De vraag of de inzet van een bevoegdheid leidt tot een vorm van bedreiging of intimidatie, is voor een belangrijk deel afhankelijk van de persoon tegen wie de bevoegdheid wordt ingezet en de context waarin dit gebeurt. De persoonlijke en contextuele factoren die het risico op bedreiging of intimidatie kunnen vergroten, vallen in een aantal categorieën uiteen.
Allereerst kan worden gedacht aan de persoonlijke achtergrond van degenen die door de inzet van een bevoegdheid worden getroffen. Risicofactoren zijn bijvoorbeeld criminele antecedenten, psychische, financiële en/of persoonlijke problemen. In het algemeen kan worden gesteld dat naarmate een bevoegdheid dieper ingrijpt in het persoonlijke leven of iemand harder treft in diens (criminele) activiteiten, financiën of andere belangen, het risico op bedreiging of intimidatie voor de burgemeester toeneemt.
In dit verband moet ook worden gewezen op de samenloop met andere, niet-bestuurlijke
maatregelen. De bestuurlijke maatregelen die een burgemeester neemt, zijn veelal onderdeel van een brede, integrale aanpak, waarbij naast het bestuursrecht ook instrumenten uit het strafrecht, fiscaal recht en civielrecht worden ingezet. Het is in deze situaties lastig na te gaan welk
Het feit dat de burgemeester hierin een rol heeft, maakt hem of haar wel tot een potentieel doelwit. Instanties zoals de FIOD en het OM zijn min of meer anonieme organisaties, terwijl de burgemeester een herkenbaar gezicht is die al snel als ‘kop van jut’ fungeert.
Ook de maatschappelijke context speelt een rol, in de zin dat het aantal online bedreigingen via sociale media richting burgemeesters duidelijk is toegenomen. Sociale media zijn een
laagdrempelig kanaal om berichten met een bedreigend of intimiderend karakter te plaatsen, zo wordt door burgemeesters onderkend. Ook worden berichten op sociale media razendsnel verspreid (het zogenoemde ‘sneeuwbaleffect’), waar uitingen vroeger tot een kleine kring van mensen in het café of een andere gelegenheid beperkt bleven. Daarmee zijn online bedreigingen een moeilijk te controleren fenomeen. Sommige burgemeesters kiezen ervoor om niet of beperkt actief zijn op sociale media, waardoor zij minder meekrijgen van eventuele bedreigingen of intimidaties. Andere burgemeesters vinden het belangrijk om juist zichtbaar en benaderbaar te zijn voor inwoners en stelling te nemen in het maatschappelijke debat.
Ten slotte kan worden gewezen op de persoonlijkheid van de burgemeester zelf. De
persoonlijkheid van de burgemeester beïnvloedt niet zozeer het risico om met bedreiging of intimidatie te maken te krijgen, maar wel of een uitlating als bedreigend of intimiderend wordt ervaren. Waar de ene burgemeester een uitlating of gedraging gemakkelijk van zich laat
afglijden, kan een andere burgemeester hierdoor emotioneel sterk worden geraakt. Beide reacties zijn even legitiem.
Bedreiging en intimidatie van burgemeesters is in veel opzichten een zeer divers fenomeen, zo laat ook dit onderzoek zien. Er is een grote verscheidenheid aan factoren die tot bedreiging of intimidatie kunnen leiden, en de inzet van bestuurlijke bevoegdheden is daar een van. Dit
onderzoek toont aan dat bedreigingen en intimidaties van burgemeesters voor een deel te maken hebben met de inzet van hun bevoegdheden. Deze relatie heeft echter niet het karakter van een wetmatigheid of een-op-een-verband, in de zin dat een bevoegdheid altijd een bepaalde vorm van weerstand oproept. In circa drie op de tien gevallen van bedreiging en een op de vijf gevallen van intimidatie is er volgens burgemeesters sprake van een bewuste uiting om een bepaald doel te bereiken. In andere gevallen is er (hoofdzakelijk) een andere, niet-instrumentele oorsprong, zoals oplopende emoties, frustratie of verward gedrag.
De stelling in het maatschappelijke debat dat het aantal bedreigingen en intimidaties tegen burgemeesters vanuit de hoek van de georganiseerde criminaliteit is toegenomen omdat
burgemeesters meer gebruikmaken van hun bevoegdheden in de strijd tegen die georganiseerde criminaliteit, kan niet worden bevestigd, noch ontkracht. Het is een feit dat er steeds meer bevoegdheden worden ingezet door burgemeesters, maar dit heeft vooralsnog niet geleid tot een structurele toename van het aantal bedreigingen en intimidaties tegen burgemeesters. Het onderzoek toont aan dat de weerstand tegen de inzet van bevoegdheden vanuit een divers palet aan doelgroepen en individuen afkomstig is, waarvan georganiseerde criminaliteit, OMG’s en criminele jeugdgroepen deel uitmaken, maar daarnaast ook verwarde personen, plegers van huiselijk geweld, ontevreden burgers et cetera.
Ook wanneer verder wordt ingezoomd op situaties waarin die weerstand is geëscaleerd tot
agressie en geweld geldt dat daders in de meeste gevallen een niet-criminele achtergrond hebben en de aanleiding, zoals hierboven beschreven, in de afgelopen vijf jaar in meeste gevallen geen instrumenteel karakter had om een (crimineel) doel te bereiken. Niettemin vormen criminele netwerken voor burgemeesters een risicofactor als het gaat om de kans op bedreiging en intimidatie naar aanleiding van de inzet van bevoegdheden. Waarbij aangetekend dat criminele netwerken zich meer bewust zijn van de grenzen van het strafrecht (dan bijvoorbeeld personen die vanuit frustratie of onmacht handelen). Er is richting burgemeesters dan ook eerder sprake van intimidatie vanuit de georganiseerde criminaliteit dan van (strafbare) bedreiging.
Ongeacht de aard, ernst en impact van een incident is elke vorm van bedreiging of intimidatie er een te veel. Burgemeesters moeten, zoals elke burger, in hun vrijheid kunnen bewegen en
functioneren, zonder angst voor hun eigen veiligheid of die van anderen. Zij moeten gemakkelijk door burgers kunnen worden benaderd en open in de samenleving staan. Burgemeesters dragen een bijzondere verantwoordelijkheid, als boegbeeld van de gemeente, hoeder van de integriteit van het lokaal bestuur en handhaver van de openbare orde en veiligheid. Het bedreigen of intimideren van een burgemeester raakt niet alleen de ambtsdrager zelf, maar ook het ambt van burgemeester en daarmee de democratische rechtstaat in bredere zin. De burgemeester moet tegen een stootje kunnen. Hij is immers het (bekende) gezicht voor inwoners en is als bestuurder verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad.
Niettemin moet worden voorkomen dat de burgemeester, om de vicepresident van de Raad van State te parafraseren81, meer aambeeld dan boegbeeld wordt.
De burgemeesters hebben in de afgelopen jaren meer bevoegdheden gekregen die soms diep ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van burgers. Daarmee zijn burgemeesters in een meer zichtbare en daarmee ook potentieel kwetsbare positie geplaatst. Sommige burgemeesters zien het als een ongewenste ontwikkeling dat zij een grotere rol hebben gekregen in de bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit. Zij vinden dat ze te veel het verlengstuk zijn geworden van politie en OM. De verschuiving van het strafrecht naar het bestuursrecht vindt volgens hen vooral uit praktische motieven plaats –bestuursrechtelijk ingrijpen zou sneller en efficiënter zijn –, terwijl een meer principiële discussie over de rol en bevoegdheden van de burgemeester op zijn plaats is. Andere burgemeesters beschouwen het bestuursrechtelijk instrumentarium als een
noodzakelijke aanvulling op het strafrecht om de groeiende ondermijnende criminaliteit het hoofd te bieden. Het niet inzetten van bestuurlijke bevoegdheden draagt het risico in zich dat de gemeente wordt geconfronteerd met problemen uit andere gemeenten (het zogenoemde
‘waterbedeffect’). Bovendien zou de burgemeester door zijn of haar instrumentarium niet in te zetten als een minder betrouwbare partner worden gezien binnen de (lokale) driehoek en andere netwerken.
De geïnterviewde burgemeesters hebben geen concrete behoefte aan nieuwe bevoegdheden. Dat geldt zowel voor burgemeesters die expliciet voorstander zijn van de inzet van
OOV-bevoegdheden ter bestrijding van criminaliteit en overlast, als voor de burgemeesters die daar kritischer tegenover staan. De mogelijkheid van een groter risico op bedreiging en intimidatie lijkt in deze overwegingen geen rol te spelen. Het bestaande instrumentarium biedt in de ogen van burgemeesters op dit moment voldoende mogelijkheden om hun taken te vervullen.