Een korte geschiedenis
Pas sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw intervenieert de overheid intensief in het Nederlandse natuurbeleid. Er bestond reeds natuurwetgeving (de Boswet uit 1922, de Natuurschoonwet uit 1928 en de Vogelwet uit 1936), maar de belangrijkste spelers in het Nederlandse natuurbeheer waren Staatsbosbeheer, Provinciale Landschappen en (het particuliere) Natuurmonumenten. Begin jaren zestig was er echter steeds meer aandacht voor de keerzijde van de economische groei gekomen. Zowel op de maatschappelijke als de politieke agenda nam ‘de natuur’ vanaf dat moment een prominente plaats in. Natuur- en milieuorganisaties groeiden hierdoor sterk in aantal en in grootte. In de jaren ‘80 zorgde de vooruitgang in de wetenschap, en de verbinding van deze wetenschap met het beleid, voor het ontstaan van de zogeheten ver-thema’s. Hierdoor ontstond een sterke sectorale indeling van het Nederlandse natuurbeleid.
Vanaf eind jaren ’80 is echter een overgang te zien van aandacht voor natuurbehoud naar
natuurontwikkeling. Hiermee maakte de sectorale indeling in ver-thema’s plaats voor een integratie van het natuurbeleid in andere beleidssectoren. In deze periode komt tevens de eerste Europese natuurwetgeving van de grond: in 1979 wordt de Vogelrichtlijn opgesteld. Als in 1992 ook de Habitatrichtlijn wordt opgesteld vormen deze richtlijnen tezamen het wettelijk kader voor het Natura 2000 netwerk. Met de instelling van de Natura 200 zijn de lidstaten van de Europese Unie verplicht tot het beschermen en het behouden van bepaalde natuurgebieden.
Deze trends (van behoud naar natuurontwikkeling, integratie en een toenemende Europeanisering) bepalen nog steeds de verdere ontwikkeling van het Nederlandse natuurbeleid (De visser, 2009; PBL, 2012; Groene Ruimte, n.d.).
De introductie van de EHS
De overgang van natuurbehoud naar natuurontwikkeling is sterk terug te zien in het eerste Natuurbeleidplan [NBP] in 1990. In deze nota werd de EHS als beleidsconcept geïntroduceerd. Het concept van de EHS is gebaseerd op de eilandtheorie. Gesteld wordt dat de soortenrijkdom van een natuurgebied afhangt van drie kenmerken: de grootte, de milieukwaliteit en de mate van verbondenheid met andere natuurgebieden. Het behouden (en eventueel verbeteren) van deze drie punten was kern van de aanleg van EHS in Nederland. De introductie van deze EHS was het resultaat van de integratie van nationale en Europese
24 natuurdoelstellingen. Het Rijk moest immers invulling geven aan de Europese verplichtingen (zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn), zonder hierbij tekort te doen aan nationale doelstellingen. Bij de introductie van de EHS was het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij hoofdverantwoordelijk voor de behaalde natuurkwaliteit. Het doel dat destijds werd gesteld was om de EHS in 2018 af te ronden. Het concept van de EHS werd met open armen ontvangen: het oppervlakte natuur in Nederland nam voor het eerst sinds jaren weer toe. De introductie van de EHS illustreert de overgang van een defensief naar een meer offensief natuurbeleid (Algemene Rekenkamer, 2010; PBL 2012; Groene Ruimte, n.d.).
De aanwijzing van doelsoorten en natuurtypen was onderdeel van dit EHS-beleid. Dit werd echter pas in 2000 doorgevoerd in alle provinciale plannen. Vanwege de trage uitvoering is in datzelfde jaar besloten om een extra beleidsinspanning te leveren in de nota ‘Mensen voor natuur, natuur voor mensen’. Het bijbehorende nationale Meerjarenplan Ontsnippering [MJPO] werd in 2005 goedgekeurd door het parlement. Doel van deze extra beleidsinspanning was het creëren van meer samenwerking tussen landelijke, provinciale en lokale overheden wat betreft het verbinden van natuurgebieden. Ook werd hierbij aandacht besteed aan de rol van terreinbeheerders en natuurbeschermingsorganisaties in dit proces. Op deze manier zouden de verbindingen tussen natuurgebieden efficiënter kunnen worden gecreëerd, dan wel hersteld.
Op weg naar decentralisatie
In 1997 vond een eerste ronde van decentralisatie plaats. Hierbij werd het neerzetten van de begrenzing van de EHS en het opstellen van doelen met betrekking tot het soortenbeleid verantwoordelijkheid van de provincie (Wiel Poelmans, persoonlijke communicatie, 21-05-2013). In 2002 werd de Flora- en Faunawet geïntroduceerd. Deze wet bundelde de tot dan toe gehanteerde losse natuurwetgeving. Ook de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn werden hier in opgenomen (Wet Natuur, 2011).
Vanaf die tijd trad een zichtbare afname van de binding van burgers met de natuur op. Als reactie hierop werd het natuurbeleid meer regionaal vormgegeven en meer gericht op het samengaan van het
landelijk gebied en natuurbeleving. Met de instelling van het ‘Programma Beheer’ werd gepoogd particulier en agrarisch natuurbeheer aantrekkelijker te maken. In 2007 werd ook de verantwoordelijkheid voor de
subsidieverlening hiervoor naar de provincies gedecentraliseerd. Tevens werd in dat jaar het ILG
(Investeringsbudget Landelijk Gebied) geïntroduceerd. Verschillende geldstromen uit verschillende ministeries werden gebundeld. Daarbij werd het natuurbeleid deels van het Rijk naar de provincies gedelegeerd. De invoering van de ILG kenmerkt de verdere integratie van het natuurbeleid met andere sectoren en laat een beginnende decentralisatie van het natuurbeleid zien. Ondanks deze delegatie bleef het Rijk de sturende actor. Hierdoor werd de vrijheid van provincies in de uitvoering van het natuurbeleid beperkt.
4.2 De omwenteling
In 2010 kwam de VVD als grootste partij uit de bus bij de verkiezingen. Kabinet Rutte I was een feit. Ten tijde van een heersende economische crisis stond dit kabinet voor de taak om forse bezuinigingen door te voeren. Ook op het natuurbeleid werd sterk bezuinigd. Het rijksbudget voor natuurbeleid is hiermee geslonken met 70%. Daarnaast werd in het regeerakkoord aangegeven dat de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid bij de basis moest liggen; op provinciaal niveau. Daarmee werd het natuurbeleid geheel gedecentraliseerd van het Rijk naar de provincies.
In 2011 tekenden de provincies het ‘Natuurakkoord’. Hiermee stemden zij in met de decentralisatie. Zoals eerder aangegeven was de EHS het resultaat van de integratie van internationale en nationale
25 doelstellingen. De kern van dit akkoord is dat alleen de Vogel- en Habitatrichtlijn van kracht blijven; de
internationale verplichtingen. De nationale doelstellingen, en daarmee de provinciale EHS, komen te vervallen. Daarnaast is de uitvoeringstermijn verlengd van 2018 tot 2021. Deze aangepaste uitvoering van de EHS wordt de herijkte EHS genoemd. De verantwoordelijkheid voor de realisatie van deze herijkte EHS wordt vanaf 2014 geheel bij de provincies neergelegd. Het Rijk zal toezicht blijven houden op de uitvoering, maar er zijn geen aparte verticale toezichtrelaties ingesteld (Van Arkel, 2010; Inter Provinciaal Overleg, 2012 ).