vinden we niet terug in het risicobeeld van FIU-Nederland (VenJ, 2013b). Dit terwijl voor de politie de aanpak van deze groep juist als prioriteit is aangemerkt (AD, 2014; VenJ, 15 aprl 2014).
De vrije beroepsgroepen zijn spaarzame melders. Maar de conversie-ratio van ongebruikelijk naar verdacht is voor deze groep met 40% relatief hoog (FIU-Nederland, 2013). Het valt niet uit te sluiten dat het lage meldgedrag van bijvoorbeeld advocaten en trustkantoren het generieke witwasbeeld vertekent. Op dit moment wordt jaarlijks slechts drie procent van alle advocaten die betrokken zijn bij Wwft (Stouten, 2012) transacties door de Orde aan een on- derzoek onderworpen. De kans dat een overtreding van de Wwft wordt vastgesteld is derhalve erg klein. BFT houdt toezicht op een kleine 1000 belastingadviseurs. Jaarlijks wordt slechts een tiende deel daarvan bezocht door de toezichthouder Bureau Financieel Toezicht. Ook hier is de pakkans betrekkelijk klein (Stouten, 2012).
Advocaten meldden en melden nog steeds weinig ongebruikelijk transacties. Dat is opmerkelijk. Zeker als in aanmerking wordt genomen dat Nederland wereldwijd koploper is als het gaat om het aantal internationale fusies en overnames, waarbij het risico op witwassen steeds nadrukke- lijker aanwezig is (Stouten, 2012). Des te opmerkelijker is het dat het toezicht op de advocatuur met betrekking tot de naleving van de Wwft zal worden overgedragen aan een onafhankelijk toezichtsorgaan binnen de Orde van Advocaten. Het is discutabel of het uit nalevingsoogpunt verstandig is om de verantwoordelijkheid volledig bij de beroepsgroep zelf te leggen.
Voor de beoordeling van de effectiviteit is het zinvol om onderscheid te maken tussen de pres- taties van de meldketen en de opbrengsten van het detectieproces. De meldketen wordt niet gevoed door verdachte, maar door een grote stroom ongebruikelijke transacties. Slechts een klein deel daarvan verlaat FIU-Nederland als verdachte transactie. Het systeem is kostbaar en niet doelmatig. Bijna 90 procent van alle aangemelde ongebruikelijke transacties verdwijnt, figuurlijk gesproken, in de prullenbak. Dit geldt overigens niet alleen voor de meldingen in het kader van de witwasbestrijding, maar ook voor de meldingen inzake terrorismefinanciering (Wesseling, 2014). Bovendien geeft FIU-Nederland aan dat het niet de capaciteit heeft om alle meldingen te onderzoeken.
Het zou interessant zijn om opbrengsten van de Nederlandse benadering af te zetten tegen de resultaten van meldingsregimes in andere landen op basis van verdachte transacties. Dit zou licht kunnen werpen op de meerwaarde van de keuze voor ongebruikelijke transactie meldingen. Het tweede aspect betreft het functioneren van de keten. Hierbij gaat het om de interactie en samenwerking tussen de partners en de kwaliteit van de informatievoorziening. Er is geen ketenbrede anti-witwasdoelstelling opgelegd. Dit bemoeilijkt vaststelling van de bijdrage van de individuele schakels, zoals toezichthouders, meldplichtige organisaties en FIU. Het is on- duidelijk op welke wijze de inspanningen van de toezichthouders een bijdrage leveren aan het voorkomen en bestrijden van witwassen. Ook weten we niet of de klaarblijkelijk hoogstaande meldingsmoraal van de wisselinstellingen overall leidt tot minder witwassen. De meldketen wordt vooral kwantitatief gestuurd op aantallen meldingen, onderzoeken en de geldswaarde van de doorgemelde transacties.
De gerapporteerde cijfers verschaffen weinig inzicht in de achterliggende ontwikkelingen en de dynamiek van de witwaspraktijk. Het jaarverslag van FIU-Nederland is de voornaamste bron van meldingsinformatie. Het is niet zozeer een nationale witwasrapportage, maar draagt eerder het karakter van een verantwoordingsverslag. Het geeft slechts zeer summier inzicht in de ontwikkelingen en resultaten van het beleid. De cijferoverzichten worden slechts in be- perkte mate toegelicht en in context geplaatst. Zo wordt niet verklaard wat de oorzaak is van de forse waarde sprong van de aangeleverde verdachte transacties van 0.7 mld. euro in 2012 naar 1.1 mld. euro in 2013. Ook ontbreekt nuttige informatie over de relatie tussen toezicht en meldingen, de conversieverschillen tussen objectieve en subjectieve meldingen en het gebruik van complexe witwas constructies41 .
Vanuit risicoperspectief zou het ook nuttig zijn om een analyse te maken van de 1 procent in omvang grootste meldingen, die immers goed zijn voor meer dan 800 mln. euro aan trans- acties. Het zelfde geldt voor het uitvoeren van een soortgelijke doelmatigheidsanalyse op de melding van money transfers. Hierbij zou kunnen worden gekeken naar de opbrengst van grote aantallen meldingen met meestal kleine bedragen. Meer in het algemeen ontbreekt in- formatie over de kwaliteit en de sturing op de kwaliteit van de meldingen. Het is al met al niet duidelijk welke bijdrage de meldketen en het conversie proces van ongebruikelijke naar ver- dachte transacties levert aan de bestrijding en vervolging van het witwassen (FATF, 2011b). 3. Repressie
Als criminelen het reguliere financiële circuit vermijden, schiet het preventieve aml- pro- ces tekort en moet opsporing als middel worden ingezet om witwassers aan te pakken. Opsporingsonderzoek is ook de vervolgstap die genomen wordt nadat FIU-Nederland een ongebruikelijke transactie heeft opgewaardeerd tot een verdachte transactie. Het repressieve proces wordt afgesloten met het besluit van het Openbaar Ministerie om te vervolgen of een transactie aan te bieden en aansluitend berechting en ontneming. Opsporingsinstanties ver- richten dus onderzoek naar aanleiding van aangeleverde meldingen van FIU-Nederland en op basis van eigen dossiers.
De mate waarin politie, FIOD en andere instanties gebruik maken van de aangeleverde trans- acties geeft een indicatie van de effectiviteit van het detectieproces. De vergelijking tussen de aantallen verdachte transacties en eigenstandige opsporingsonderzoeken kan een nuttige indicatie kunnen geven van de werking van het preventieve proces. Deze analyse wordt echter nog niet standaard uitgevoerd.
De politie gaat daadgericht te werk en rechercheert het liefst bij het gronddelict (Salome, 2014). Er is nog steeds te weinig capaciteit en mogelijk aandrang om alle FIU-meldingen te onderzoeken. Het is makkelijker als de relatie met het gronddelict in een lopend of later onderzoek worden gelegd. Mede naar aanleiding van het bevindingen uit het WODC-rapport over de werking van de meldingsketen is besloten om de opsporing en vervolging van wit- wasdelicten te intensiveren (OM, 2008). Witwassen is ook een van de zeven prioritaire aan- dachtsgebieden in het meerjarenplan ter bestrijding van de georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Onderdeel van deze aanpak is dat bij elk misdrijf dat financieel voordeel op- levert onderzoek wordt gedaan naar de achterliggende geldstromen en dat het criminele vermogen wordt afgepakt door ontneming of verbeurdverklaring (VenJ, 2013b).
In 2008 is de politie gestart met de uitvoering van het landelijk programma Financieel Eco- nomisch Opsporen Politie (FinEC), om de financieel-economische invalshoek binnen het poli- tiewerk te versterken42. Uit een recent onderzoek van de Inspectie Veiligheid en Justitie (VenJ,
2012) blijkt dat het door de politie ontnomen crimineel vermogen in de onderzoeksperiode (2009-2011) met de helft is toegenomen van 38 tot 57 mln. euro. Op zich zelf lijkt dit een mooi resultaat en geeft het een indicatie dat de politie beter en succesvoller is gaan opspo- ren. We weten echter niet welk deel van dit bedrag is toe te rekenen aan witwassen. Uit de Criminaliteitsbeeldanalyse van het KLPD kan worden opgemaakt dat het bijzonder lastig is om vast te stellen hoeveel geld er uiteindelijk van witwassers is afgenomen (KLPD, 2013b). Aangenomen mag worden dat dit slechts een deel van het totale bedrag is.
De inspectie constateert ook dat het ontbreekt aan betrouwbare informatie om de beleids- resultaten eenduidig te meten, te kunnen bijsturen en verantwoording af te afleggen. Er zijn geen duidelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop geregistreerd moet worden. Hierdoor kan het gebeuren dat resultaten driemaal worden meegeteld. Al met al maakt het gebrek aan betrouwbare en eenduidige informatie het moeilijk, zo niet onmogelijk, om har- de uitspraken te doen over het succes van het programma en de inspanning van de politie op dit vlak. De inspectie adviseert de minister dan ook om allereerst zeker te stellen dat er door alle partijen binnen de keten kwalitatief goede sturings- en verantwoordingsinforma- tie wordt aangeleverd (VenJ, 2012). Inmiddels is FinEC omgedoopt tot het Ketenprogramma Afpakken en heeft de Minister zich ten doel gesteld om jaarlijks meer crimineel vermogen te ontnemen. In 2019 moet het volume van ontnomen vermogen zijn opgelopen tot 110 mln. Euro. Er is niet gespecificeerd welk deel daarvan aan witwassen dient te worden toe- gerekend (VenJ, 2014a).
In 2013 heeft de Minister van VenJ een aantal wetswijzigingen voorgesteld om het genieten van financieel gewin van criminele activiteiten strafrechtelijk verder te ontmoedigen. De voor- stellen voorzien in het verhogen van de strafmaat voor schuldwitwassen en het verruimen van het aantal gronddelicten van witwassen. Misbruik van gemeenschapsgeld en ambtelijke en private corruptie worden onder de werkingssfeer van het witwasartikel gebracht. Poortwach- ters die misbruik van hun positie maken door witwassen te faciliteren maken zich voortaan schuldig aan een gekwalificeerde vorm van witwassen. De termijnen voor de toetsing van de inbeslagname van stukken van advocaten en notarissen die zich beroepen op hun verscho- ningsrecht worden verkort. Hierdoor komt er sneller duidelijkheid of de inbeslagname al dan niet rechtmatig is geschied. Met deze maatregelen beoogt de Minister de pakkans te vergro- ten en financiële prikkel voor crimineel gedrag te verzwakken (VenJ, 2013c).
In 2013 zijn er naar aanleiding van LOvJ verzoeken rond de 5000 transacties verdacht ver- klaard. Teruggerekend betekent dit dat elk verzoek zo’n vier verdachte transacties genereert. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat opsporingsonderzoek mogelijk effectiever is dan de opbrengst van gewone meldingen omdat van de reguliere meldingen slechts rond de 10% verdacht wordt verklaard (FIU-Nederland, 2014). Zie figuur 11.
Figuur 11: Effectiviteit en conversie ratio LOvJ versie OT meldingen
Uit het Rekenkamer rapport kan worden afgeleid dat een relatief groot deel (ca. 75%) van het aantal door de politie bij het OM aangebrachte zaken die uiteindelijk voor de rechter worden gebracht resulteren tot een veroordeling (AR, 2014a). Vergeleken met de vervolgings- en veroordelingsratio’s (Unger et al., 2014c) van andere Europese landen presteert Nederland zondermeer goed. Zie figuur 12.
Figuur 12: Verhouding aangebrachte vervolgde en veroordeelde witwas zaken