Preventie Beleidsrichting

Signaleer problemen vanwege beperkte cognitieve en adaptieve vaardigheden vroegtijdig om erger te voorkomen en faciliteer de basisbehoeften van mensen die onvoldoende sociaal redzaam zijn (onder andere wonen en werk).

Als de overheid waar mogelijk faciliteert in de basisbehoeften van mensen, kunnen problemen (bijvoorbeeld zorg of justitie gerelateerd) worden voorkomen. Bij basisbehoeften valt onder andere te denken aan scholing, het hebben van (vrijwilligers)werk of zinvolle dagbesteding, inkomen, het hebben van een sociaal leven en een goede plek om te wonen. De overgang van onderwijs naar de arbeidsmarkt is een voorbeeld van een “life-event” waarbij preventieve ondersteunende maatregelen zinvol lijken. Gezien de kwetsbaarheid voor “life-events”, kan het bieden van lichte ondersteuning op dergelijke momenten het ontstaan van allerlei problemen (deels) voorkomen. Het gebruik van (zwaardere) publieke voorzieningen kan daardoor (op termijn) afnemen. Doordat steeds meer jongeren sociale redzaamheidsproblemen hebben, lijkt het vroegtijdig interveniëren steeds meer van belang. Om tijdige lichte ondersteuning te kunnen bieden moeten de mensen waar het om gaat wel in beeld zijn. Gemeenten hebben verder

aangegeven behoefte te hebben om mensen in beeld te houden na een intensief traject, een zogenaamde waakvlam-ondersteuning.

Voorbeelden lopend beleid

De consultatiebureaus proberen al in de eerste levensfase te constateren of kind en/of ouders ondersteuning nodig hebben. Ook in het funderend onderwijs kunnen cognitieve en adaptieve beperkingen aan het licht komen. Het onderwijssysteem biedt passende ondersteuning in de reguliere setting of speciale vormen van onderwijs. In praktijk krijgen niet alle kinderen door het ontbreken van goede verbinding tussen jeugdhulp en onderwijs (tijdig) de ondersteuning en zorg die zij nodig hebben. Daarom worden er tien maatregelen genomen om de knelpunten op te lossen.⁶⁴ In verschillende gemeenten (waaronder Rotterdam) lopen pilots met een waakvlam-ondersteuning, waarbij na een intensief traject nog een periode met iemand contact wordt gehouden. Deze lichte vorm van begeleiding beoogt te

voorkomen dat wederom sociale redzaamheidsproblemen ontstaan door indien nodig de ondersteuning snel op te schalen. Vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bestaan er verschillende regelingen (o.a. LIV en beschut werk) om er voor te zorgen dat mensen die vanwege hun beperking moeite hebben om een plek op de arbeidsmarkt te vinden (financieel) worden ondersteund bij het hebben van werk.

Aanbevelingen

Aan de hand van onder meer de pilot in Rotterdam zou kennis gedeeld kunnen worden over hoe een waakvlam-ondersteuning eruit kan zien en wat dit betekent voor de kwaliteit van leven van de mensen die daar gebruik van maken en/of wat de maatschappelijke kosten en baten zijn. De Rijksoverheid zou kunnen kijken hoe het voorzieningenstelsel ingericht moet worden zodat mensen meer automatisch in hun basisbehoeften worden voorzien of veranderingen in basisbehoefte worden

gesignaleerd. Dit zou kunnen door meer onderling uitwisselen van gegevens en het

64 Ministerie van Onderwijs Cultuur en wetenschap (2018)

Pagina 43 van 72 IBO LVB

koppelen van bestanden. Bijvoorbeeld een signaal aan de gemeente als iemand bij het UWV een uitkering aanvraagt, zodat de gemeente direct kan kijken of het verlies van een baan ook effecten heeft op andere leefgebieden en daarbij indien nodig ondersteuning kan aanbieden. Een andere mogelijkheid is meer gebruik maken van opt-outregelingen.⁶⁵ Dit kan ervoor zorgen dat mensen meer ontzorgd worden met betrekking tot de basisbehoeften met als gevolg dat er minder problemen ontstaan.

Daarbij is gedragseconomie van belang, denk aan het voorbeeld waar DUO

studenten zelf hun studielening laat invullen i.p.v. standaard het hoogste bedrag aan te hebben staan.⁶⁶ De geïnterviewde professionals geven aan dat er een schakel moet komen in de vorm van een vertrouwenspersoon die de continuïteit in het contact waarborgt en voorkomt dat problemen opschalen.

5.3 Kennisontwikkeling

De maatschappelijke Business Case

De beschikbare literatuur en de opgehaalde input van experts suggereren dat een zwaarder accent op preventie, gerichte (vroeg)tijdige ondersteuning en integraliteit de doelstelling van een inclusieve samenleving op een efficiënte wijze dichterbij kan brengen. De maatschappelijke Business Case (mBC), ook wel maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) genoemd, biedt een logisch en praktisch instrument om de benodigde integrale aanpak handen en voeten te geven. Een mBC probeert systematisch alle effecten die met een concrete aanpak samenhangen in kaart te brengen over een reeks van jaren, waarbij kosten en baten zo veel mogelijk worden uitgedrukt in geld.⁶⁷ In het algemeen geldt dat de netto-opbrengsten in het begin van de looptijd negatief zijn en in latere jaren positief, maar onzeker. Ook vallen de beleidsvelden en leefdomeinen waarop de kosten worden gemaakt vaak maar in beperkte mate samen met de beleidsvelden en leefdomeinen waar de baten

neerslaan. Een mBC maakt dus zichtbaar in hoeverre en op welke termijn sommige systeemactoren (financieel) voordeel kunnen hebben van acties van andere

systeemactoren. In het verlengde daarvan biedt dit integrale beeld een handvat voor de betrokken systeemactoren om tot evenwichtige afspraken over de financiering te komen, zodat aanpakken met een voordelige maatschappelijke businesscase daadwerkelijk van de grond kunnen komen en kunnen worden opgeschaald.

Een wijdverbreide toepassing van mBC’s in de praktijk stuit op een aantal uitdagingen. Een belangrijke belemmering is het gebrek aan betrouwbare

schattingen van de effectiviteit van ondersteuning. Dat bemoeilijkt ten eerste het samenstellen van een coherent pakket maatregelen waarvoor een mBC kan worden opgesteld en ten tweede de kwantitatieve onderbouwing van de mBC. In de huidige praktijk wordt veelal gewerkt met ruwe effectschattingen op basis van expert opinion. Gerandomiseerde experimenten zijn de beste manier om betrouwbare effectmetingen te verkrijgen, echter kunnen hier ook ethische nadelen aan kleven.

65 Een opt-outregeling houdt in dat betrokkenen niets hoeven te doen om mee te doen met de regeling, maar de mogelijkheid hebben ervan af te zien.

66 Waterreus et al (2015)

67 Dat geldt ook voor zaken die geen direct prijskaartje hebben, zoals overlast in de buurt of de kwaliteit van leven. Tevens biedt een MKBA inzicht in de bijbehorende onzekerheden en de noodzakelijke randvoorwaarden (informatiestromen,

coördinatie, draagvlak voor samenwerking).

Pagina 44 van 72 IBO LVB

Een andere belemmering is het ontbreken van een goed

managementinformatiesysteem voor de betrokken ketenpartners door gebrekkige registraties.⁶⁸

Meer microdata

Bij dit IBO is duidelijk naar voren gekomen dat er nog onvoldoende betrouwbare microdata over mensen met een LVB over een langere periode beschikbaar is. Dit is ook in de overall rapportage sociaal domein 2017 van het SCP opgemerkt.⁶⁹ De werkgroep adviseert een onderzoek om de heterogeniteit en de levensloop van mensen met een LVB beter in beeld te krijgen. Dit zou een lang lopend traject zijn.

De uitkomsten van het onderzoek zou veel bruikbare informatie kunnen opleveren.

Een synthese van de pilots maken

Er lopen op dit moment veel pilots naar het verbeteren van beleid. Ook zijn er in het verleden al veel pilots op dit gebied geweest. Deze informatie wordt nog

onvoldoende gebruikt en gedeeld. Een synthese van de uitkomsten van de pilots die al zijn geweest zou veel extra inzichten opleveren. Deze inzichten zouden kunnen worden gebruikt om tot onderbouwd integraal beleid te komen.

Verschillende soorten onderzoek

Er is behoefte aan meer wetenschappelijk onderzoek naar de effectiviteit van en werkzame elementen binnen interventies; indien mogelijk via effectmetingen op basis van goed uitgevoerde, gerandomiseerde experimenten en pilots. Echter, dit is niet altijd mogelijk of wenselijk en dan biedt ‘Theory of change’ onderzoek een oplossing. Dit soort onderzoek werkt via het leggen van verbanden tussen

onderzoeken door het expliciteren van de werkzame elementen en aandacht voor de benodigde context en randvoorwaarden voor effectiviteit. Deze manier van

onderzoeken werkt vooral goed bij complexe interventies die niet via een experiment te onderzoeken zijn.

Overig voorgestelde onderzoeken

Op dit moment is er al veel informatie door pilots opgehaald, het ontbreekt echter veelal aan wetenschappelijk onderzoek dat concrete beleidsopties ondersteunt.

Daarom zou er meer aandacht kunnen komen voor wetenschappelijk onderzoek met als doel meer kennis en om ook de maatschappelijke business cases te kunnen maken. De aanbevelingen voor de meest relevante onderzoeksgebieden zijn:

• Vergaar meer kennis over de kenmerken en verschillen van mensen met beperkte cognitieve en adaptieve vaardigheden die daardoor problemen in de sociale redzaamheid binnen verschillende domeinen ervaren, zodat professionals passende ondersteuning kunnen bieden.

• Onderzoek doeltreffende manieren van het bieden van nazorg (dit betreft ondersteuning die over alle domeinen kan gaan) en contact houden in verschillende domeinen.

• Onderzoek en experimenteer hoe lokale sociale structuren (formele en informele netwerken) voor mensen met problemen in de sociale redzaamheid kunnen worden versterkt en hoe zij daarin actief kunnen participeren.

68 Jonker et al. (2018)

69 Pommer et al. (2018)

Pagina 45 van 72 IBO LVB

• Onderzoek welke prikkels voor mensen met problemen in de sociale redzaamheid positief en negatief werken. Hierbij zou meer gebruik moeten worden gemaakt van gedragseconomie, rekening houdend met de kenmerken van mensen met (een risico op) een LVB.

Met deze kennis kan de basis worden gelegd voor beter wetenschappelijk onderbouwd beleid en ondersteuning.

Pagina 46 van 72 IBO LVB

Bijlage 1: Taakopdracht

Aanleiding

Naar eerdere en grove schatting van het SCP hebben zo’n 1,4 miljoen mensen een licht verstandelijke beperking (LVB).^70,71 Een licht verstandelijke beperking is niet direct herkenbaar. Via diagnostisch onderzoek kan een verstandelijke beperking op basis van het intellectueel functioneren (IQ) en de sociale zelfredzaamheid (het sociaal aanpassingsvermogen en in de (sociaal-)emotionele ontwikkeling) worden vastgesteld. Tussen LVB’ers bestaat veel verschil in de mate waarin zij in staat zijn om zelfstandig een huishouden te runnen, mee te komen op school, de financiën te regelen, gebruik te maken van het openbaar vervoer, aan het arbeidsproces deel te nemen of invulling aan de vrijetijdsbesteding te geven. Daar hebben zij soms wel en soms niet of in verschillende mate hulp of zorg bij nodig. Volgens het SCP lukt het de groep LVB’ers steeds minder goed om zonder ondersteuning in de ingewikkelder wordende maatschappij te functioneren.⁷²

LVB’ers doen relatief vaak een beroep op publiek gefinancierde voorzieningen. Het gaat om voorzieningen op verschillende beleidsterreinen zoals justitie (de

prevalentie van LVB in detentie is 10-45%, en ook zijn LVB’ers waarschijnlijk vaker slachtoffer van criminaliteit⁷³), wonen (relatief vaak dakloos⁷⁴), onderwijs (veel gebruik van speciaal onderwijs), zorg (al meer dan 15 jaar een stijgende langdurige zorgvraag van LVB’ers^75,76), jeugdhulp en sociale zekerheid (ca. 1/3 in Wajong en Wsw⁷⁷). Juist omdat LVB’ers relatief vaak van verschillende voorzieningen gebruik maken, is het belangrijk te bezien (mede ook vanuit het perspectief van de LVB’ers zelf) hoe de voorzieningen na de recente beleidswijzigingen in samenspel

functioneren en wat de effecten van de beleidswijzigingen op het gebruik zijn. Het is daarbij zinvol om de werking van de ondersteuning niet alleen binnen één specifiek domein te bezien, maar juist ook meerdere relevante beleidsterreinen integraal in beeld te brengen.

Er is de afgelopen jaren veel veranderd in regelgeving die ook (licht) verstandelijk beperkten (LVB’ers) aangaat. Verschillende wetten zijn aangepast: de

Participatiewet, de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Wet passend onderwijs, de Wet langdurige zorg en het forensisch stelsel. De diverse

70 Zorg beter begrepen, SCP 2014. Onder deze 1,4 miljoen mensen vallen zowel mensen met een IQ tussen de 50 en 70 als mensen met een IQ tussen de 70 en 85 plus problemen met de sociale redzaamheid.

71 Er zijn echter ook andere schattingen bekend en de variatie in de geschatte omvang toont aan dat de omvang van de groep niet eenvoudig is vast te stellen

(https://www.volksgezondheidenzorg.info/onderwerp/verstandelijke-beperking/cijfers-context/incidentie-en-prevalentie#node-prevalentie-van-verstandelijke-beperking).

72 Zorg beter begrepen, SCP 2014. Daarbij kan het naast de cognitieve vaardigheden overigens ook om ’doe’-vaardigheden gaat: Weten is nog geen doen, WRR 2017.

73 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2017/01/23/mensen-met-een-licht-verstandelijke-beperking-in-het-justitiele-domein

74 http://www.ivo.nl/UserFiles/File/Publicaties/Publicaties%202014/2014-03%20Rapport%20Trends%20Dakloosheid.pdf

75 Zorg beter begrepen, SCP 2014.

76 Groei in de langdurige verstandelijk gehandicaptenzorg, Rebel 2017.

77 Zie UWV kennisagenda 2012 &2013 blz 20., UWV kenniscentrum en de startnotitie behorend bij dit subsidiethema.

Pagina 47 van 72 IBO LVB

wetten hebben invloed op elkaar en met de wetswijzigingen is ook de toegang tot voorzieningen gewijzigd. De verschillende wetswijzigingen waren onder meer gericht op het mogelijk maken van meer maatwerk en een meer integrale aanpak. Daarbij dient vermeld te worden dat de verschillende voorzieningen voor een bredere groep beschikbaar zijn en niet specifiek op LVB’ers gericht zijn. Met het IBO wordt, mede vanuit het perspectief van de cliënt, de samenhang en het gebruik van deze

voorzieningen in kaart gebracht. Van welke voorzieningen maken LVB’ers nu gebruik en werkt dat?

Opdracht aan de werkgroep

Doel van het IBO is om te komen tot aanbevelingen om het beleid gericht op LVB’ers (die gebruik maken van voorzieningen) doelmatiger en doeltreffender te maken, om daarmee de budgettaire beheersbaarheid, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de voorzieningen (op de lange termijn) voor LVB’ers beter te borgen. De werkgroep zal hiervoor beleidsvarianten uitwerken. De te ontwikkelen beleidsvarianten zijn per saldo domeinoverstijgend minimaal budgetneutraal ten opzichte van een in het onderzoek nader te bepalen budgettaire grondslag op de lange termijn. Er wordt ten minste een variant opgesteld met beleidsopties die gekozen kunnen worden indien er significant minder middelen (-20%) beschikbaar zijn.

De werkgroep heeft de volgende concrete opdrachten:

• Het IBO tracht voor de doelgroep LVB’ers een palet aan publiek gefinancierde voorzieningen en het gebruik daarvan integraal in beeld te brengen. Daarbij wordt specifiek gekeken naar de ontwikkelingen en interdepartementale

samenhang in het rijksbeleid waar mensen mee te maken krijgen. De werkgroep zal in elk geval kwalitatief, en waar mogelijk kwantitatief ingaan op de

ontwikkeling en invloed van het gebruik van de Participatiewet, de Wajong, de Jeugdwet, de Wet langdurige zorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Wet passend onderwijs (plus reguliere VO en MBO), de schuldhulpverlening en het forensisch stelsel. Hierbij brengt de werkgroep, indien mogelijk, ook in beeld hoe vaak de verschillende voorzieningen tegelijkertijd en opeenvolgend worden gebruikt (de route door de voorzieningen), de toegang tot de verschillende voorzieningen, de door- en uitstroom van de voorzieningen en de continuïteit van ondersteuning.

• De werkgroep onderzoekt of er bepaalde (persoonlijke) kenmerken te onderscheiden zijn die van invloed zijn op het gebruik van specifieke clusters voorzieningen of specifieke ‘routes van voorzieningen’, bijvoorbeeld leeftijd, IQ-score, de beschikbaarheid van informele netwerken of de aanwezigheid van vroegtijdige interventies. Dit moet onder andere inzichtelijk maken waarom sommige LVB’ers in bepaalde (zware) voorzieningen terecht komen en andere LVB’ers niet. Daarbij wordt specifiek gekeken hoe de beleidsdoelstelling van duurzame zelfredzaamheid⁷⁸ (met hulp) van cliënten en van de ouders/naasten, zoals bedoeld in deze wetten, uitwerkt.

• Tevens kijkt de werkgroep of er trends te identificeren zijn in het gebruik van de geïnventariseerde voorzieningen. Daarbij worden de oorzaken van de groei benoemd (bijvoorbeeld de toegankelijkheid van voorzieningen) en wordt gekeken wat eventuele handvatten zijn om deze groei te beheersen.

• Op basis van de analyse worden integraal oplossingsrichtingen van

beleidsvarianten verkend. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het

78Gezamenlijke agenda VWS ‘Van systemen naar mensen’, 8 februari 2013.

Pagina 48 van 72 IBO LVB

verbeteren van de doelmatigheid van (samenhangende) voorzieningen, zowel de inhoud/aanspraken als toegang voor specifieke doelgroepen, vroegtijdige inzet van interventies (preventie van zware voorzieningen), continuïteit van

ondersteuning en integraal werken.

• De beleidsvarianten geven ten minste weer: het effect op de cliënt, maatschappelijke voor- en nadelen (op de kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid), budgettaire effecten (in het jaar waarop een maatregel kan ingaan en structureel), ingeschatte effecten op de langere termijn op de (niet-demografische) volumegroei van de uitgaven en uitvoeringsaspecten.

Organisatie van het onderzoek Samenstelling

De werkgroep bestaat uit de ministeries van VWS, SZW, VenJ, OCW, AZ, BZK en FIN.

De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit FIN, VWS en SZW. Verder kan het SCP als externe deskundige worden uitgenodigd om deel te nemen aan de werkgroep.

Tevens wordt gekeken hoe ervaringsdeskundigheid (LVB’ers, naasten en professionals) op een gelijke wijze wordt geborgd binnen het traject.

Omdat gemeenten een grote rol hebben ten aanzien van (licht) verstandelijk beperkten, zullen zij ook actief betrokken worden door middel van bijvoorbeeld expertmeetings en deelname aan klankbordgroepen.

Aanpak

Om de groep LVB’ers zo integraal mogelijk in beeld te krijgen worden in ieder geval drie onderzoekslijnen gehanteerd waarbij ook de doelgroep zelf zoveel mogelijk zal worden betrokken:

1. Er wordt een analyse gedaan van de bestaande literatuur en data die over dit onderwerp voor de verschillende beleidsterreinen beschikbaar is (aantallen, oorzaken en knelpunten). Hierbij zal er niet altijd een volledig beeld mogelijk zijn vanwege databeperkingen, aangezien de voorziening niet gekoppeld is aan het wel of niet hebben van een licht verstandelijke beperking. De beperking wordt dan ook niet altijd geregistreerd.

2. Er wordt aanvullend dataonderzoek gedaan waarbij domeinoverstijgend gekeken wordt naar gebruik van voorzieningen (in de tijd). Ook hier zullen er databeperkingen zijn.

3. Aan de hand van individuele casussen wordt vanuit cliëntperspectief in beeld gebracht hoe de ‘routes in gebruik van voorzieningen’ zijn (terugkijken: hoe is men volgtijdelijk in voorzieningen beland), welke voorzieningen men tegelijkertijd gebruikt en wat de bijdrage van voorzieningen aan zelfredzaamheid is geweest.

Daarnaast zal er gebruik worden gemaakt van bijvoorbeeld focusgroepen met LVB’ers en analyses van probleemcasussen om waar nodig de problematiek en beleidsmaatregelen verder uit te diepen.

Overig

De werkgroep start op 1 maart en dient haar eindrapport voor eind september in.

De omvang van het rapport is niet groter dan 30 pagina’s plus een samenvatting van maximaal 5 pagina’s.

Pagina 49 van 72 IBO LVB

In document Interdepartementaal beleidsonderzoek Mensen met een licht verstandelijke beperking (pagina 42-49)