Ministerie).
Politie en OM
NA
10. De rechter oordeelt over de strafbaarheid van door de politie (en het Openbaar Ministerie) onder punt 9 geconstateerde ‘strafbare feiten’.
30 3.5 Conclusie
Dit hoofdstuk biedt inzicht in de belangrijkste wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen met betrekking tot het (Nederlandse) betogingsrecht. Bovendien zijn de belangrijkste spelers uit het rechts-extremistische demonstratieproces gedestilleerd. Dit zijn achtereenvolgens (1) links- en rechts-extremistische formaties/betogers, (2) lokale overheden casu quo burgemeesters en (3) rechters. De politie en het OM beschikken niet over een specifiek toegekende bevoegdheid in het kader van manifestaties en vervullen daardoor slechts een secundaire rol. Heden ten dage is het recht op demonstratie verankerd in ondermeer artikel 9 Gw en artikel 11 EVRM, waarmee het fundamentele karakter van voornoemde vrijheid treffend wordt geïllustreerd. De bepalingen zijn sedert 1991 ongewijzigd gebleven. Het manifestatierecht vormt een uitvloeisel van de vrijheid van meningsuiting (als neergelegd in onder andere artikel 7 Gw en artikel 10 EVRM). Middels een betoging kunnen immers “gemeenschappelijke beleefde gedachten en gevoelens in min of meer collectief verband” in beginsel vrijelijk worden verkondigd (NOM, 2007: 7), “op een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek” (Universiteit Leiden, 2007: 35). Daarbij geldt dat godsdienstige en levenbeschouwelijke gebouwen of besloten plaatsen uitdrukkelijk niet als openbare plaatsen worden aangemerkt (Belifante en De Reede, 2009: 313). Het recht op betoging verplicht de overheid enerzijds zich zoveel mogelijk te onthouden dit recht (onnodig) te beperken en anderzijds om betogingen actief te faciliteren (Belifante en De Reede, 2009: 324; Loof, 2008: 96; NOM, 2007: 7 en Van der Pot et al., 2006: 364 en Universiteit Leiden, 2007: 39). Dit betekent echter niet dat de demonstratievrijheid absoluut van karakter is. Zij kan onder omstandigheden worden begrensd.
Artikel 9 lid 1 Gw maakt duidelijk dat het betogingsrecht “wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”. Dit betekent dat, indien de formele wetgever bepaalde vormen van vergadering of betoging strafbaar acht, deze rechten in die specifieke gevallen niet onverkort gelden (Belifante en De Reede, 2009: 323 en Loof, 2008: 91). Hierbij moet men denken aan ondermeer het onder bepaalde voorwaarden strafbaar beledigen van een specifieke bevolkingsgroep (ex. artikel 137c Sr) en het aanzetten tot haat of discriminatie van een bepaalde bevolkingsgroep (ex. artikel 137d Sr). Daarnaast biedt artikel 9 lid 2 Gw de mogelijkheid het vergader- en betogingsrecht te reguleren/beperken indien dat geschiedt “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”. Delegatie van voormelde bevoegdheid aan lagere organen is uitdrukkelijk toegestaan. Daarbij geldt wel dat het lagere orgaan die bevoegdheid slechts kan inzetten conform de in het tweede lid opgesomde doelcriteria en op basis van een formele regulatiewet – in casu is dat de WOM (Belifante en De Reede, 2009: 323 en Loof, 2008: 91).
Ook artikel 11 EVRM staat beperkingen op het betogingsrecht toe (Belifante en De Reede, 2009: 290). Daarvoor moet eerst aan drie voorwaarden zijn voldaan. Allereerst dient een eventuele beperking ‘bij wet’ te zijn voorzien, waarbij met ‘wet’ het recht wordt bedoeld en dus niet louter een wet in formele zin. Ten tweede dient een beperking (dringend) noodzakelijk te worden geacht in een democratische samenleving. De rechter toetst of aan deze voorwaarde is voldaan door te beoordelen “of de beperking door de betrokken overheidsinstantie nodig geoordeeld kón worden” (Belifante en De Reede, 2009: 290). Het tweede lid van artikel 11 EVRM biedt de handvatten voor die toetsing in de vorm van
31 specifieke doelcriteria. Dit is de derde voorwaarde waaraan moet worden voldaan. Een betoging kan op grond van het tweede lid slechts worden beperkt, indien dat geschiedt “in het belang van (a) de nationale veiligheid, (b) de openbare veiligheid, (c) het voorkomen van wanordelijkheden of strafbare feiten, (d) voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of (e) de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”.
Voorts zijn in de WOM enkele beperkende bevoegdheden gedelegeerd aan de gemeenteraad en de burgemeester. In de WOM wordt benadrukt dat die bevoegdheden slechts conform de reeds behandelde doelcriteria uit artikel 9 lid 2 Gw kunnen worden aangewend. Op grond van artikel 4 lid 1 WOM is de gemeenteraad verplicht middels een APV regels vast te stellen “met betrekking tot de gevallen waarin voor (…) betogingen (…) een voorafgaande kennisgeving vereist is” (Belifante en De Reede, 2009: 313 en Loof, 2008: 91). Naar aanleiding van een kennisgeving kan de burgemeester op grond van artikel 5 lid 1 WOM besluiten nadere voorschriften en beperkingen op te stellen, of over te gaan tot het verbieden van de geplande betoging. Ook tijdens openbare manifestaties is de burgemeester bevoegd aanwijzingen te geven (artikel 6 WOM). Daarnaast kan de burgemeester op grond van artikel 7 WOM de manifestatie “terstond (…) beëindigen” (Belifante en De Reede, 2009: 314; Loof, 2008: 92 en Van der Pot et al., 2006: 362-364). Het niet naleven van voorschriften en beperkingen alsmede het deelnemen aan een manifestatie waarvan de vereiste kennisgeving niet is voldaan of waarvoor een verbod is uitgevaardigd, vormt ingevolge artikel 11 WOM een strafbare overtreding (Van Donselaar, 2009: 93). Ook het verhinderen (ex. artikel 143 en 145 Sr) of storen (ex. artikel 144 en 146 Sr) van een toegestane betoging is strafbaar gesteld (Belifante en De Reede, 2009: 324 en Van der Pot et al., 2006: 364).
Ten aanzien van de openbare ordeproblematiek die rechts-extremistische manifestaties dikwijls met zich meebrengen zijn, naast de bevoegdheden die voortvloeien uit artikel 9 Gw, artikel 11 EVRM en de regelingen uit de WOM, ook de bevoegdheden waarover de burgemeester beschikt in het kader van de Gemeentewet van belang (Loof, 2008: 93). Vanaf artikel 172 Gemeentewet zijn ondermeer de bevoegdheden geregeld als het opleggen van een gebiedsverbod (artikel 172a), het toezicht houden op openbare bijeenkomsten (artikel 174), het geven van noodbevelen (artikel 175), het uitvaardigen van noodverordeningen (artikel 176) en de bestuurlijke ophouding (artikel 176a). Met name het uitvaardigen van een noodverordening lijkt een veel (en vaak onterecht) ingezet middel bij rechts-extremistische manifestaties (Loof, 2008: 93-95 en Van der Pot et al., 2006: 363). Vaak wordt het noodbevel en de noodverordening ingezet in de veronderstelling dat de reeds behandelde WOM onvoldoende handvatten biedt (Loof, 2008: 93). Deze veronderstelling is soms terecht (Van der Pot et al., 2006: 363). Volgens Loof zetten burgemeesters echter in de praktijk te vaak en te snel bevoegdheden uit de Gemeentewet in, daar waar de WOM kon volstaan en had moeten worden ingezet (2008: 94).
32