Overige bevindingen

In de vorige paragrafen zijn taal, objecten en handelingen los van elkaar gepresenteerd om op die manier de basis te leggen voor de beantwoording van de empirische deelvragen. Zoals Yanow (1996) aangeeft, zijn deze elementen in de praktijk echter lastig te scheiden en vaak onderling verbonden.

Output kan bijvoorbeeld als een object worden beschouwd, zeker als de gegevens hierover in een jaarverslag of in rapportages staan, maar heb je het over het meten van output dan gaat het alweer meer om een handeling. Desalniettemin is ervoor gekozen zoveel mogelijk bevindingen bij deze drie pijlers onder te brengen. In het analysehoofdstuk wordt de bredere verbinding gelegd met de literatuur, maar daaraan voorafgaand worden hier nog enkele bevindingen gedeeld met betrekking tot de governance/organisatiepraktijk. Deze bevindingen zijn niet goed onder te brengen bij één van de empirische pijlers, omdat het niet gaat om de eigen werkpraktijk van betrokkenen, maar meer om de bredere context waarin deze zich bevindt. De bevindingen zijn echter wel relevant voor de analyse en voor de beantwoording van de hoofdvraag en worden om die reden hier gepresenteerd.

Op basis van de antwoorden van respondenten zijn drie bevindingen relevant voor de rol van de governance met betrekking tot doelmatigheid: 1. Verschillen in implementatie van de driehoek. 2. De complexiteit van meervoudig opdrachtgeverschap. 3. De relatief recente implementatie.

5.4.1. Verschillen in implementatie van de driehoek

Veel respondenten geven aan de driehoek een behoorlijk theoretisch model te vinden en in de praktijk maar af en toe de scheiding echt te merken. Hierin zitten duidelijke verschillen tussen de departementen. De ministeries van BZK en J&V hebben de driehoek doorgevoerd en al is de scheiding in de praktijk niet altijd even helder, op papier is deze er wel. Respondenten geven ook aan dat de scheiding van rollen niet zo belangrijk is bij meer alledaagse thema’s, maar wel daar waar het wringt.

Als thema’s veel impact hebben, er hoge kosten mee gemoeid zijn etc. In het kader van doelmatigheid vinden ze de scheiding dan ook relevant, omdat belangen kunnen verschillen, afhankelijk van welke rol iemand vervult. Generiek gezegd wil een opdrachtgever zoveel mogelijk beleid voor zo min mogelijk geld, terwijl een eigenaar ook tevreden is als de minimale lat behaald wordt en daarmee de continuïteit geborgd is. Voor een goede invulling van de rollen worden bijvoorbeeld informatieprotocollen gebruikt die aangeven “wie wat wanneer doet,” (Respondent 6). Dergelijke documenten worden zeker in de beginfase van het nieuwe sturingsmodel als betekenisvol gezien.

49 Wij doen alle bestuurlijke overleggen in de driehoek, in de driehoekstafel. (…) We praten ook geregeld met zowel de bestuurlijke tafel, op directeurenniveau en accounthoudersniveau van hoe doen we dit, wie doet wat. (Respondent 7).

Bij OCW is de indeling anders. Voor het onderzoek is er met mensen gesproken van de afdeling control/FEZ, die vanuit de rollen bezien een deel van de eigenaarstaken uitvoeren, maar niet als afdeling eigenaarsondersteuning functioneren. Een dergelijke afdeling is er bij BZK en J&V, maar in mindere mate bij OCW. Het effect hiervan is dat deze rolinvulling minder aanwezig is bij de aansturing/beheersing vanuit OCW, zo geven respondenten aan. Het eigenaarschap is gedelegeerd van de SG aan de DG. Voor respondenten heeft dit voor- en nadelen. Het voordeel is dat er voor het ZBO één duidelijk aanspreekpunt is, namelijk de beleidsdirectie (opdrachtgeverskant). Er zijn korte lijnen en er kan snel geschakeld worden. Bij de beleidsdirectie concentreert zich als het goed is dan ook veel kennis over het ZBO, want hier slaat uiteindelijk het werk met betrekking tot het ZBO neer.

Daarmee wordt ook gelijk geraakt aan het nadeel: de controle/beheersing zit wat meer op één plek.

De afdeling control/FEZ kijkt mee op met name de financiële stukken en borgt zo wel een deel van de eigenaarsrol, maar er is geen sprake van een volledige invulling qua tijd en middelen. De controllers hebben door hun op financiën gerichte functie ook een meer reactieve houding in de beheersing.

5.4.2. De complexiteit van meervoudig opdrachtgeverschap

ZBO’s kunnen meerdere opdrachtgevers hebben. Dit loopt uiteen van verschillende beleidsdirecties tot meerdere ministeries en van andere overheidslagen tot marktpartijen. In de praktijk zorgt dit voor een hogere complexiteit voor de betrokkenen. Vanuit het ZBO resulteren meerdere financieringsstromen in verschillende vereisten wat betreft verantwoording en indicatoren, terwijl vanuit het departement het effect is dat een beleidsdirectie met name het deel van het ZBO ziet, waar het zelf bij betrokken is. Dit is bijvoorbeeld terug te zien bij de KB, die ongeveer 50-50 wordt gefinancierd vanuit enerzijds de cultuurkant en anderzijds de wetenschapskant van OCW.

Respondenten geven in dit kader bijvoorbeeld aan dat veel geld ook naar het personeel gaat en dat daarbij de scheiding tussen cultuur en wetenschap lastig te maken is, men werkt voor één KB. Dit voegt een extra laag complexiteit toe. Bij de Huurcommissie is dit het geval doordat het tariefgefinancierde deel van hun bijdrage komt vanuit de verhuurdersmarkt. Volgens betrokkenen versterkt dit overigens de noodzaak tot goede verantwoording, want er kijken meer ogen mee, al zijn dit geen formele opdrachtgevers. Respondenten van andere ZBO’s benadrukken echter ook het risico van één opdrachtgever, waarbij wordt aangegeven dat de afhankelijkheid groot is/kan zijn. Het werken in de driehoek neemt al iets van deze afhankelijkheid weg, doordat er geen tweegesprekken ontstaan, maar er door een extra paar ogen wordt meegekeken.

5.4.3. Relatief recente implementatie

Het werken in de driehoek is in 2015 met de Circulaire Governance verduidelijkt (respondent 15). Het vinden van de juiste balans en werkwijze blijft voor respondenten af en toe nog zoeken, zo geven ze aan. De praktijk van ZBO’s is behoorlijk divers, waardoor dit meer agentschapsgerichte model niet altijd even goed past. Spreken van bijvoorbeeld een ‘eigenaar’ is niet altijd passend bij de onafhankelijke taakuitvoering van bepaalde ZBO’s, zo geven meerdere respondenten aan. De meerwaarde van het scheiden van de rollen wordt breed erkend, maar het is soms nog wel kijken naar een goede rolinvulling. Respondenten geven aan dat een prettig werkbare rolinvulling ook iets is dat met de tijd groeit en verbetert. Daarnaast is het werken in de driehoek niet bij alle ZBO’s gelijktijdig doorgevoerd.

Zo heeft J&V het stapsgewijs geïmplementeerd, wat maakt dat de OVV er al langer mee werkt, maar

50 de AP pas een stuk recenter. Een heldere invulling van rollen en taken en een goede doorvoer van het driehoeksmodel, worden als positief ondersteunend benoemd voor het voeren van gesprekken over doelmatigheid.

51