In deze paragraaf wordt onderzocht in hoeverre aanbieders van gespreksafgifte de mogelijkheid en de prikkel hebben om prijsgerelateerde mededingingsproblemen te veroorzaken en wat daarvan het effect is.
6.5.1 Buitensporig hoge prijzen voor gespreksafgifte
203. Een AMM-partij kan de mogelijkheid en de prikkel hebben om buitensporig hoge prijzen te hanteren. Van een buitensporig hoge prijs is sprake als de prijs niet in een redelijke
verhouding staat tot de economische waarde van de geleverde prestatie.59 Dit kan leiden tot uitsluiting van concurrentie op de onderliggende wholesale- en retailmarkten.
204. Wat betreft de mogelijkheid tot het rekenen van buitensporig hoge tarieven is een aantal zaken relevant. Ten eerste volgt uit de marktafbakening al direct dat iedere aanbieder een monopolie (marktaandeel van honderd procent) heeft voor gespreksafgifte. Daaraan gerelateerd is bij de afbakening van de markten al vastgesteld dat afnemers van gespreksafgifte nauwelijks alternatieven hebben en dat daardoor de prijselasticiteit voor gespreksafgifte laag is. Anders gezegd: de vraag naar gespreksafgifte is ongevoelig voor de prijs. Ten tweede is uit de dominantieanalyse gebleken dat aanbieders onvoldoende
tegenwerkende kopersmacht ondervinden om tariefverhogingen te voorkomen.
205. Beide zaken samen betekenen dat de aanbieders de mogelijkheid hebben een monopolietarief te rekenen. Aanbieders ervaren ook prikkels die ertoe leiden dat zij de
mogelijkheid tot het rekenen van buitensporig hoge tarieven ook daadwerkelijk zullen benutten.
206. Ten eerste zorgen hogere eigen afgiftetarieven voor een hogere winst en ondernemingen willen die winst meestal maximaliseren. Ten tweede kan de door hogere eigen afgiftetarieven gerealiseerde extra opbrengst worden gebruikt om op eigen retaildiensten lagere tarieven te
58
Bron: [Vertrouwelijk: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.]
59
Ontwerpbesluit
Openbaar
5
8
/1
0
9
hanteren. Dit wordt ook wel het waterbedeffect genoemd. Hierdoor wordt de concurrentiepositie van de aanbieder op de retailmarkt versterkt. Ten derde veroorzaken de hogere afgiftetarieven voor een individuele aanbieder hogere kosten voor zijn concurrenten (die deze diensten inkopen). Dit effect staat bekend als ‘raising rivals costs’ en verslechtert de concurrentiepositie van andere aanbieders. Dit laatste effect is nog sterker richting CPS/WLR-aanbieders die zelf voor hun CPS/WLR-abonnees geen gespreksafgifte ontvangen.
207. Door het hanteren van excessief hoge afgiftetarieven kunnen aanbieders van
gespreksafgifte de concurrentie nadelig beïnvloeden. Buitensporig hoge tarieven betekent voor afnemers van deze dienst dat zij met oneigenlijk hoge kosten worden geconfronteerd. Dit verzwakt de positie van deze afnemers, aangezien gespreksafgifte voor hen een essentiële bouwsteen vormt om zelf diensten te kunnen aanbieden op de onderliggende markt.
208. Een ander negatief effect van buitensporig hoge tarieven is dat het voor toetreders minder eenvoudig wordt om de markt te betreden. Deze partijen hebben slechts zeer beperkt on-net verkeer in vergelijking met gevestigde partijen en hebben hierdoor gemiddeld per klant hogere afgiftekosten. Bovendien zijn zij niet in staat klanten te trekken met lagere tarieven binnen het eigen netwerk.
209. Daarnaast is het niet goed mogelijk om te concurreren om specifieke klantgroepen wanneer afgiftetarieven excessief hoog zijn. Het afgiftetarief is in dat geval dermate hoog dat de retailprijs in belangrijke mate bestaat uit deze kostencomponent. Dit kan leiden tot meer
harmonisatie van retailprijzen, waardoor er minder mogelijkheden zijn door middel van prijsdifferentiatie de retailprijzen op specifieke klanten af te stemmen. Dit zou in het nadeel zijn van eindgebruikers omdat er voor hen, door de harmonisatie van retailprijzen, een minder gedifferentieerd aanbod zou zijn.
210. Prikkels tot generieke verlaging van de tarieven voor gespreksafgifte zijn niet aanwezig. ACM stelt daarom vast dat aanbieders van gespreksafgifte in de huidige en voorzienbare marktomstandigheden niet alleen de mogelijkheid hebben om buitensporig hoge tarieven voor hun diensten te vragen, maar bovendien een sterke prikkel hebben om dat ook daadwerkelijk te doen. Voor de volledigheid wijst ACM erop dat deze conclusie vooral relevant is in het kader van het opleggen van verplichtingen met betrekking tot tarieven. In onderdeel 7.2 zal hier nader op in worden gegaan.
Conclusie
211. ACM concludeert dat aanbieders van gespreksafgifte de mogelijkheid en de prikkel hebben om prijzen voor gespreksafgifte op een buitensporig hoog niveau vast te stellen. Het
Ontwerpbesluit
Openbaar
5
9
/1
0
9
effect hiervan is uitbuiting en/of uitsluiting van afnemers. Dit leidt tot een belemmering van de mededinging op deze en onderliggende markten, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.5.2 Prijsdiscriminatie
212. In het geval van prijsdiscriminatie hanteert de AMM-partij verschillende tarieven ten opzichte van verschillende (categorieën) afnemers. Hierdoor kan de AMM-partij de
omstandigheden waaronder verschillende wholesaleafnemers met elkaar concurreren op de lager gelegen markten en, als de AMM-partij zelf ook op de lager gelegen markt actief is, de omstandigheden waaronder die partij concurreert met de wholesaleafnemers, nadelig beïnvloeden.
213. In deze paragraaf gaat ACM alleen in op prijsdiscriminatie tussen externe afnemers. Mogelijke prijsdiscriminatie van een verticaal geïntegreerde aanbieder tussen de interne en externe leveringen wordt behandeld onder het potentiële mededingingsprobleem marge-uitholling.
Analyse
214. In het FTA-MTA-3 en het FTA-MTA-4-besluit-besluit heeft OPTA respectievelijk ACM geconcludeerd dat er geen vormen van prijsdiscriminatie te onderkennen zijn die resulteren in nadelige effecten voor de concurrentie, de eindgebruiker en de welvaart. Die conclusie is volgens ACM nog steeds relevant voor de komende reguleringsperiode, aangezien de marktomstandigheden sindsdien niet wezenlijk veranderd zijn.
Discriminatie externe tarieven voor verschillende aanbieders
215. Prijsdiscriminatie tussen verschillende externe partijen onder gelijke omstandigheden is in het algemeen alleen te verklaren als strategisch gedrag, met nadelige effecten op de onderliggende retailmarkten. Dat geldt zeker als een dominante aanbieder eenzijdig diensten levert aan een aantal wholesaleafnemers. Een dergelijke situatie wordt in de economische literatuur one-way-access genoemd. In een dergelijke situatie is het niet goed te verklaren dat een aanbieder onder gelijke omstandigheden verschillende tarieven hanteert. Dit gedrag is alleen te verklaren als strategisch gedrag met als doel bepaalde partijen te verzwakken of uit te sluiten.
216. Op de afgiftemarkten is echter sprake van een situatie waarin alle aanbieders van gespreksafgifte dominant zijn en wederzijds bij elkaar gespreksafgifte inkopen. Een dergelijke wederzijdse inkooprelatie wordt in de economische literatuur two-way-access genoemd. In een dergelijke situatie kunnen er normale (niet-strategische) prikkels zijn voor een subgroep van aanbieders van gespreksafgifte om onderling andere tarieven te hanteren dan richting
Ontwerpbesluit
Openbaar
6
0
/1
0
9
aanbieders van gespreksafgifte buiten de subgroep. Zolang de afwijkende overeengekomen tarieven onder de efficiënte kostprijs blijven (of onder een passend glijpad daar naartoe), is dergelijk gedrag ook niet nadelig voor de concurrentie en uiteindelijk de eindgebruiker. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een groep aanbieders besluit de afwikkeling van onderling verkeer met gesloten beurzen uit te voeren.60 Op die manier worden bijvoorbeeld wederzijds
factureringskosten vermeden en ontstaat een betere basis voor het hanteren van
retailaanbiedingen met vaste prijzen voor onbeperkt bellen. Deze ontwikkelingen zijn gunstig voor de concurrentie op de markt, de eindgebruiker en uiteindelijk de welvaart. In dat geval kan worden gesproken van een concurrentie tussen verschillende interconnectieovereenkomsten. Een efficiënte interconnectieovereenkomst vertaalt zich in een betere positie voor de partijen die de overeenkomst hebben gesloten. Dit zet de juiste prikkel voor de selectie van de meest efficiënte overeenkomst door marktwerking. Daarom zijn dit positieve ontwikkelingen die niet als anticompetitief gedrag ofwel mededingingsprobleem kunnen worden gekwalificeerd.
Integendeel, het via verplichtingen remmen van deze ontwikkelingen zou de vrije marktwerking onnodig beperken en nadelig zijn voor de welvaart.
217. Dat deze behoefte voor afwijkende overeenkomsten (tarieven) zich beperkt tot een subgroep van aanbieders van gespreksafgifte is verklaarbaar vanuit commerciële overwegingen die niet anticompetitief zijn. Bedrijven kunnen onder gelijke omstandigheden andere
inschattingen maken over wat economisch maximaal rendabele interconnectie is en welke tarieven daarbij horen. Bedrijven moeten waar mogelijk de kans krijgen die inschatting in praktijk te brengen, waarna de markt het meest efficiënte gedrag beloont en daarmee de meest efficiënte aanbieders selecteert.
218. In aanwezigheid van een non-discriminatieverplichting zouden aanbieders die een tarief willen hanteren dat lager is dan het tariefplafond aan andere aanbieders die ook datzelfde lagere tarief hanteren, overeenstemming moeten hebben met alle andere aanbieders van gespreksafgifte, alvorens men gezamenlijk tot een lager tarief kan overgaan. Dit belemmert de concurrentie tussen aanbieders en betekent dat aanbieders kunnen worden belemmerd door een kleine groep aanbieders of één enkele aanbieder.
Conclusie
219. ACM heeft in het voorgaande vastgesteld dat er op de markten voor gespreksafgifte geen vormen van prijsdiscriminatie zijn te onderkennen die resulteren in nadelige effecten voor de concurrentie, de eindgebruiker en de welvaart. Prijsdiscriminatie kan dus wel optreden maar vormt geen mededingingsprobleem. Op grond hiervan concludeert ACM dat prijsdiscriminatie geen potentieel mededingingsprobleem is.
60
Ontwerpbesluit
Openbaar
6
1
/1
0
9
220. Daarnaast heeft ACM vastgesteld dat er niet-anticompetitieve (niet nadelige) vormen van prijsdiscriminatie zouden kunnen optreden. Een voorbeeld hiervan is een BaK-overeenkomst (bill-and-keep, met gesloten beurs) tussen een subgroep van aanbieders. Een dergelijke BaK-overeenkomst is gunstig voor de concurrentie, de eindgebruiker en uiteindelijk de welvaart. Dat laatste is geen noodzakelijk onderdeel van de motivering om af te zien van het opleggen van een non-discriminatieverplichting, maar vergroot het belang om daar van af te zien wel.
6.5.3 Marge-uitholling
221. Zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij de Tw is van het uithollen van marges sprake als het verschil tussen de wholesaletarieven die een AMM-partij aan andere ondernemingen in rekening brengt en haar eigen retailtarieven zodanig is dat die andere ondernemingen geen reële mogelijkheid hebben om een marktpositie te verwerven of te behouden.61 Het kan dus gaan om hoge wholesale- of lage retailtarieven dan wel een combinatie van beide.
222. Als concurrenten als gevolg van marge-uitholling niet in staat zijn om winstgevend te opereren op de onderliggende markt, zullen zij uiteindelijk de markt verlaten en/of zullen nieuwe partijen niet tot de markt toetreden. Ook is het mogelijk dat de positie van concurrenten zo verzwakt dat de competitieve druk die zij uitoefenen op de dominante onderneming minder sterk wordt.
223. De wholesaletarieven hoeven niet het karakter te hebben van buitensporig hoge prijzen en de retailtarieven hoeven niet het karakter te krijgen van roofprijzen om te kunnen spreken van marge-uitholling. Ook lagere dan buitensporig hoge prijzen, en tarieven boven het niveau van roofprijzen, kunnen leiden tot marge-uitholling bij concurrenten en uitsluitende effecten hebben.
Analyse
224. De AMM-positie van aanbieders van gespreksafgifte kan met zich meebrengen dat de mogelijkheid en de prikkel bestaat om de marge tussen de wholesale bouwstenen voor telefonie (waaronder gespreksafgifte) en de tarieven op de onderliggende wholesale- en retailmarkten uit te hollen.
225. Gespreksafgifte is een noodzakelijke bouwsteen voor het realiseren van retail
telefoniediensten. Een aanbieder van gespreksafgifte kan daardoor de gesprekskosten van zijn concurrenten verhogen. Deze strategie is effectief als de andere aanbieder de hogere kosten
61