Participatieladder en bestuursstijlen

Gelijkwaardigheid

In zijn proefschrift veronderstelt Edelenbos (2000) dat gelijkwaardigheid, ondanks de ‘natuurlijke’ ongelijkheid tussen deelnemers aan het interactieve proces, er een zo gelijk mogelijke verdeling van middelen tussen die deelnemers aanwezig is. Belangrijk aan de gelijkwaardigheid is dat het standpunt van iedere actor even belangrijk wordt geacht. De invloed op de besluitvorming van de ene actor mag niet groter zijn dan de andere actor. Echter in de praktijk wordt de gelijkheid van de actoren wel beïnvloed door onder andere de beschikbaarheid van kennis en expertise, steun van de achterban en macht.

Ten tweede maakt Edelenbos (2000) onderscheid tussen gelijkwaardigheid en dominantie. In de praktijk zijn er verschillende beslissingsmachten en kennis, waardoor de gelijkwaardigheid natuurlijk niet letterlijk bestaat. Gelijkwaardigheid veronderstelt dus dat, ondanks de 'natuurlijke' ongelijkheid tussen deelnemers aan het interactieve proces, er een zo gelijk mogelijke verdeling van middelen tussen die deelnemers aanwezig is (Edelenbos, 2000).

Debat

Door middel van debatteren en onderhandelen proberen de actoren elkaar te overtuigen van hun standpunten. Het is belangrijk dat door het debat de standpunten van de een voor de ander duidelijk worden. Bij grote complexe (infrastructurele) projecten lijkt het debat een noodzakelijk aspect om tot een oplossing te komen vanwege de vele actoren en standpunten. Hierbij spelen de twee concepten openheid en gelijkwaardigheid ook een rol. Deze concepten kunnen meegenomen worden om het participatieproces te beoordelen.

Invloed

Uit onderzoek van Edelenbos (2000) blijkt dat interactieve beleidsvorming altijd samenhangt met de mate van invloed van belanghebbenden op de vorming van beleid. Hetgeen betekent dat tijdens een participatieproces verschillende belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming. Echter blijkt dat het schimmig blijft welke invloed participanten hebben op de vorming van de inhoud van beleid gedurende het hele interactieve proces (Edelenbos, 2000). Om een inschatting te maken van de mate van invloed van belanghebbenden tijdens het participatieproces, heeft Edelenbos (2000) vijf niveaus van participatie uitgewerkt. Daarnaast geeft Edelenbos (2000) aan dat het beschikken over financiële middelen een belangrijke variabele is voor de bepaling van invloed van een bepaalde stakeholder.

2.5. Participatieladder en bestuursstijlen

Tot slot is er bij interactieve beleidsvorming sprake van beleidsbeïnvloeding, dat wil zeggen dat er mogelijkheden zijn om beleidsoplossingen aan te dragen. Essentieel is dat zowel bij de verkenning van het beleidsprobleem als bij de ontwikkeling van mogelijke oplossingen inbreng van alle betrokken actoren mogelijk is. Arnstein (1969) is de eerste geweest die een kritische blik heeft geworpen op het betrekken van burgers bij beleidsvorming. Voorheen werden de burgers uitgesloten van besluitvormingsprocessen en werd er voor de burger besloten. In de beschrijving van Arnstein (1969) van de burger ten opzichte van besluitvormingsprocessen is de participatieladder ontstaan, waarbij acht verschillende niveaus van het betrekken van burgers worden onderscheiden. In zijn betoog heeft Arnstein de burger ingedeeld in acht categorieën, waarin de mate van invloed ingeschat kan worden. De definitie van burgerparticipatie volgens Arnstein is als volgt: “De indeling van de burger, die met haar beschikbare middelen bewust wordt opgenomen in de politieke- en economische processen”. Arnstein heeft een participatieladder gemaakt van acht stappen waarin de verschillende mate van participatie worden genoemd. De acht stappen zijn manipulatie, therapie, informeren, consulteren, inspraak, partnerschap, gedeelde macht, burgermacht.

- 22 -

Nadat Arnstein de burgers voor het eerst ingedeeld heeft in categorieën in relatie tot de politieke- en economische processen is er een aantal deskundigen geweest die een indeling van de burger heeft gemaakt. Edelenbos (2000) onderscheidt de mate van participatie van burgers op vijf verschillende niveaus. De vijf niveaus worden hieronder toegelicht.

1. Informeren: de provincie verschaft informatie aan burgers over haar activiteiten. De burger heeft geen mogelijkheid zelf iets in te brengen. Eigenlijk wordt deze vorm niet eens gerekend tot interactieve beleidsvorming, de interactie komt namelijk maar van een kant: van de overheid.

2. Raadplegen: de mening van burgers wordt gevraagd. De overheid beslist echter zelf of er daadwerkelijk iets mee gebeurt. De burger is wel gesprekpartner en de input kan gebruikt worden voor het te ontwikkelen beleid.

3. Adviseren: het derde niveau omschrijft de burger als een adviseur van de provincie. De inbreng is nog niet bindend, maar wel leidend voor de besluitvorming. Het bestuur kan hier alleen beargumenteerd vanaf wijken. Er wordt in ieder geval een reactie verwacht naar degene die de input heeft geleverd.

4. Coproduceren: de verhouding tussen provincie en burgers is gebaseerd op gelijkheid. Er is sprake van samenwerking. De agenda wordt samen vastgesteld en de beslissing komt tot stand door er samen uit te komen.

5. Meebeslissen: De macht ligt bij de burger, waarbij het bestuur slechts op afstand zichtbaar is en toetst de uitkomsten aan opgestelde randvoorwaarden. De besluitvorming wordt gedaan door de belanghebbenden.

Edelenbos (2000) benadert de interactieve beleidsvorming in zijn proefschrift meer vanuit de manier hoe participanten meegenomen kunnen worden. Tegenover een rol van de burger of andere belanghebbende staat vaak het bestuursorgaan, die ook een bepaalde rol in het interactieve proces vervult. De rol die een overheidsorgaan speelt in de beleidsvorming van infrastructurele projecten wordt gegroepeerd naar verschillende bestuursstijlen (Pröpper & Steenbeek, 1999). Pröpper & Steenbeek (1999) onderscheidt zeven bestuursstijlen, oplopend van volledig zelfstandig beleid tot en met het bieden van ondersteuning en verder de beleidsvorming aan participanten over laten. De bestuursstijlen zijn hieronder uitgewerkt.

De eerste bestuursstijl die benoemd wordt, is de gesloten autoritaire stijl waarbij het bestuur geheel zelfstandig beleid voert en zij verschaft hierover geen informatie. Ten tweede de open autoritaire stijl waarbij het bestuur geheel zelfstandig beleid voert. Om het beleid bekend te maken, verschaft het hierover informatie. Om het beleid te laten slagen, tracht het doelgroepen zo nodig te overtuigen of te overreden. Ten derde de consultatieve stijl waarbij het bestuur raadpleegt de participant over een gesloten vraagstelling: deze kan zich uitspreken over een gegeven beleidsaanpak binnen een gegeven probleemomschrijving. Ten vierde de participatieve stijl waarbij het bestuur een open advies vraagt waarin er nog ruimte voor discussie en inbreng is. Dit betekent onder meer dat de participant een eigen probleemdefinitie en oplossingsrichting kan geven. Een vijfde bestuursstijl is de delegerende stijl waarbij het bestuur de participant de bevoegdheid geeft om binnen randvoorwaarden zelf beslissing te nemen of uitvoering aan beleid te geven. De zesde bestuursstijl is de samenwerkende stijl waarbij het bestuur met andere partijen werkt op basis van gelijkwaardigheid. Tot slot is er de faciliterende stijl waarbij het bestuur ondersteuning biedt (tijd, geld, deskundigheid, materiële hulpmiddelen). Voor zowel de participatieladder van Edelenbos (2000) alsmede de bestuursstijlen van Pröpper & Steenbeek (1999) kan de vraag worden gesteld wanneer er daadwerkelijk sprake is van interactief beleid en wanneer niet. Pröpper & Steenbeek (1999) maakt onderscheid tussen interactief beleid en inspraakvormen, zoals te zien in onderstaande figuur.

- 23 -

Figuur 2: Bestuursstijlen onderscheidend naar interactief beleid.

Pröpper en Steenbeek (1999) stellen dus een grens tussen interactief beleid en inspraak. Volgens Edelenbos (2000) is een harde grens van wel of geen interactie zeer moeilijk te bepalen en vooral te verantwoorden. Edelenbos (2000) spreekt ook wel van een glijdende schaal waarin de rol van de burger en het bestuur langs elkaar bewegen en niet per definitie vastliggen. Desalniettemin wordt in de literatuur door Edelenbos (2000) een overzicht gegeven waarbij de participatieladder en de verschillende bestuursstijlen van de overheid gecombineerd worden. Een gecombineerd overzicht van de bestuursstijlen gerelateerd aan de overheid en de participatieladder van Edelenbos (2000) is weergegeven in de onderstaande tabel.

Mate van participatie en stijlen van bestuur

Participatieladder

Edelenbos (2000)

Bestuursstijlen

Pröpper en Steenbeek (1999)

Rol van burger Rol van bestuur

1. Participant wordt niet betrokken

1. gesloten autoritaire stijl

Geen Voert zelfstandig beleid en verschaft geen informatie

2. Informeren 2. Open autoritaire stijl

Doelgroep van onderzoek:

voorlichting, levert geen input

Voert zelfstandig beleid en verschaft hierover informatie

3. Raadplegen 3. Consultatieve stijl Geconsulteerde gesprekspartner

Bepaalt beleid en geeft de mogelijkheid tot commentaar, maar hoeft daaraan geen consequenties te verbinden

4. Adviseren 4. Participatieve stijl Adviseur Bepaalt beleid, maar staat open voor andere ideeën en oplossingen

5. Coproduceren 5. Delegerende stijl 6. Samenwerkende stijl Medebeslisser: binnen randvoorwaarden Samenwerkingspartner op basis van gelijkwaardigheid

Bestuur besluit over het beleid met inachtneming van de vooraf gestelde randvoorwaarden

Bestuur werkt en besluit op basis van gelijkwaardigheid met participant samen 6. Meebeslissen 7. Faciliterende stijl Initiatiefnemer Biedt ondersteuning en laat

beleidsvorming aan participanten over

Tabel 1: Mate van participatie en bestuursstijlen (Edelenbos, 2000) (Pröpper & Steenbeek, 1999).

Het is volgens Edelenbos (2000) en Pröpper & Steenbeek (1999) uiteindelijk lastig om exact vast te stellen wat de invloed van een stakeholder is geweest op de besluitvorming tijdens een interactief proces. Ten eerste heeft een actor verschillende middelen tot zijn beschikking om het besluitvormingsproces rondom een project te beïnvloeden. Daarnaast zijn er verschillende fases waarin invloed uitgeoefend kan worden. Ook zijn er vaak verschillende motieven, waarom een partij betrokken wordt in een participatieproces. Het participatieproces is vaak een langdurig proces,