Perspectief op de korte termijn

5.5.1 Introductie

Gegeven de huidige jurisprudentie met betrekking tot faciliterend gemeente-lijk grondbeleid, biedt actief gemeentegemeente-lijk grondbeleid vooralsnog meer mogelijkheden dan facilitair grondbeleid voor ruimtelijke sturing van investe-ringen, risicomanagement en verevening. Bovendien biedt actief grondbeleid meer mogelijkheden voor concurrentiebevordering bij locatieontwikkeling. Uit dien hoofde is het wenselijk om actief grondbeleid als een volwaardige, zo niet ontwikkelingsplanologisch te prefereren vorm van grondexploitatie te zien. Het maatschappelijk draagvlak daarvoor is gediend met een transpa-rante opzet van publieke grondexploitaties.

Nu de grondprijzen minder hoog zijn, is het wellicht nuttig om, zeker in regio-naal kader, pro-actief grond te verwerven voor de realisatie van toekomstige opgaven. Bij projecten die tot de (mede)verantwoordelijkheid van de

rijksover-Ruimtelijk e Ontwikk elingspolitiek Gereedschap voor

80

81

heid respectievelijk provinciale overheid gerekend moeten worden, past naar het oordeel van de raad voorts een financiële participatie van het Rijk respec-tievelijk de provincie, die de ontwikkelingsrisico’s voor gemeenten mitigeert. Een en ander neemt niet weg dat een actief grondbeleid ook risico’s met zich mee kan brengen, in het bijzonder bij een stagnerende markt als de overheid alle risico’s, waaronder renteverlies draagt. Daarnaast zal er bij een actief grondbeleid steeds aandacht nodig zijn voor een gronduitgifte die con-currentie bevordert (transparantie) en voor samenwerkingsconstructies met de ontwikkelaars die een evenwichtige balans tussen winstcapaciteit en risico opleveren. De raad is van mening dat voor een zorgvuldige besluitvor-ming ten aanzien van de toe te passen grondpolitieke systemen, gelijkwaar-digheid van actief en facilitair grondbeleid noodzakelijk is. Dat vraagt een forse aanpassing van de huidige systematiek. De raad maakt daartoe in dit advies onderscheid tussen de korte en de lange termijn. In dit hoofdstuk en met name de volgende paragrafen gaat de raad in op de mogelijkheden op korte termijn. In hoofdstuk 6 kijkt de raad naar enkele meer voor de lange termijn interessante, instrumentele opties.

5.5.2 Gemeentelijk grondbeleid

De recente verbreding van de ‘Wet voorkeursrecht gemeenten’ kan bijdragen aan een ruimere toepassing van actief grondbeleid, maar vindt zijn beperkin-gen in het zelfrealisatiebeginsel zoals daarop binnen het kader van de Onteigeningswet een beroep kan worden gedaan (zie verder hoofdstuk 6). Bovendien maakt actieve grondpolitiek de gemeente tot risicodrager in gebiedsontwikkeling, een risico dat groter is naarmate de grondverwerving zich noodgedwongen richt op ontwikkelingen op langere termijn danwel op ontwikkelingen met naar hun aard grotere risico’s en daardoor minder gewild bij marktpartijen. Gezien de ontwikkelingsplanologische waarde van actieve grondpolitiek beveelt de raad onderzoek aan naar de mogelijkheden om de risico’s van actieve grondpolitiek te beperken door het creëren van een nationale risicovoorziening. Als voorwaarde kan hieraan worden verbonden dat sprake is van een transparante, aan de desbetreffende locatie gebonden grondexploitatie als verbijzondering van de gemeentelijke grondexploitatie als geheel. Hierbij geldt het vereiste dat de opbrengsten van die grondexploi-tatie als risicoreserves worden geoormerkt en niet in de algemene middelen van de gemeente vloeien, voor zolang die grondexploitaties nog niet zijn afgesloten.

In beginsel zou zo’n voorziening van tijdelijke aard kunnen zijn. De voorkeur van de raad voor actieve grondpolitiek is namelijk geen principiële, maar een tactische. Het zou voor de effectiviteit van ruimtelijke ontwikkelingspolitiek niet mogen uitmaken of deze langs de weg van actieve danwel faciliterende grondpolitiek tot uitvoering komt. Vanuit een markt-ideologische benadering van ruimtelijke ontwikkelingspolitiek en het streven naar risicomijdend finan-cieel beleid van de overheden is er zelfs veel voor te zeggen om aan facilite-rend grondbeleid de voorkeur te geven. Dan moet dat qua effectiviteit echter tenminste gelijkwaardig zijn aan actieve grondpolitiek. Daartoe zullen onder andere de mogelijkheden tot verevening van publieke kosten van gebieds-ontwikkeling via faciliterend grondbeleid moeten worden verruimd. Dat is nodig zowel vanwege de kosten van de met een plan samenhangende publieke voorzieningen, binnen en buiten het plangebied, als vanwege bovengemiddelde verwervingskosten (vanwege bestaande bebouwing, kassen e.d.). Bovendien is een verruiming van verrekeningsmogelijkheden voor publieke kosten van gebiedsontwikkeling gewenst ter beperking van het grondprijsopdrijvende72effect van de op dit moment ontoereikende verhaals-mogelijkheden van baatbelasting en exploitatieovereenkomsten.

De gewenste verruiming van vereveningsmogelijkheden bij faciliterend grondbe-leid kan zijn wettelijke grondslag krijgen in de Nota Grondbegrondbe-leid aangekondigde Grondexploitatiewet, waarin een verplichte exploitatievergunning zou worden geïntroduceerd73. Deze wet laat echter nog op zich wachten. Het belang van een dergelijke wet is weer eens onderstreept met het Nunspeet-arrest, waarin de Hoge Raad overeenkomsten tussen gemeenten en projectontwikkelaars tot verrekening van planschadevergoedingen ex art. 49 WRO ongeldig verklaarde vanwege het ontbreken van een wettelijke basis daarvoor74. Op dit punt heeft de minister van VROM, vooruitlopend op de Grondexploitatiewet, inmiddels een spoedwet aangekondigd75. Gezien het feit dat de totstandkoming van een Grondexploitatiewet nog wel geruime tijd zal vergen, steunt de raad dit voorne-men, ook al weet hij hoe lang ook spoedwetten kunnen duren. Voor andere ver-ruimingen van de vereveningmogelijkheden zal de bedoelde noodwet echter geen oplossing kunnen bieden. Vooruitlopend op de Grondexploitatiewet is daarom een beperkte wijziging van de WRO gewenst (bijvoorbeeld door

herin-Ruimtelijk e Ontwikk elingspolitiek Gereedschap voor

82

72 De vooronderstelling hierbij is dat marktpartijen, als zij tevoren bekend zijn met de mogelijk-heden om kosten van publieke voorzieningen op hen te verhalen, minder bereid zullen zijn hoge bedragen voor grond neer te tellen omdat de winstmogelijkheden hierdoor minder zijn. Zie het advies van de VROM-raad. Het instrument geslepen, p. 74.

73 De VROM-raad was een voorstander hiervan, althans in de vorm zoals deze was voorgesteld door De Haan. Zie het advies van de VROM-raad. Het instrument geslepen (advies 020), 2000.

74 HR 2 mei 2003, Nederlands Juristenblad 2003, afl. 21, p. 1082 –1083.

87

6 Marktinterventies op langere