Planning & Control

In deze paragraaf bespreken we planning & control en de bijbehorende rapportages. We beginnen met een algemeen beeld over de invulling van planning & control. Daarna gaan we in op de financiële rapportages en de kosten van personeel.

4.5.1 Planning & Control algemeen

Zoals eerder aangegeven gaat het ministerie van Veiligheid en Justitie er vanuit dat de Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen integraal van toepassing is. In de WoK wordt alleen gesteld dat de Raad van Bestuur een reglement moet opstellen dat ter goedkeuring moet worden voorgelegd aan de minister. In de memorie van toelichting wordt overigens wel gesteld dat de kaderwet voor een belangrijk deel van toepassing is.

In het bestuursreglement van de KSA is één min of meer financiële bepaling (art. 11) opgeno-men waarin wordt gesteld dat het bestuur een twee-jarenplan opstelt, rekening houdend met de be-groting van het lopende jaar en het verwachte budget voor het volgende jaar. Het heeft echter tot 5 februari 2016 geduurd voordat nadere afspraken over planning & control tussen minister en bestuur zijn vastgelegd in een relatiestatuut (Staatscourant, 2016b, 5 februari). Respondenten vanuit het ministerie van V&J geven aan dat het relatiestatuut niet meer is dan een vastlegging van de ook voor die tijd al bestaande werkwijze. Bij andere ZBO’s worden ministeriële regelingen over bestuurlijke verhoudingen veelal kort na de formele wet van kracht is geworden gepubliceerd.

In de kern komen de afspraken in het relatiestatuut er voor planning & control op neer dat de KSA voor 15 december voorafgaand aan een begrotingsjaar een begroting samen met het meerjaren/-activiteitenplan bij de minister indient. Er is geen afspraak gemaakt over de termijn waarop de minister zijn goedkeuring verleent. Die afspraak is er overigens wel voor de goedkeuring van het besluit tot vaststelling van jaarverslag en jaarrekening; dat ligt vast op 1 mei.

De wijze waarop de relatie tussen kaderwet ZBO’s, de bepalingen over de KSA als ZBO in de WoK en het relatiestatuut zijn geformuleerd laten we hierna rusten. Wat we er wel uit willen halen zijn drie inhoudelijke zaken. De KSA wordt in de termen van de comptabiliteitswet 2001 bekostigd uit ‘bij of krachtens de wet ingestelde heffingen’ (art 91.1d CW2001). Inmiddels is het in Nederland goed gebruik dat de Rijksbegroting voorafgaand aan het begrotingsjaar politiek is vastgesteld en niet slechts is ingediend. De termijnen die de minister heeft gesteld voor het indienen van de begroting door de KSA laten materieel gezien niet of nauwelijks toe dat de minister tussen 15 en 31 december goedkeuring kan geven aan het vaststellingsbesluit over de begroting van de KSA. Dat blijkt ook in de praktijk, ondanks dat zowel ministerie als KSA aangeven dat al in het najaar over concepten van begrotingen wordt gesproken. De KSA zit met de indieningstermijn van de begroting zeer dicht op of soms zelfs na 15 december. De goedkeuringsbrieven van de minister kwamen ruimschoots na 1 januari bij de KSA binnen. Voor jaarstukken gelden nagenoeg dezelfde bevindingen. Tabel 4.2 geeft de data van indiening en goedkeuring van de stukken weer die wij in de dossiers hebben aangetroffen.

77 Tabel 4.2. Procesdata financiële documenten

Ingediend Goedgekeurd

Jaarrekening 2012 23-04-2013 03-10-2013

Jaarrekening 2013 02-04-2014 15-10-2014

Jaarrekening 2014 31-03-2015 (vaststellingsdatum KSA) 21-03-2016 Jaarrekening 2015 1-4-2016

Datum gecertificeerd document

Juni 2017

(Schriftelijke toelichting V&J) Jaarrekening 2016 14-3-2017

Datum gecertificeerd document

Juni 2017

(Schriftelijke toelichting V&J) Begroting 2015 18-12-2014 (KSA wijziging 01-07-2015) 31-12-2015 (inclusief wijziging) Begroting 2016 15-12-2015 21-03-2016 Begroting 2017 05-12-2016 Onbekend

Het tweede punt betreft de meerjarenperiode. Het relatiestatuut spreekt van een meerjaren/-activiteitenplan voor een periode van twee jaar, dat wil zeggen het begrotingsjaar en het jaar daarna, en wordt jaarlijks geactualiseerd. Ook dit is een afwijking ten opzichte van bij het Rijk gebruikelijke periodes. Normaal volgens de comptabiliteitswet is een meerjarenraming voor het begrotingsjaar en de drie daaropvolgende jaren. De KSA heeft bij de begroting 2016 wel een meerjarenbegroting voor vier jaar ingediend, in de verwachting dat de nieuwe wetgeving snel zou worden geïmplementeerd (Kansspelautoriteit, 2015e). Voor andere jaren hebben de onderzoekers geen meerjarenbegrotingen over periodes van vier jaar gezien.

Gesprekspartners van beide zijden erkennen dat de externe planning en control cyclus niet strak verloopt. Over de kwestie van de meerjarenperiode wordt van de zijde van de KSA aangedragen dat oorspronkelijk de verwachting was dat de wet KOA binnen afzienbare termijn zou worden geïmple-menteerd. Pas dan zou de KSA in een min of meer stabiele context terechtkomen. In die zin is in de overgangsfase een beperkt meerjarenperspectief verklaarbaar en ook plausibel omdat een langere tijdshorizon te veel onzekere elementen zou bevatten.

Een ander deel van de verklaring voor een gebrekkig extern planning & control proces ligt in de bekostiging en het financieel belang van KSA. De omzet van KSA is €8 mln., wellicht oplopend tot €10-12 mln. na de introductie van de wet KOA. Er is door de externe bekostiging geen direct financieel belang vanuit het ministerie van V&J omdat de bekostiging niet binnen de ministeriële begroting valt. Dit is een verschijnsel dat overigens bij meer privaat bekostigde ZBO’s ook aan de orde is (De Kruijf et al., 2014). Bij de KSA wordt dit nog versterkt doordat de tarieven in de wet in plaats van in lagere regelgeving zijn vastgelegd waardoor geen natuurlijke momenten van reflectie op met name de verhouding tussen baten en lasten ontstaan.

Een laatste deel van de verklaring ligt bij deskundigheid en institutionele continuïteit. Departe-mentale ambtenaren zijn gewend in uitgaven15 te denken. Bij de beoordeling van de financiële documenten van de KSA is kennis van het baten-lasten stelsel noodzakelijk. Die kennis ontbreekt veelal bij ministeries en volgens sommige respondenten16 leidt dat ertoe dat er veel tijd en moeite moet

15 Formeel is de bedrijfsvoering van het rijk in termen van het kas-verplichtingenstelsel ingericht wat in de meeste gevallen bij organisaties die vooral personeelskosten kennen neerkomt op uitgavensturing.

16 Er zijn veel aanwijzingen dat het probleem van kennis over administratieve stelsels een veel breder probleem is dan alleen binnen het ministerie van V&J. Zie bijvoorbeeld Baten en lasten geherwaardeerd, bijlage bij Kst 31865 nr 93. In dat rapport

78

worden gedaan door de KSA om de begroting en verantwoording uit te leggen. Afgaande op de respondenten binnen het ministerie van V&J lijkt het er meer op dat het gebrek aan kennis vooral ligt in een gebrek aan institutioneel geheugen en niet zozeer in de financiële kennis zelf. Bij KSA zelf wordt aangegeven dat de P&C nog in ontwikkeling is en dat pas in de loop van de tijd de passende functionarissen zijn gevonden. Bij het ministerie is sprake van gebrek aan continuïteit. Er zijn vele wisselingen op het dossier. De huidige portefeuillehouder was ten tijde van het gesprek in juni 2017 sinds 8 maanden betrokken bij het dossier KSA en daardoor alleen betrokken geweest bij de begroting KSA 2017. Inhoudelijke vragen over jaarstukken bleven daardoor in het gesprek onbeantwoord. Op vragen over de bekostiging werd aangegeven dat alleen werd gekeken of het totaalbedrag min of meer in lijn was met voorgaande jaren. Over achterliggende vragen was niet gereflecteerd.

4.5.2. Financiële rapportages

De financiële rapportages waren in 2013 nog op maandbasis en vooral gericht op inkomsten en uitga-ven van de organisatie. In 2016 zijn de rapportages op kwartaalbasis en nemen nu ook elementen van de balans (openstaande vorderingen en de investeringen) nadrukkelijker mee. De financiële rappor-tage kent in ieder geval een verbale toelichting, blijkt uit de interviews. Wat opvalt is dat de rapporrappor-tage vooral financieel technisch is en in mindere mate ingaat op knelpunten in de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld in temen van capaciteit of zaken zoals ziekteverzuim.

De vraag is of het noodzakelijk is om uitgebreidere rapportages te maken dan nu het geval is. De organisatie is relatief klein en daarmee overzichtelijk. Dat betekent dat veel mondeling kan worden gedaan. Gezien alle onzekerheid over de organisatieontwikkeling is deze werkwijze o.i. verdedigbaar. Nadeel van een dergelijke benadering is dat de audit trail voor derden moeilijker wordt en dat de geschiedenis van de organisatie bij toekomstige besluitvorming onvoldoende vast kan liggen.

4.5.3. Kosten van personeel en samenstelling personeelsbestand

Over het loongebouw en opleidingsniveau steunen we vooral op de jaarverslagen van de KSA. Het jaarverslag 2016 is wat dat betreft duidelijk: 62% van het personeel zit op schaal 11 en hoger, ofwel HBO+ en academisch (Kansspelautoriteit, 2016c). Daaronder zit 33% mbo-hbo en de rest van het personeel is laagopgeleid ondersteunend personeel.

We hebben in de context van het loongebouw gekeken naar de leeftijdsopbouw van de KSA in vergelijking met de leeftijdsopbouw van het Rijk. Een vergelijking met opleidingsniveau bij het Rijk is niet mogelijk omdat daarvoor geen gegevens beschikbaar zijn in de bedrijfsvoeringrapportages. Wanneer we naar de leeftijdsopbouw kijken, blijkt dat de KSA een duidelijk jonger personeelsbestand heeft dan het rijk in brede zin (figuur 4.9.). Dat drukt voor een deel de kosten van de organisatie. In combinatie met een organisatie die zelf relatief jong is, kan dit wel gevolgen hebben voor de ervaring en toezichtskracht ten opzichte van de onder toezicht gestelde personen. In de interviews werd meer-maals opgemerkt dat veel KSA-medewerkers jonge, net afgestudeerde mensen zijn die het vak vaak nog moeten leren.17 Die onervarenheid strekt zich ook uit tot kennis van de sector: diverse respondenten noemden het personeel onvoldoende ‘streetwise’ en ‘te academisch’ d.w.z. dat ze te weinig weten van hoe de sector in elkaar zit en hoe het er daadwerkelijk aan toe gaat in de

worden o.a. opleidingskosten als een belangrijke cost-driver genoemd (p. 80). Ook de evaluatie van baten lastendiensten 2007 laat kritische noten zien over deskundig personeel (Tweede Kamer, 2011-2012b, 28737 nr 21 bijlage, p. 15)

17 Een intern medewerkerstevredenheidonderzoek (vertrouwelijk) laat zien dat de motivatie en betrokkenheid van medewerkers zeer hoog is, maar dat ze niet altijd precies weten wat er van hen wordt verwacht als het gaat om het uitvoeren van hun werk.

79

kansspelindustrie – met uitzondering van de opsporing van gokzuilen overigens, waar de kennis van de modus operandi van illegaal gokken juist wordt geroemd. Te weinig begrip van de sector is overigens geen ongebruikelijke observatie in de relatie tussen onder toezicht gestelde organisaties en een toezichthouder: marktpartijen voelen zich meer belemmerd dan begrepen. Desalniettemin bevestigen ook de respondenten van de KSA zelf dat er maar weinig mensen bij de KSA werken die uit de sector zelf komen en/of een diepgaand begrip hebben van de bedrijfsprocessen, algoritmen en gedrag in kansspelondernemingen De indruk bestaat dat de KSA meer actief zou kunnen streven naar betere vertegenwoordiging van mensen met ervaring in de sector in het personeelsbestand. De KSA kan in het strategisch personeelsbeleid de multidisciplinariteit en diversiteit van het personeelsbestand (in herkomst en ervaring) nog meer aandacht geven

Figuur 4.9. Leeftijdsgebouw organisaties (bronnen: jaarverslag bedrijfsvoering Rijk 2016, jaarstukken KSA 2016

Een laatste element dat we hier voor het voetlicht brengen zijn de kosten van de organisatie zelf. De vraag of KSA een dure organisatie is, is niet zondermeer te beantwoorden. We gaven al eerder aan dat KSA gelet op de samenstelling van het personeelsbestand bestaat uit relatief hoogopgeleide jongere mensen. Dat levert enerzijds druk op de kosten op gelet op opleidingsniveau, anderzijds leidt het tot wat lagere kosten vanwege de anciënniteit van het personeel. We hebben een vergelijking gemaakt tussen de kosten van de KSA per FTE in 2016 ten opzichte van een aantal andere toezichthouders op rijksniveau (DNB, AFM, ACM, ILT, Autoriteit Persoonsgegevens, Commissariaat voor de Media en Agentschap Telecom)18. De gemiddelde totale kosten per FTE van KSA in 2016 waren € 118k. Voor de hierboven genoemde toezichthouders lagen de gemiddelde totale kosten in 2016 op € 146k en na correctie voor DNB en AFM nog steeds op € 130k. Kortom de gemiddelde kosten van KSA liggen circa

18 Eigen berekeningen o.b.v. jaarverslagen 2016 c.q. gegevens in jaarstukken rijk 2016 over agentschappen en jaarrapportage bedrijfsvoering Rijk 2016. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Rijk KSA <30 30-40 40-50 50-60 60+

80

10% onder die van vergelijkbare toezichthouders. Ten opzichte van het algemeen gemiddelde apparaatsuitgaven rijk liggen de kosten van KSA ongeveer gelijk.

Conclusie: Het stelsel van planning & control bestaat wel, maar is in de verhouding tussen ministerie en KSA inhoudelijk op zijn minst niet stabiel te noemen. De informatie over financiële prestaties is beschikbaar maar wordt slechts beperkt toegelicht. Ook zou er meer over andere indicatoren kunnen worden gerapporteerd, en vanuit een meerjarenperspectief. De kosten voor personeel zijn lager dan bij vergelijkbare organen. Dat wordt deels verklaard door leeftijdsopbouw, waarbij we opmerken dat de relatieve onervarenheid van personeel van de KSA door stakeholders als een probleem wordt gezien.