2 Openbaarheid, legitimiteit en vertrouwen
2.5 Openbaarheid en vertrouwen
Een rode draad in de advisering van de Raad is het begrip vertrouwen. In Vertrouwen op democratie zette de Raad zijn visie hierop uiteen. Vertrouwen is een nog veel diffuser begrip dan legitimiteit en laat zich moeilijk vangen in een afgebakende definitie. Er bestaat een wisselwerking tussen legitimiteit en het vertrouwen van burgers in de overheid. Waar het vertrouwen van burgers in de overheid in het gedrang komt, schaadt dat de legitimiteit en omgekeerd. Maar vertrouwen laat zich niet afdwingen. Wat is daarbij de mogelijke betekenis van openbaarheid? De Raad heeft in een eerder advies een aantal factoren onderscheiden aan de hand waarvan het begrip ‘vertrouwen’ kan worden geoperationaliseerd.24 In deze paragraaf benoemen we drie van deze determinanten, die onderling met elkaar zijn verbonden: integriteit, transparantie en waardecongruentie.
24 ROB, 2011
2.5.1 Integriteit
Integriteit is de eerlijkheid en zorgvuldigheid in procedures en de behandeling van burgers. Maar het gaat ook over onkreukbaarheid en persoonlijke integriteit, het leven naar principes.
Integriteit is een belangrijke voorwaarde om vertrouwd te worden. Wie openbaarheid met de mond belijdt maar daaraan geen uitvoering geeft, zal niet worden vertrouwd. Burgers brengen dit dan in verband met ‘achterkamertjespolitiek’ en een cultuur van ‘regentesk bestuur’. Hoewel de overheid openbaarheid zegt na te streven, zijn er volgens de Nationale ombudsman in de afgelopen jaren talloze gevallen bekend waarin de overheid al dan niet welbewust informatie heeft achtergehouden, informatievoorziening heeft getraineerd, onnodige juridische procedures heeft gevoerd en
informatie heeft verdraaid of gekleurd.25
Integriteit is ook de eerlijkheid in procedures. Dit vertaalt zich naar het begrip ‘procedurele rechtvaardigheid’. Het gaat daarbij om de aanvaardbaarheid voor burgers van de materiële uitkomst van overheidsbeleid en -besluiten wanneer in het proces aantoonbaar en zoveel mogelijk recht is gedaan aan de belangen van burgers. Serieus genomen worden, gehoord worden, dat vormt de kern, of zou dat moeten zijn, van de omgang tussen de overheid en haar burgers. Uit het promotieonderzoek van Stephan Grimmelikhuijsen26 over de relatie tussen openbaarheid en vertrouwen blijkt dat burgers er waardering voor hebben als er openheid wordt gegeven over het verloop van besluitvormingsprocessen. Letterlijk stelt hij, in reactie op de al eerder (in paragraaf 1.2) geciteerde woorden van minister Donner: “In een democratie verwachten mensen dat ze te zien krijgen hoe de ‘worst’ gemaakt wordt.”27
2.5.2 Transparantie
Transparantie omvat openheid, rekenschap en het verstrekken van de juiste informatie.
Het onderzoek van Grimmelikhuijsen maakt duidelijk dat transparantie door burgers wordt beschouwd als een vanzelfsprekendheid. De overheid dient niet transparant te zijn ‘omdat het moet’, maar omdat zij dat is. Transparantie is daarmee een wezenskenmerk van de overheid, een conditio sine qua non om het vertrouwen in de overheid te bevorderen. Maar transparantie beperkt zich in staatsrechtelijk opzicht vaak tot de vraag of er is voldaan aan wettelijke normen van informatieverstrekking. Of de overheid niet ten onrechte informatie voor burgers heeft achtergehouden. En of bestuurders de Tweede Kamer, Provinciale Staten of een gemeenteraad wel voldoende en tijdig hebben geïnformeerd. Dan gaat het over het afleggen van rekenschap over het gevoerde bestuur. Maar in de relatie tussen burger en overheid is transparantie de waarde die het voor burgers mogelijk maakt om hun overheid te vertrouwen. Of niet.
25 Ronde tafel Wob Tweede Kamer 29 september 2011, inbreng Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer 26 Grimmelikhuijsen, 2012
27 Grimmelikhuijsen, www.uu.nl
2.5.3 Waardecongruentie
Waardecongruentie of identificatie betreft de mate van overeenstemming tussen de overheid en burgers over belangrijke waarden en normen. Het is positief voor het vertrouwen wanneer de overheid dezelfde waardeopvattingen naleeft over openbaarheid als burgers – vergelijk ook de opvattingen van burgers over transparantie. Dat vergt van de overheid een reflectieve houding:
een open oor en oog voor de samenleving. Dat zij aansluit bij de geldende normen, waarden en verwachtingen die overigens veranderlijk kunnen zijn. In hoofdstuk 4 zullen zulke veranderingen zichtbaar worden gemaakt. De overheid moet laten zien dat zij weet heeft van deze verwachtingen en moet met argumenten aangeven waarom hij in een concreet geval wel of niet handelt volgens deze normen. De kloof tussen verticaal opererende instituties en burgers die in horizontale verbanden werken en denken, kan uitmonden in uiteenlopende percepties van de betekenis van openbaarheid.
2.6 Samenvatting
Openbaarheid van bestuur is naar zijn aard een ontembaar probleem. Juridisch gezien kleven er verschillende aspecten aan openbaarheid. In dit hoofdstuk hebben we vooral het begrip actieve openbaarheid en de motieven die hieraan ten grondslag liggen uitgediept. Legitimiteit van bestuur en het vertrouwen van burgers in hun overheid worden gediend door openbaarheid. Openbaarheid is één van de belangrijkste pijlers onder de legitimiteit van het overheidshandelen. Zonder
openbaarheid kunnen burgers geen goed zicht krijgen op de werking van overheden. Laat staan dat zij als actieve burgers volwaardig kunnen participeren in het publieke domein.
De Raad ziet openbaarheid en vooral actieve openbaarheid als een noodzakelijke voorwaarde voor een goed functionerende democratische rechtsstaat: dienstbaar aan de legitimiteit van het openbaar bestuur en het vertrouwen van burgers in de overheid. In het verlengde van zijn advies Vertrouwen op democratie meent de Raad dat openbaarheid een belangrijk aspect is van de nieuwe verbindingen met burgers die het politieke bestuur zou moeten nastreven. De Raad vindt dan ook dat actieve openbaarheid richting burgers een groter gewicht moet krijgen en sterk moet verbeteren.
Op de knelpunten bij politieke openbaarheid en actieve openbaarheid komen we terug in hoofdstuk 4. In het volgende hoofdstuk verkennen we eerst trends en ontwikkelingen die de verwachtingen omtrent openbaarheid maar ook de mogelijkheden daartoe aanzienlijk hebben doen toenemen.